从政策执行的角度浅析红旗渠的修建及启示

郭晓会

(红旗渠干部学院，河南 林州 456500)

20世纪60年代，林县(今林州市)人民为了解决长期干旱缺水的生存困境，在党的领导下在太行山的陡峭绝壁上修建了“人工天河”红旗渠，结束了林县世代缺水的历史。从1960年2月林县县委向全县人民发出“引漳入林”动员令，到1969年6月红旗渠配套工程竣工通水，林县人民历时十年，削平了1250个山头，打通了211个隧道，挖土石方1818万立方米，将浊漳河的水灌溉到3.6万公顷的田间地头，56.7万林县人民从此告别了靠天等雨的恶劣生存环境。[1]时至今日，红旗渠盘旋在太行山腰，滋养着林州大地，诉说着当年战天斗地的豪迈，并被世代林州儿女敬仰。无疑，红旗渠工程是林州发展史上巨大的成功，彻底改善了这方土地的自然生态，为“出太行、富太行、美太行”的发展奠定了基础。很多人会禁不住感叹红旗渠决策的伟大，但是林县人民在党的领导下完成这一决策更是一个值得分析的典型案例。从公共政策执行的角度回顾红旗渠修建的前后历程，可以发现有效的政策执行是其成功的重要因素之一。

一、政策执行的含义

所谓政策执行就是通过建立组织机构，综合运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策规定的内容转变为现实效果，从而实现政策目标的过程。政策执行是一个动态过程，如果存在偏差会对行为模式进行重新调整，使政策不断充实和完善。一般而言，政策执行分为政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等阶段。[2]

二、红旗渠修建过程中的政策执行浅析

政策执行是政策过程的一个重要阶段，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。美国政策学者艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[3]“引漳入林”的计划和实施方案经过有效的执行终成红旗渠的伟大创举，按照政策执行的阶段深入剖析，红旗渠修建成功背后包含着科学决策的有效执行。

1.政策宣传

作为政策执行过程的起始环节，政策宣传具有重要的功能，是统一政策执行者思想认识，理解政策意图，使政策获得有效执行的基础环节。因此各级政策执行机构会运用各种手段、工具来广泛宣传政策的意义、目标、实施方法和步骤。红旗渠是一项浩大的工程，林县人民是修渠的主要力量，如何最充分地调动人民群众的积极性，使其理解修渠的目的和方法，并按照规定的要求开展工作，都需要通过大力的宣传工作来实现。在红旗渠的修建过程中指挥部非常注重宣传。一方面充分发挥报刊等媒体的宣传作用。在红旗渠动工之初，中共林县县委、林县引漳入林总指挥部通过有线广播召开誓师大会，向全县人民发出引漳入林动员令，为饱受干旱缺水之苦的林县人民描绘了一幅美好蓝图。有线广播、报纸迅速将动员令传遍全县各个角落，林县人民积极响应请战。在修渠过程中《林县小报》《红旗渠战地报》及时发布修渠的战况和喜讯，不断鼓舞士气。另一方面，成立宣传队开展宣传。工地党委成立143个宣传队、413个宣传组，共有3897名宣传员，做到了哪里有民工，哪里就有宣传员。

2.政策分解

政策分解就是将政策目标分解，制定实施的计划，增强政策实施的统一性和方向的一致性。作为一项大型的水利工程，红旗渠也制定了施工方案和计划。一是制定工程技术方案。绘制工程布置示意图，详细规定了引漳入林工程机构设置和驻地分配，对前后方工作做出妥善安排。按照方案，勘测人员用白灰在山崖间撒出线路图，规定渠的宽度和高度，修渠民工依线施工。二是分解任务分期修建。红旗渠分为渠首总干渠、三条分干渠、若干支渠、斗渠、毛渠以及十大配套工程，历时10年，依工程规划分期攻克。三是任务分配和平衡。总指挥部按工程任务和公社受益面积将任务分配到各公社，再落实到各大队，实行包干定额，总指挥部统一平衡。

3.物质准备

兵马未动，粮草先行。物质准备是政策执行的经济基础，主要包括执行政策所必须的物力和财力。林县丰收年攒下的3000万斤储备粮为修渠奠定了良好的物质基础，修渠过程中各部门根据分工保证物资供应。物资供应股建立随军商店，县医院派出医生建立“战区医院”和“手术室”，各条战线和各行各业争相支援，商业局、物资局、工业局指定一名副局长专职负责红旗渠工地的施工服务，根据工地所需，寻找物资。在修渠过程中民工充分发挥聪明才智，自己研制修渠所需的石灰、炸药，编织箩筐，保障修渠物资供给。

4.组织准备

组织功能的发挥直接决定着政策目标的实现程度，组织准备主要包括建立高效的组织机构、配备胜任的人员、制定规章制度等。为了保证修渠顺利，红旗渠指挥部做了充分的准备。一是建立高效的组织框架。总指挥部下设1室7股，即办公室、宣教股、工程技术指导股、劳调福利股、物资供应股、粮食供应股、工交邮电股、治安保卫股等，并以15个公社为单位组建15个分指挥部，下设营、连、班战斗单位。二是选配优秀人员。政委、指挥长、副指挥长等主要组织者均由县委书记、县长及县政府各部委负责人担任。不论是和泥、垒砌、勾缝都有严密的组织，选责任心强的党、团员或民工代表担任作业组长。在人员管理上注重稳定性，连队干部实行连长、技术员、司务长、保管员“四固定”办法，一般不予以调换，以免工作脱节。民工实行一月一轮换或两三个月一换班，保证施工队伍的相对稳定性和体力充沛。三是充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。动工之初便从县直机关选调了4名县委委员，13名科级干部，132名优秀共产党员组建了引漳入林总指挥，并设立相应的团委和妇联，建立工地党委，通过工地党委、15个党组织以及320个党支部把工地上的1673名共产党员组织起来，党政群团全部置于党委的统一领导之下，将组织领导转化为组织优势。四是严格按照操作规程办事。制定《民工应遵守的十项制度》，先后制定“40条安全制度”“27条安全决定”“8项安全纪律”等安全管理办法。实行组织军事化，行动战斗化，生活集体化，管理民主化。

5.政策实验

政策实验是指大的公共决策一般会选择试点先试先行，然后在精心实施和总结提炼基础上，再形成整体性政策全面铺开的做法。同样红旗渠的修建也有实验实践。一方面红旗渠之前的小型水利工程奠定重要基础。杨贵自1954年任林县县委书记伊始就开始下乡调研，走访村庄，锁定缺水的最大困境后，以县委名义起草《中共林县县委关于加强山区工作的意见》，提出通过发动广大群众打井、挖渠、修水库等措施解决林县缺水困境的山区建设规划与实施方案。并于1955年至1959年间带领林县人民兴建了天桥渠、英雄渠、要街水库、南谷洞水库在内的小型水利工程设施，灌溉面积达到20.1万亩，正是这些工程的宝贵经验为红旗渠修建的可行性奠定了重要的基础。另一方面红旗渠修建中，集中力量首先修通渠首至河口段的总干渠一期工程，将浊漳河的水引到林县，进行试通水，既检验了工程方案的可行性，又鼓舞民众士气，为全面实施修渠政策提供可资借鉴的经验。

6.全面实施

政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强的一个环节，充分地发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。1960年8月30日在举行红旗渠拦河大坝及渠首枢纽工程胜利竣工试放水典礼后，红旗渠工程开始全面实施。1960年10月17日，总干渠第二期工程在林县境内全线开工，至1964年2月1日，红旗渠总干渠四期工程全部竣工，全长70.6公里的红旗渠总干渠全线贯通。1965年9月满怀斗志的林县人民又全情投入建设，从总干渠通水历时1年后3条分干渠全部竣工。1966年5月4日，全县水利建设配套工程会议召开，具体部署41条支渠，所有斗渠、毛渠及各项配套工程，1969年6月工程全部竣工。1969年7月6日，举行了红旗渠全面竣工庆祝大会，一项被周恩来总理与南京长江大桥并称为“新中国两大奇迹”的红旗渠从此绵亘不息。

7.协调和监控

协调与监控贯穿政策执行的全过程，是保证正确的政策能得到贯彻实施，及时发现并纠正政策偏差的重要环节。红旗渠工程历时10年，分了六个大的阶段，修渠过程并不是一帆风顺的，总指挥部在修渠过程中实事求是根据每一阶段的情况及时修正政策方案，确保了工程的胜利。一是动工之初的全面调整。红旗渠动工不久，杨贵一行人经过调研发现修渠出现了“领导指挥跟不上，技术指导跟不上，物质供应跟不上，后方支援跟不上”的问题。于是总指挥部果断暂停施工，于1960年3月6日-7日，召开中共林县引漳入林委员会全体会议，也就是著名的“盘阳会议”，重新调整计划，将战略战术调整为“集中力量打歼灭战”，总干渠工程分为四期进行。第一期集中修建渠首至河口段；第二期修河口至木家庄段；第三期修南谷洞至分水岭段；第四期修木家庄至南谷洞段。盘阳会议之后，经过调整的战略马上显示出施工效果，第一期工程的山西境内20公里胜利竣工，漳河水流到林县境内，增强了林县人民的修渠信心。二是总干渠“隔三修四”。盘阳会议制定的四期工程划分，在实际修渠中为了节省工期实现早日通水，并不是按照一期、二期、三期、四期的先后顺序修建的，在完成二期工程及南谷洞水库后，经过评估，先完成四期工程再修建了三期工程，使红旗渠实现通水比计划早了3年。三是三条干渠修建策略调整。在修渠过程中始终求实，灵活调整修渠顺序，先修通二干渠再修一干渠和三干渠，三条干渠因地制宜，大大缩短工期。

三、现实启示

五十多年过去了，回望那个物质匮乏、极其艰难的年代，林县人民在党的领导下修建而成的红旗渠，满载着“自力更生、艰苦创业、团结协作、无私奉献”的红旗渠精神奔流不息。科学有效的政策执行是红旗渠成功修建的重要因素之一，更给人以深刻启示。

1.提高政策质量是政策有效执行的基础

公共政策质量是影响政策执行力的重要因素，政策本身的科学与否与政策执行的效果紧密相关。红旗渠成功修建的基础得益于其动议到执行的政策质量保证。一是提高政策的科学性。红旗渠工程是在实事求是的调查研究之后而做出的一项符合林县实际的科学决策。杨贵上任伊始就组织干部开展调查研究，了解到彻底解决缺水的问题是改变林县现状的根本所在，面对林县境内水源不足难以根本解决缺水困境后，又经过详细勘探最终确定从浊漳河引水，确保了建设红旗渠工程决策的科学性。二是提高政策合理性。在施工不久又沿线徒步行走调查三天，召开盘阳会议及时调整施工方案，确保政策的正确合理性，奠定了红旗渠成功修建的基础。三是提高政策的明确性。工程未动，测量先行。技术人员跋山涉水、精密计算，完成施工技术方案，确保1/8000的纵坡比丝毫不差。组织领导小组，细致审查，迅速定线，渠墙高、渠底宽细致量化，为修渠民工提供操作标准。

2.完善政策执行机制是政策有效执行的保障

完善政策执行机制是克服偏差保障政策有效执行的关键所在，红旗渠工程执行中的良好机制为修渠成功提供了保障。一是完善信息传播机制。政策方案并不会被自发的接受和自动的执行，需要政策执行的目标群体对政策有所了解和认同，因此建立完善的信息传播机制，开展强大的舆论宣传是提高政策目标群体参与度的保证。从工程动议到工地现场，从县委动员到各村响应，从广播媒体到移动宣传，红旗渠修建过程中做到了哪里有民工哪里就有宣传员，使人民群众充分接受修渠信息，并不断的理解政策、认同政策，积极地执行政策。二是强化责任追究机制。红旗渠是一项浩大的工程，历经半个多世纪的风风雨雨，依然携一渠漳河水流淌不息，经受住历史考验，离不开对工程质量的责任追究机制。当年林县每个公社、每个村所修建的渠段，都要用自己的村名树碑刻石，刻下责任碑，立下责任状，负责到永远，渠岸上一块块责任界碑昭示的是对工程质量的承诺。修渠是纾困，更是责任。三是建立激励约束机制。科学有效的激励约束机制是增强制度执行力的关键。红旗渠工地“插红旗”活动是一项重要的激励约束机制，在修渠工地开展劳动竞赛，先进者可以获得一面红旗，而落后者会扛着黑旗进行检讨，激发起人们严格执行制度的内在动力。

3.坚持党的领导发挥主体作用是政策有效执行的根本

修建红旗渠是一项公共政策，林县县委是这项政策的主体，在引导林县人民参与修渠、分配资源、协调各方等方面发挥了示范带动作用和强有力的领导作用，充分体现了县委政策主体对公共政策有效执行的根本作用。1966年4月21日，人民日报刊发社论称“林县县委是全县人民的马克思列宁主义领导核心”。[4]一方面，坚持党的领导，全国上下一盘棋，才有了红旗渠修建的可能。红旗渠渠首位于山西省平顺县，需要在平顺县石城镇侯壁段处用拦河大坝将浊漳河水截流引入林县境内。1960年1月16日，林县县人委向新乡专署及河南省人委报送《关于兴建引漳入林工程请示报告》，河南省委、省人委联络山西省委、省人委协商从山西境内引浊漳河水，2月3日，山西省委便回复河南省委，同意林县从平顺侯壁段下修建引水渠道。为了让红旗渠世世代代哺育林县人民，县委更是与山西省平顺县签订了《红旗渠工程使用权协议书》，将红旗渠占有的土地、山坡、毁坏的树木，以及浊漳河引水点到红旗渠渠首拦河大坝的河滩，全部作价买断，确保林县人民群众对红旗渠永远使用的权利。另一方面，在红旗渠政策的执行过程中，林县县委用政治引领带来行动力量。在林县县委的领导下，红旗渠工地党委、各级党组织、党员发挥了先锋模范作用，成为修渠的核心力量。面对红旗渠修建的艰难险阻和质疑反对，林县县委班子以“头可断、血可流，不建好林县不罢休”[5]的责任担当带领林县人民修成了红旗渠，在修渠过程中共产党员冲锋在前成为修渠的中流砥柱，凝聚起了改造山河的磅礴力量，1500公里的红旗渠上，无处不闪耀着党领导的光辉足迹。

4.凝聚共建共享的合力是政策有效执行的关键

政策执行过程中政策主体与目标群体之间的有效互动、积极配合，对政策有效执行具有关键作用。红旗渠成功修建的重要原因在于凝聚起全县人民的磅礴力量，党和人民团结一心劈山修渠引来漳河水。习近平总书记指出，同人民风雨共舟、血脉相通、生死与共是我们党战胜一切困难和风险的根本保证。[6]作为政策主体的林县县委在政策制定执行过程中始终坚持为了人民的价值导向，并与人民在一起。纵观红旗渠十年修渠过程，以人民为中心的宗旨始终未变，即便是历经挫折和阻挠破坏，甚至撤职的风险，以杨贵为首的林县县委也不曾动摇修渠的决心。全县各级领导干部坚持与人民群众同吃、同住、同劳动、同学习、同商量的“五同原则”。林县人民作为政策目标群体充分理解认可接受政策，并与县委齐心协力、拧成一股绳，群情响应，积极参与，烧制石灰、研制炸药、编织箩筐、打造工具、空中架设空运线运输物资、因地制宜实施放炮技术等，为修渠贡献力量，硬是在巍巍太行山坚硬的石壁间凿出一条水渠。在林县县委的领导下，党员领导干部身先士卒、榜样带头，林县人民万众一心、共修渠道，先后有30万人参与修渠，凝聚起修渠的合力，谱写了一曲光辉赞歌。