乡村振兴与新型城镇化融合发展研究

赵坤荣

（围场县委党校，河北 围场 068450）

引言

在城乡关系视角下，乡村振兴战略的源起、愿景和实施路径均有其特定内涵。重城轻乡的历史发展路径导致城乡发展失衡，农村在经济发展水平、基本公共服务、居民生活水平、风貌变化等方面均落后于城市。

一、乡村振兴与新型城镇化融合发展的意义

（一）有助于就地城镇化问题的解决

随着农村经济的发展，农村已经涌现许多诸如四川郫县战旗村、广汉向阳镇、江苏省华西村、山东省南山村等就地城镇化的典型。产业支撑是农村就地城镇化的核心要素，而促进农村产业发展正是乡村振兴战略的重点。通过乡村振兴战略，不断加快农村产业转型升级，促进乡村就地城镇化。

（二）乡村发展规律的必然要求

完成现代化建设的发达国家的经验告诉我们，乡村会随着经济社会的发展逐步走向多元化，即在保障粮食安全的基础上，乡村第二和第三产业的发展会突飞猛进，乡村的功能和价值也会愈加多样，其文化功能和价值、生态功能和价值、经济功能和价值等逐步发展与完善。同时，消费者对生态农产品、乡村优美环境的需求也推动着城乡融合发展。近年来，我国常住人口城镇化率从2012 年的52.6%到2019 年的60.6%，已有9000 多万乡村人口称为城镇居民；乡村承包地“三权分置”正式落地，乡村宅基地“三权分置”正在试点；城乡统一的居民基本养老保险、基本一样保险、大病保险等稳步推进；在党和政府的大力推动下城乡差距逐步缩小，城乡融合发展步伐稳步迈进，这是乡村发展的必然规律。

二、乡村振兴与新型城镇化融合发展难点

（一）制度变迁方面

我国城乡各项政策的安排主要由政府主导的供给型制度变迁为主、具有长时期渐近性特征。对于乡村振兴和新型城镇化而言，由于历史因素和客观显示的多重因素，旧有的城镇扩张模式难以短时期改变，农村的经济发展潜力短期内难以被激活，导致了城镇化建设问题无法全面解决和农村经济文化建设依旧滞后，由于现有城市扩张的收益依旧高于尚未被挖掘潜力的农村地区，制度变迁的“路径依赖”痕迹明显，两大战略的协同发展受到政策梗阻和结构锁定。

（二）城乡基本公共服务失衡

第一，农村学校在教育经费投入、教学设施、师资素质等方面均逊于城市学校，农村教育事业发展滞后，这导致义务教育学龄人口持续向城镇集中。第二，农村居民参与基本养老保险和基本医疗保险的范围均不及城镇居民，农村社会救助范围较窄、力度较小，农村社会保障事业急需提升。第三，由于优质医疗卫生资源过度向大城市、大医院集中，农村医疗卫生机构以卫生院、卫生室、门诊部为主，其规模小、级别低、设施陈旧且不足、医疗技术人才缺乏，医疗水平落后。

三、乡村振兴与新型城镇化融合发展对策

（一）加强制度创新，推动城乡同频建设

要加强生产要素自由流动的体制机制创新，既要鼓励乡村劳动力流入城市发展，寻找更好的发展机会，也应该鼓励城市人才、技术、资金、产业向乡村流动。在制度设计上更加灵活多样，可将所有权、收益权、经营权进行分离，建立土地征收公共利益用地认定机制，缩小土地征收范围。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。在保护农民自留地、宅基地等基本权利不受侵犯的基础上，鼓励城市优秀人才和富裕资本到乡村投资、租地经营，推动城乡同频建设。深化要素市场化配置改革，健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。城镇化建设要与乡村建设紧密结合起来，在道路、水电气热等基础设施建设以及教育、医疗、文化体育等方面进行联动建设、统筹考虑，为农村公共设施建设提供资金、技术、设备等支撑，真正实现城乡融合发展。以农村基础设施建设为重要契机，改善农村农业发展条件，持续释放城乡生产生活消费、就业保障、基础设施和公共服务等需求潜力，为构建城乡新发展格局提供新动力源。

（二）“一刀切”和一拥而上问题的解决

首先是对全国县城和特大镇进行分类和功能定位：根据各县城现有的人口规模、经济发展水平、产业结构、城市基础设施、公共服务水平、自然资源禀赋、距离大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）远近和交通条件等，将现有1494 个县城和158 个镇区常住人口10 万以上的非县级政府驻地特大镇划分为如下四类：一是已具备设立县级市或区条件的县城和镇；二是大城市和特大超大城市周边的县城和镇；三是虽偏远但具有特殊资源禀赋的县城和镇；四是远离城市且无特殊资源禀赋的县城和镇。其次是根据不同功能定位确定补短板强弱项的具体任务：不同类型的县城，在乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展中的地位和作用是不同的。县城补短板强弱项工程，一是要尊重人口和城镇化客观规律；二是要根据县城的资源禀赋和功能定位，不能“一刀切”和一拥而上；三是要量力而行，明确哪些项目是县级财政和融资力所能及的，哪些项目需要上级乃至中央政府财政转移支付才能完成，而上级政府对下级政府的财政转移支付，原则上应仅限于基本公共服务均等化的考虑和对粮食安全、生态安全等公共产品的补偿。

（三）处理好“四对关系”

一是处理好城镇与乡村的关系，遵循优先发展农业农村原则。2019 年中央“一号文件”将“坚持农业农村优先发展”确定为当前“三农”工作的总方针，是面临现阶段中国城乡关系演变而提出的重大理论方针，为处理好城乡关系存在的各类问题提供根本指引。因此，推进乡村振兴与新型城镇化深度融合，关键在乡村。二是处理好政府与市场的关系，遵循市场在资源配置中起决定性作用的原则。在实现乡村振兴与新型城镇化深度融合的过程中，在充分发挥政府在基础设施等领域主导作用的基础上，推动市场主导作用的实现。为城乡关系营造良好的市场氛围，为破除城乡要素自由流动的体制机制障碍创造充满活力的市场环境。三是处理好城乡人口布局的关系，遵循人口流动自然规律的原则。长期以来，农村人口外流情况十分严重，乡村人口的“空心化”问题十分突出。这既削弱了乡村经济发展活力，又不利于乡村振兴的长远发展。虽然近年来返乡创新创业队伍规模日益扩大，但是仍无法明显扭转乡村人口净外流的大趋势。未来，实现乡村振兴与新型城镇化深度融合，要充分遵循人口流动的自然规律，更大程度保障人口自由流动的权利，立足不同村庄的发展实际，分类推进村庄差异化规划建设，分类分步开展“空心村”治理。四是处理好长期与短期的关系，以党和国家的目标导向为融合原则。第一阶段的目标是2035 年基本实现社会主义现代化。党的十九大报告指出，“从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”。在基本实现社会主义现代化之际，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现。第二阶段的目标是到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型，城乡全面融合，乡村全面振兴，实现全体人民共同富裕。因此，推进乡村振兴与新型城镇化深度融合，需要在特定历史阶段从城乡区域发展、居民生活水平、基本公共服务之间的差距和人民生活幸福感有无得到明显提升等方面对融合成效进行科学合理的评价，处理好长期和短期二者之间的关系。

结语

总的来说，促进乡村振兴，在采取支持农村发展政策的同时，首先要落实好新型城镇化的各项政策。还要有新思路，可以考虑城镇化和非农化的战略空间选择。而非农化，则是通过集体土地承接非农产业，带动农村非农就业，为未来城镇化的多元化途径提供重要的机会。只有农村人口减少了，才能更好实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴。