地方政府绩效评估指标体系研究

耿瑞怿

（延安大学，陕西 延安 716000）

一、问题的提出

随着我国改革开放和现代化事业进入新的时期，树立正确的绩效观，推进国家治理体系和治理能力现代化已经成为时代发展的主题。对于政府而言，什么样的政府才是好政府？好政府的标准是什么？如何有效地提高政府的服务质量？作为政府行为价值判断的绩效评估指标在整个政府运作的过程中有着重要作用，指标设计科学与否影响着整个体系的价值，进而引导着地方政府的行为选择和价值方向。这就需要通过科学的政绩观来实现，而科学的政绩观需要一套完整的绩效评估体系来保障。本文采取文献研究法，以地方政府组织绩效指标为内容基础，从评估指标的选取、绩效评估模式等方面系统的比较理论和实践中政府绩效指标体系的差异和特征，为提高指标体系的设计的科学性和应用性寻求对策方向。

二、文献的回顾

近年来，关于我国地方政府绩效评估指标的相关研究层出不穷。目前对绩效评价指标的研究主要有以下几个方面：一是关于政府绩效评估指标的价值取向。倪星、李晓庆提出绩效评估要做到效率与公平并重、兼顾效率与民主、经济增长与社会发展同步。[1]臧乃康认为政府绩效评估的灵魂是评估价值，并指出公众主体价值没有体现、公共利益未成为共同价值，公共服务、公平公正价值缺失等。[2]唐龙辉也有类似观点，认为对政府绩效价值取向的理解存在偏差，以“GDP 对绩效”的价值取向是泛化的，“以人为本”的价值取向是形式化的。[3]姜晓萍、郭金云认为传统公共服务绩效强调工具理性，表现出效率优先、泛经济等价值偏差。为此，有必要根据公共服务及其绩效的特点从公共服务本身的价值定位出发，以公平正义、公民满意和公共责任等公共服务绩效评估的价值进行评估。[4]张颖、赵宇认为，政府绩效评估是从民生的来维度衡量政府绩效，强调地方政府在运用公共权力进行公共管理、提供公共产品和服务时要关注民生，改善民生。[5]

二是通用绩效评估指标的构建。彭国甫阐述了地方政府事业管理绩效评价指标原则和构建其指标体系的四大影响权变因素，以平衡记分卡为框架，将地方政府绩效评估分为地方政府管理业绩、管理成本和政府内部管理三大类并构建评估体系。[6]唐任伍借鉴了全球研究政府效率的权威机构IMD（瑞士国际管理发展学院）测度政府效率理论,以中国政府实际为基础结合相关统计数据,构建了一套由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个维度及其子因素组成的测度省级地方政府效率的指标体系。[7]尚虎平在利用RBF 软聚类、BIRCH 硬聚类相结合对江苏四市进行的综合聚类的基础上，挖掘出了一套基于一定支持度的我国市级政府绩效评价的指标体系，包括 10 个一级指标、30 个二级指标与 90 个三级指标。田丽媛对国内外政府绩效评估指标进行研究设计了一套我国县级政府绩效评估指标体系。

三是地方政府绩效评估指标设计中存在的问题研究。[8]贠杰阐述了国内地方政府绩效评估技术应用的现状，指出当前地方政府绩效结构研究薄弱、评估指标技术定位偏差、数据来源障碍等问题。[9]杨婷、沈杰发现，我国政府绩效评估中存在评估指标设置不合理，重经济指标忽视了环境资源指标等问题。指标权重不科学，量化指标设置错位。并以平衡计分卡为框架，利用DEMATEL 方法，结合地方政府工作重点对各指标赋予适当的权重，建立了较为科学的地方政府绩效考核评估体系。[10]尚虎平将172 个政府介入社会事务形成独特绩效的案例进行了“主体化”处理，在控制了中央与地方性政策性意见等因素之后，通过多元回归发现:民众诉求、公共利益等都在推动着我国政府独特绩效的形成。[11]

四是对政府绩效评估结果的效度检验。尚虎平、赵盼盼对42 个案例的指标体系进行数据分析，发现了模式指标差别不大，有个别指标为了突出模式价值特色跳跃性赋值。[12]尚虎平、雷于萱对选取了我国东、中、西部地区共50 个县级政府的指标数据对它们的潜绩进行了实证测评。[13]彭国甫、盛明科采用数据包络分析（DEA）某市区下5 个县级政府进行绩效评估。[14]对马雁军、赵国杰基于DEA 方法对10 个乡镇政府绩效进行评估。

三、典型的政府评估模式

从地方政府绩效实践模式来看，经过近40 年的探索，地方政府绩效评估实践模式逐渐成熟，评估理念和方法不断更新，从最初阶段依附于目标责任制、社会服务承诺制、效能建设及公众评议等工作的管理机制逐步转变为正式独立的评估模式，初步探索出了一条具有典型中国特色的地方政府绩效评估发展之路。改革开放以来，随着时代的发展和政策的变化，总体上已经从纯追求效率转向公平与效率并重，这一变化对评估产生了很大的影响，在不同的功能定位下，各地评估实践的内在目的、结构和行为逐步形成差异，外在表现为评估方式和模式的差异。

以关键指标考核为主的目标责任制模式，以青岛市为例，青岛市委、市政府作为主体将“三个文明”建设为基础目标管理理念引入各机关、各部门，2003 年至2004 年，青岛市委、市政府联合成立了11 个目标考核组，对全市12 个市（区、县）和 84 个市直属部门、单位的工作情况进行了综合评价，以经济、社会、政治、文化、党建和重要贡献为一级指标，其中经济指标达权重最大，全面推进党政机关的目标管理，逐步建立起“科学民主”为核心的目标绩效管理体制、主决策机制、责任制衡执行机制、督查考核监督机制、奖惩激励机制”。福建效能建设改革的目标是建设服务型政府，加强对政府主体行为的约束，系统消除“政府权力部门化，部门权力个人化”的弊端。以政府机构和社会公众为评估主体，采用指标考核、公众评议、察访核验的评估方法进行评估，评估结果抄送省委组织部，实施效能问责，省直单位根据考评结果实行绩效奖励，反馈整改。“公众评议”的模式中珠海以发放调查问卷、统计市民投诉为形式推出的“万人评议政府”，邯郸则是以发放调查问卷的市民评议政府及其职能部门的形式。指标评估选择是以定量评估，定性评价。2004 年，兰州大学成立了中国地方政府绩效评估中心，受甘肃省委托，对甘肃省39 个省调查甘肃非公有制企业对全省的39 个省级政府部门及 14 个地级市政府的绩效评议，该委托评估方式也被称为“兰州试验”。这则是一个典型的第三方机构评估。2006 年武汉市政府邀请全球最大的管理咨询机构“麦肯锡咨询公司”参加武汉市政府绩效评估活动，同年11 月厦门市思明区政府也邀请了“福州博智市场研究有限公司”进行公众满意度评估。绩效评估的科学性、规范化程度也不断加深，评估的深度和广度也不断扩大。2017 年，由中国社会科学院政府绩效评估课题组发布的《中国地方政府绩效评估报告》蓝皮书，作为第三方评估机构对全国4 个直辖市、15个副省级市、317 个地市级政府的综合施政绩效进行评估。

四、我国地方政府绩效评估指标体系现状

从学术研究进展来看，对政府绩效评估研究不断深化，指标不断推进，但突出问题还是实践应用性差，全国地方政府绩效评价难以持续推进。具体表现为：一是考核对象的界定比较笼统，学术界的政府绩效评估指标体系大多对象模糊不具体。从行政层级来看，我国地方政府包括有省级、副省级、地级市、区县以及乡镇政府。由于没有明确的对象，在实践中难以适用。在指标选择的过程中多采用结果指标，很少涉及过程指标。评估内容侧重于绩效和结果导向，而不是行为和过程。二是定性和定量指标设置不合理，指标设置不科学、不系统，政府综合绩效、政府部门绩效、人员绩效评估往往混淆不清。指标体系的形成主要是对工作指标的抽取、排列和组合，其变异性和差异性较大，缺乏科学系统的专业理论支撑；政府绩效设计具有明显的刚性特征，绩效改进空间和评估激励有限。三是指标价值取向的选择，价值取向是政府绩效评估的理论灵魂，结构本质和判断标准。在从效率向追求公民满意和民主转变的过程中，政府绩效评估指标也在不断地变化。大多数学者在设置绩效评估指标时，为了突出设计指标的价值取而忽略了一些客观指标。四是评分标准不明确，缺乏评分细则和可操作性解释。对指标体系的结构和具体指标内涵与含义进行解读，可以增进读者对指标体系和具体指标要素的理解，有助于对指标体系深入系统地理解，为实践提供理论指导。然而，学术界对绩效评估指标体系缺乏解释，大部分学者仅只是对其绩效框架进行了简单地描述，对政府绩效考核指标体系进行详细说明的学者并不多。

与学术界不同，地方政府对绩效评估的探索大多是基于实践的。这一探索过程中，青岛、厦门、烟台、珠海、兰州等地的政府和部门从不同侧面切入，形成一些显著差异的典型做法，并随着时间的推移逐渐聚合为各类成型的模式。但由于缺乏统一的政府绩效评估的法律法规，尚未形成完整统一的政府绩效评估体系。各地实践呈现出“自发”和“分散”两种类型，各地政府自身的层级和权力也存在差异，这使得各地区之间缺乏客观的比较，难以取长补短。首先，与学术界相比，地方政府实践模式有明确的考核对象，但是模式建设中的绩效指标中比较被动，多以上级下发的相关文件中规定的考核指标进行考核。其次，是在众多模式中，对政府本身而言，各地实践缺乏自我改进的动力，容易陷入模式怪圈；对上级政府而言，由于缺乏判断各类评估模式质量的判断标准，也难以选择优质的模式提升。再者，在政府内部机构评估和第三方评估机构评估中，评估主体和评估方式的差异在一定程度上阻碍了评估的规范化和公开化。最后是模式趋同性高，很多地区标杆模式被直接套用，忽视了因地制宜的建设政府绩效评估指标，导致模式存在很多低效性，缺乏学术研究与实践的结合。

五、指标设计的方法建议

通过理论和实践模式的研究，理论上侧重于对地方政府绩效指标体系结构的描述，而没有对具体的指标和考核方法进行详细的描述；而实践模式大多以价值取向为基础，注重评估主体和评估方法。建立应用、科学性的绩效评估体系，要从理论与实践上合理设计绩效结构，选取可量化、可考核的指标要素，下一步可以从以下几个方面提高政府绩效评估绩效指标的科学性和应用性。

第一，绩效评估指标体系设计要考虑理论的严谨性和实践的应用性，大多数学者设计的理论指标体系之所以没有在实践中得到应用，是因为指标选取过于注重理论层面的构架，而对于数据指标的可获得性、应用性没有深入研究，定性和定量指标评估结果的内在性不一致。而实践模式中，其绩效指标设计多以应用为基础，而缺乏一定的理论依据。政府自身进行的绩效评估无法解决理论和工具专业化问题，外部评估无法评估政府内部机构的问题，因此，地方政府绩效评估的未来路径应建立在理论和实践相结合，优势互补的有机结合之上。

第二，大多数研究者采用的方法过于单一，定性研究较多，定量研究较少多集中在个案描述上，多案例比较少见。在接下来的研究过程中，一方面要把握研究的主方向，在探索地方政府绩效评估要素的基础上，深入分析各地实践做法的有效性和局限性，加强对评估模式再评估，并明确评估模式的发展方向；另一方面，增加地方政府绩效评估的案例研究，加强定量研究方法的应用，着力提升研究价值。吸取各种框架的优点，依据政府职能设计绩效结构。政府绩效评估的目的是反映政府职能的履行情况，为政府职能转变提供方向，因此，对政府机构职能进行分解，借鉴和运用逻辑模型等方法对职能工作所包含的各项任务的投入、过程、产出及效果等进行详细的分析描述。

第三，加强绩效指标的理论解释与实践应用解释。绩效指标需要说明其构成、适用对象和注意事项，以便于读者了解其原理和操作说明。指标名称的设计应体现要反映考核内容的简洁性和简明性，与指标考核内容口径一致，避免重复命名。对隶属度分析能够删除一些不反映地方政府绩效评估的指标，从而提高评估指标的质量，增强评估指标的科学性和合理性。