学校集中用餐“外包”新模式下食品安全监管与探索——以泉州市学校集中用餐情况为例

赖礼碧

（福建省泉州市市场监管综合执法支队，福建泉州 362000）

学校食堂及集体用餐存在加工制作量大、就餐人数多、就餐时间集中、就餐人群敏感等特点[1]，一旦供餐食品的安全出现问题，可能出现食品安全事件，将造成严重的社会影响。当前，学校师生用餐由学校食堂供餐和配送单位供餐两种方式，近年来，学校师生集中用餐“外包”模式成为学校集中用餐的新方式，其供餐的食品是否安全，关系到学校师生的身心健康，外包新模式下学校集中用餐食品安全备受社会广泛关注。

1 泉州市学校集中用餐“外包”新模式下食品安全现状

1.1 泉州市学校集中用餐“外包”新模式发展情况。

泉州市目前共有2 629 所学校、约82.02 万名师生在校集中用餐，学校食堂直接供餐的学校2 376所，占90.37%，采取集体用餐配送单位供餐的学校253 所，占9.63%；泉州市现有集体用餐配送单位48 家，其中为学校师生供餐的配送单位39 家，每日的供餐数量达到14.32 万份，占在校用餐数量的17.46%。考虑到随着国家“双减”政策深入实施，以及延时课堂服务的深入开展，学校相应配套开展服务午托、晚托的集中供餐将相应增加，集中供餐的“外包”也会增加，将成为学校集中供餐的重要组成部分。

1.2 泉州应对新模式采取的监管新方法。

①把学校集中用餐的供餐单位作为高风险的食品经营企业严加监管，监管部门结合日常巡查、监督检查、“双随机”抽查、监督抽检及引导教育部门参与检查等方式，加强对涉及学校集中用餐的学校食堂及集体用餐配送单位的监督管理。②推行“互联网+明厨亮灶”强化食品加工环节监管，实行“互联网+明厨亮灶”的学校食堂2 067 家，占学校食堂总数的87%，集体用餐配送单位均通过HACCP 或ISO22000 食品安全管理体系认证，实现“互联网+明厨亮灶”率达到100%。近年来，通过市场监管部门持续加强监管，辅以必要的行政指导、教育引导后，学校集中用餐供餐单位软件硬件水平得到明显提升，操作规范基本符合要求，从业人员及管理人员业务素质明显提高，学校集中用餐供餐单位的自律规范提升，泉州市未出现学校集中用餐环节的食品安全事件，逐步形成学校集中用餐食品安全的良好格局。

2 影响学校集中用餐供餐单位食品安全的主要因素

2.1 监管的“面”与“能”矛盾。

集中用餐“外包”新模式意味监管范围的扩大，监管对象由原来单纯的学校扩大到学校食堂承包商和学校集中用餐的社会供应商，监管链条也相应增加了用餐的配送环节。学校招标购买服务方式，使参与学校集中供餐的市场主体流动性更大，客观上增加了监管的难度，要求监管的能级要相应提升。现实监管中，执法队伍存在不专业、人数少等问题，导致监管能力不能适应当前发展的新需要。随着机构改革职能划转后，现有食品执法人员大部分来自非食品药品专业的执法人员，缺乏食品安全监管的专业知识，执法的理念、态度和能力均明显欠缺。同时，执法人员配比严重不足，如泉州市A 区市场监管局机构改革后，某区市场监管局现有行政事业在编人员79 人，下设7 个市场监管所，每个所配备3～5 人不等，与承担的执法监管任务数严重不符，执法任务繁重与执法人员少的矛盾问题十分突出。例如，截至2020 年12 月31 日某区辖区内已登记的经营实体80 545 户，与2019 年同期相比增加了16 557 户；处理各类投诉举报件5 603 件，与2019 年同期相比增加了1 786 件；查办各类违法违规案件205 件，与2019 年同期相比增加了62 件；但是执法力量没有得到有效加强，虽然执法人员超负荷工作，但是执法的覆盖面和强度尚需提高，在食品安全监管特别是学校集中用餐供餐单位的监管力度明显不够。

2.2 学校的“放”与“退”误区。

学校集中用餐外包后，学校对供餐单位放手不管，只当“甩手掌柜”，认为食品安全是承包单位、供餐单位的责任，忽视自身的“第一责任”，学校的监管力量基本退出，从而导致对其食品安全的监督管理力量整体削弱。例如，在检查某学校食堂时，学校负责人认为该学校食堂已经承包给第三方餐饮公司经营，其经营行为及责任应有经营方负责，在其经营过程中未能落实学校主体责任，没有设置食品安全管理员，从未对学校食堂的经营情况进行检查，导致实际经营的餐饮公司擅自拆除原设有的备餐间，增加设置食品加工设备，改变其功能用途，备餐时增加了食品受污染的可能，存在食品安全的隐患。

2.3 供餐的“管”与“控”不足。

作为市场主体，供餐单位更主要追求的是经营的效益和利润，对自身安全监管的重视程度不够，在食品安全上自我监管不足。例如，个别供餐单位主要负责人不了解食品安全相关知识，食品安全责任主体不明确，不熟悉餐饮环节食品安全风险防控的关键点，不了解食品安全管理制度。有的供餐单位食品安全管理员只是一个摆设，甚至出现一问三不知的情况，未能履行食品安全管理员职责，无法把食品安全管理制度落实到位，导致有的供餐单位从业人员岗前培训不到位，不熟悉食品加工操作流程及操作规范要求，不注重个人卫生防护。例如在检查某集体用餐配送单位时，其采购员认为与原料供货商有签订采购合同，购进的原料有问题可以根据合同找到供货商，并可按合同违约的方式索赔，在采购环节未进行严格把控，为食品安全埋下了隐患。

3 加强学校集中用餐供餐单位食品安全监管的对策

随着学校用餐形式的变化，意味着监管的社会化。因此，要做到全链条、无缝化监管，必须建立“大监管”机制，强化行业主管监管、学校监管以及供餐单位自身监管的三位一体管理模式，聚合包括家长、行业协会等多方力量，多角度、多环节、多层次全面提升行业监管水平。

3.1 全面提升监管的能力“硬核”，形成对违法的强大威慑。

①加快监管队伍专业化建设。通过严格培训、岗位练兵等方式，全面提升执法人员把控安全风险关键点、发现安全隐患、查处违法行为的核心能力，建设一支责任心强、素质高的执法“铁军”，为行业执法提供坚实的保障。监管时一旦发现问题食品，及时督促生产经营单位采取下架、召回、封存库存，严控食品安全风险，严厉打击违法添加、经营不符合食品安全标准、过期食品等违法行为，加大处罚力度，不但严厉处罚经营主体的违法行为，还严格落实处罚到人的规定，追究主要负责人或直接责任人的责任，依法对其个人做出罚款的行政处罚，形成强大的震慑效应，达到处罚一家教育一片的效果，逐步构建供餐单位不想违、不能违、不敢违的经营理念[2]。②构建信用体系，形成“优进劣汰”的行业生态。探索建立以信用为基础的餐饮市场监管体系，实现日常监管、处罚信息的有效导入，形成对全市餐饮行业的信用等级评价机制，依次建立学校集中供餐准入的“白名单”“黑名单”，引导信用等级高、自我监管能力强的企业进入学校集中供餐市场，坚决把弄虚作假、自我监管能力弱开展的食堂承包商和社会供应商排除在学校集中供餐之外，以“优进劣汰”法则，树立集中供餐行业重视食品安全的正确导向，全面构建学校集中供餐行业的良好生态。③引进第三方监管，弥补部门能力不足的短板。采取政府购买服务方式，引进有资质的第三方协助监管机制，聘请第三方专业巡查人员，加强对供餐单位原料采购贮存、制作加工销售、场所环境等重要环节的管理，协助解决自身食品安全监管队伍难以做到“全过程、全环节、全方位”的监管，解决执法人员不足导致监管弱化的问题[3]。

3.2 明确学校监管责任，织密多方参与的“监管网”。

①学校应健全校方监管制度，落实校长的“第一责任”。监管部门要进一步明确学校对于集中供餐的主体责任，全面建立食品安全校长责任制，并督促学校配备相应等级的“食品安全管理员”或取得食品操作技术相应的“职业资格证书”的食品安全管理员，严格执行集中供餐单位资质审核，对供餐单位的供餐行为进行监督，督促供餐单位落实好食品安全的各项管理制度，把好师生集中用餐的最后一道关键“关口”[4]。②探索建立监管部门（包括食品安全监管部门及教育主管部门）、学校及学生家长“三方互查”工作机制，随机抽取人员及被检查单位，每月开展“三方互查”，监管部门通过监管规范经营行为；学校在互查过程中相互学习、交流，互相借鉴工作经验，共同提高管理能力；家委会成员在参与监督过程中了解供餐单位食品加工全过程，消除学生在校用餐不安全的疑虑，通过“三方互查”来共同守护用餐食品安全。

3.3 激发供餐单位的动力，提升自身监管能力。

①强化关键岗位的培训，引导树立安全监管的责任意识。以食品安全标准及规范的管理为重点，加强对供餐单位主要负责人、食品安全管理员等关键岗位的培训，引导树立“食品安全第一”的经营理念，提升供餐单位抓好食品安全的认识自觉和行动自觉。②强化制度落实的检查，确保供餐单位的监管责任落到实处。指导、督促学校供餐单位建立健全食品安全相关管理制度[5]，发挥主要负责者和食品安全管理员等关键岗位的引领带动作用，牵引采购、加工、运输等从业人员落实岗位责任，提升职业操守，以刚性制度执行提升供餐单位的内部监管能力，守护学校师生食品安全的“第一道”关口。

4 结语

学校集中用餐供餐单位是食品安全监管重要环节之一，监管环节多、链条长、责任重、影响大，监管部门应当依法履职，提升监管能力和水平，同时织密行业“监管网”，督促学校、供餐单位落实主体责任，引导家长、学生有序参与监督，形成学校集中供餐社会“共治共享”的良好生态，确保学校集中用餐供餐食品安全。