对当前耕地保护问题的分析与对策研究

张雄庆

（中国机械设备工程股份有限公司，北京 100055）

当前社会形式非常复杂，国内社会矛盾主要集中于人口快速增长的资源无法协调。耕地是保障人民安全、社会稳定的最后红线，对此必须研究问题和原因，其具有现实性意义。

一、当前国内耕地保护问题

（一）永久农田面临生态退出和建设用地压力

为了保护我国的优质耕地，国家早已建立永久基本农田保护制度。2017 年，甚至专门制定了耕地图斑，明确了15.46 亿永久基本农田的范围和界限[1]。包括城镇交通与沿线被占用的耕地。根据规定，被列为永久基本农田的土地，今后任何个人与单位，都不能够改变耕地用途。该政策的出现对于遏制城市随意发展，保护优质耕地具有积极作用。不过从现实调查结果可以看到，很多地方政府并不满意这一政策，各级地方政府表现出强烈调整空间布局意愿和想法。如有些地方认为可以通过本轮国土规划改革，重新调整基本农田的布局，让城市和城市衔接，让农田和农田衔接，扩大城市空间，调整城市的空间结构。有些地区则希望创建城市群，以此推动地区经济增长。可是不少城市群的衔接部位往往处于优质耕地保护区范围。除了前面的问题以外，永久基本农田保护红线和生态保护红线、退耕还林还草存在区域重叠，国内西南地区该问题更是非常明显。政策层面的冲突，导致一些地区不知应当坚守哪一政策。

（二）耕地后备资源短缺，耕地补充难度过大

首先很多地区的补充耕地均存在非常大的难度。例如北京、浙江这类发达地区，很多优质耕地早已被开发为城市区域，并且因为环境良好，往往成为了高价区域。我国东北、内蒙古以及西北等地区，许多后备耕地资源甚至濒临枯竭，待开发耕地资源几乎全部处于我国的生态保护区域。跨区补充耕地资源难度非常大[2]。国务院发布的最新意见中，虽然表示各省份可以从国家交易平台向其他省份出售补充耕地，用于满足指标。可是碍于本省自身发展对于未来的考虑，各省份并没有出现出售耕地的情况。

（三）隐性损失大无法保障耕地稳定与粮食安全

当前国内各地区的耕地资源隐性损失非常严重，包括撂荒、粗放化、果园化、非食物化、林木化、景观化等诸多形式。许多地方的政府并没有理解生态文明的建设要求，简单地认为，所谓的生态文明就是造林铺草以及修建一些景观，在永久基本农田和耕地上伪生态化建设。面对国内的城镇化推进，许多农户在自己的种植区域中，更倾向于种植高经济效益的产物。比如在永久基本农田种植速生杨、桉树等林木，有着非常明显的非食物化趋势。另外国内耕地的果园化倾向非常严重。比如某地区超过80%的永久基本农田种植的都是果树[3]。最后国内大片地区出现撂荒情况，国内西南山区的耕地撂荒情况达到10%，数百万亩的耕地资源被隐性浪费，不利于保障我国的粮食安全以及资源稳定。

（四）南北错位增加生态风险

有调查显示，国内南方地区的耕地种粮和耕地利用意愿在不断降低，南方地区陷入粮食生产危机。某南方省份的耕地占补政策落实中，将补充耕地均匀的分配给当地的农业户。因为种田的经济效益不高，所以许多农户在短期耕种之后，发现利益并不客观直接撂荒。而地方政府为了应对上层的指标检查，达成种植作物要求，通常需要交付当地农村集体经济许多土地管理维护资金。农民每种植一亩地都会补贴500 元资金，以免耕地撂荒[4]。我国北方地区，当地农民为了获得最大的耕地经济效益，不再使用种养轮作方法以及间作耕作模式，大量使用农药、化肥、大棚提高种植产量与效益，生态危机越来越严重。具体表现为，东北地区的黑土层越来越薄，我国西北地区白色垃圾污染越来越严重。有学者表示，如果继续如此，我国东北黑土地很有可能在50 年后直接消失，60 年后的华北平原将不再适合人类的居住。

二、问题成因分析

（一）工业化与城市化的不均衡发展导致人地矛盾突出

国内人口大流动背景下，国内的北方与西部地区人口大量迁移至南方，各地区的农村人口迁移至周围城镇。此情此景导致国内城市建设用地不断增长，城市周围耕地被不断挤占。许多县级城市之所以扩张，原因便是大量农民工进城。为了享受更好的医疗保健服务和下一代教育服务，农民倾向于搬到城市中购房。面对这样的情况，国内很多城市不断扩大基建设施投入力度，进一步挤占了耕地资源。

（二）体制过渡耕地保护存在空白、交叉和矛盾

自2018 年国务院改革后，调整了许多部门的职责。转换机制中，有关部门在执行耕地保护与生态建设中陷入政策衔接不当问题。管理模糊问题非常严重。尤其是缺少耕地非农化、粮化与食物化的监测与控制。国内有大量耕地目前处于管理空白领域。耕地非粮化、粗放化与撂荒问题比较普遍。

（三）没有健全的利益协调机制

国家的根本利益是保障社会稳定、经济安稳发展、粮食安全、资源安全，具有稳定、长期、全局特征。而地方利益考虑的是地区经济快速发展，而地区的目标和耕地保护存在冲突，保护目标具有被动、短期、届次特征。个体利益说的是农民在生产粮食与保护耕地中所得利益。农民的耕地行为通常会体现出短视、比较、趋利特征。以上三个层次的利益矛盾与失衡，势必会对耕地保护效果造成负面影响。

三、应对国内耕地保护问题的对策

（一）尊重规律顶层设计协调耕地保护治理体系

首先必须做好各个部门的协同工作，以防出现政策层面的空白、交叉与矛盾。对于耕地的非粮、食物化问题，有必要创建共管协调机制。其次应使用严格耕地占补政策，集约利用和倒逼存量建设用地格局优化。耕地保护与平衡是很重要的工具，能够避免城市的乱扩张，减少地区随意占用耕地问题确保耕地资源获得合理使用。有调查显示，南方一些地区，为了达成水田补水田目标，每亩地投入10 万元成本，水田的交易指标达到了75 万元每亩地。实时水田补水田政策，倒逼地方政府以及当地企业活用存量的建设用地，能够带动地区的土地合理使用。考虑到种种，必须贯彻与落实耕地占补平衡，做好土地资源合理利用和规划。对于当前常见的耕地非粮、设施、边际问题，新一轮农业种植规划中，需要分工格局，以宏观层次推进与落实农业种植。比如不同地区发展不同的农业经济和资源，以免各地区乱用耕地。

（二）协同耕地保护与开发关系

最重点的工作便是处理好后备耕地的保护和开发。我国可以借鉴一些其他国家的耕地保护方法，比如以色列的节水技术和农业技术，发展节水农业、适水农业改造利用盐碱地。

（三）综合整治土地提高耕地质量

应加快中低产农田的改造，提升这些耕地的整体产量与质量。尤其是国内的黄土丘陵区、西南区、南部丘陵区等山区。通过各种现代手段，改善当地的设施条件与生产能力。尽可能降低农民的种田成本，获得更多的种田效益，规避非食物与粮化情况。应根据地区实际，因地制宜、因时制宜、因村施策，加快土地整治工作。

（四）协调国家、地方、农民三方利益

首先应推动落实保护耕地的补偿机制。按国内的粮食生产平衡区、调出区、调入区和国内各地耕地数量、生态特点、质量，建立不同地区的协同保护机制，充分激励地方经济。国家应提供保护耕地的专用资金，提高补偿力度，加强技术研究和保护，提高农民种粮收益。

（五）明确责任、权力与利益关系

首先应当让农民成为保护耕地的主体角色，引入责任制度。以权责利对等原则，让农民和经济集体成为责任主体，肩负起保护耕地职责。其次应创建绩效机制，评价和保护农民以及集体经济组织行为，提供相应经济补偿。最后应利用农村地区的区位优势和土地资源，创建文化农田、景观农田、生态农田，充分利用耕地，提高农户收入。

结语：新时期背景下，为了保障社会和谐与稳定，耕地资源管理十分重要。想要有效保护耕地，最大的问题是解决矛盾，消除国家、地区、农户个体利益冲突，让三者成为一体，体现农户的耕地保护主体责任。应综合整治土地资源，积极研发现代技术，提高耕地产量和种地经济效益。