新时代下林业碳汇法律问题辨析

史天宇

（北京林业大学，北京 100083）

一、碳汇交易的法理基础

（一）产权理论

现在的产权理论，在多位学者的推动下逐步发展起来，理论不断创新，形成了现在主流的产权理论。经济学家科斯在最初的研究中，把产权中的相关问题与经济学相融合，找出了产权理论中诸多矛盾性的问题，同时他也提出经济体制的改革与完善可以解决这些相关矛盾。之后他肯定了其经济价值。科斯认为产权的明晰，可以更好地发挥市场的作用，对社会成本以及资源配置能够更好地促进，进而促进资源转化与循环，做到生态环境保护。

（二）公民的碳权利理论

权利和义务的讨论，一直穿插在我们生活中的各个领域。人们常说的狭义的权利，仅指人们应当被保证的，不受他人侵害的权利。而广义的权利不仅包括这些，准确地讲包括一个人作为或者不作为，这可以作为碳权利的法理基础。如果假设公民碳权利也属于权利的一个类别，则碳权利也必然可以被分为狭义与广义的。广义上的碳权利，是一种作为与不作为的结合，既要保证碳权利的实现，又不能侵害他人的相关权益。工业革命前人们还会燃烧动植物获取热能与食物从而向大气排放一定量的二氧化碳，但是这对于整个地球循环生态系统的良性发展来说，燃烧释放出的二氧化碳量则可以忽略不计［1］。社会和科技的不断进步，自然科学的不断发展，人们生产结构也发生了改变。煤炭、石油和天然气等化石原料广泛用于生产和生活。温室气体的排放日益引起人们的关注。二氧化碳的排放，也就成了新时代一个重要的讨论话题，由此产生关于碳权利的讨论，该讨论也变得越来越热烈。

（三）环境公平理论

公正是法理学中重要的话题，也是人类的终极目标。将此运用在生态领域，学者们逐步提出了生态正义的观念，尽管存在诸多不同观点，但是该学说被人们逐步接受。对此可将生态正义分为两类，一类是代际公平，另一类是代内公平。

代际公平这个学术概念，通俗来说是指现代生活的人类不应也没有权利为了自己的生活便利从而挥霍后一代人的自然性权利；正如其名称所暗示的，代内正义是指同时代人权利和利益分配问题，即所有人都享有平等的自然资源。我们的后代同样应当有享受自然资源的权利，我们不能将问题留给我们的子孙后代。

二、林业碳汇交易的现状及法律问题

（一）林业碳汇交易的现状

1.国际现状

世界各国对于林业碳汇交易法律规则创立的重要性认识是不断加深的，欧盟碳排放权交易体系（EU-ETS）、美国区域温室气体行动计划（RGGI）等具有国际影响力的林业碳汇均着重参考了京都规则。

经林业碳汇交易主导从而进行温室气体减排工作的有效性已经在国际上获得了广泛的认同，对《京都议定书》及相关碳交易环保条约的探索，也已经成为各国进行林业碳汇发展的重要的前提。在逐步建立碳汇交易法律制度的过程中，森林碳汇交易项目类型还有着拓展趋势，最有代表性的例子就是：目前，造林和再造林是林业碳汇主要的载体，林业可持续发展下的项目，也在扩宽碳汇保护的载体范围。

2.国内现状

我国在《京都议定书》确立清洁发展机制（CDM）后，碳汇交易走上了高速轨道，对于碳汇的规制主要局限于行政规章以及相关政策性文件。我国“十二五”规划也初步宣告要鼓励开展碳排放权交易项目；2007年12月，前国家林业局有关部门根据长期研究和实践成果颁布了《关于印发中国绿色碳汇基金碳汇项目相关管理办法的通知》。此通知除了强调森林碳汇交易市场对于转化二氧化碳的重要意义，还指示环境保护部门要更加重视植树造林这维护森林碳市场的必要性。2011年由国家发展改革委、科技部、外交部、财政部联合公布《清洁发展机制项目运行管理办法》，并且在国内诸多城市进行了试点；前国家林业局专门出台了《关于开展清洁发展机制下造林再造林碳汇项目的指导意见》《碳汇造林技术规定（试行）》《碳汇造林检查验收办法（试行）》《中国绿色碳基金碳汇项目管理暂行办法》《中国绿色碳基金碳汇项目造林技术暂行规定》等一系列规范性文件，具体规定了森林碳汇项目的技术要求、实施管理等诸多内容。林业碳汇的理论与实践的结合，奠定了我国林业碳汇的理论基础，同时也响应了国家生态文明建设的号召。

（二）林业碳汇交易的法律问题

笔者认为必须要清晰认识到的现状是：在我国森林碳汇交易大环境中，还没有一部体系化、可量化、可高效规制的规章制度能对林业碳汇的交易产权进行保护，交易程序和制度还存在一些不足，林业碳汇交易发展存在重大障碍。

有关碳汇交易相关法律权利的保障，例如占有权、使用权、收益权等，现在仍然依靠我国合同法中的相关法律条文进行规制；然而，这些条款对于森林碳汇交易中的一些情况并不适用，想要保证交易双方合法权利还是存在一定程度上的困难。国家林业和草原局一直在努力推动在清洁发展机制下积极发展森林碳汇项目。［2］此外，在法律层面上确认了森林环境对于转化二氧化碳等温室气体的重要贡献。但在交易主体的确认方面以及交易风险保障上，并没有给予法律条文上的规定，这将不可避免地成为国内碳交易可持续发展的障碍。

1.法律制度不健全

应该正视的一点是，我国目前的碳交易市场和环境仍处于发展的初级阶段。美国和日本相继退出《京都议定书》这一事实，以及非欧盟国家难以参与欧盟碳汇交易体系的国际环境下，看似国内的碳汇交易环境正处于一个能够独立良好发展的时期，但是不得不承认各方面历史发展因素都导致了我国自身碳汇交易制度的缺失和不完善。

我国目前已对碳汇交易规章展开全面修改，国内当下存在包括北京市在内的七个碳交易实验性市场。虽然数目不多且制度规章不完善，但不可否认的是，我国在《京都议定书》颁布以来要为承诺的2016-2020年强制减排任务下的决心。因此，尽管目前我国碳交易体系还存在很多不足之处，但是笔者相信我国是具有设立完善碳汇交易环境的目标和信念。

2.森林碳交易市场不完善

无法否认的是，眼下国内在碳汇交易市场、经济支持环境等碳汇交易配套设施上投入严重不足，市场交易方由于各种客观原因难以有效参与，我国的碳交易无法成功转化为可落地的碳汇交易项目。

一是林业市场交易中心数量无法满足需求。目前有引导碳汇相关市场发展的机构，为中国林业产权交易所（简称林交所），林交所是国务院批准同意建立，国家林业产权和碳交易平台主要由国家林业和草原局制定。该组织主要依据“关于全面推进集体林权制度改革的意见”。但由于目前中国还没有形成由政府主导的统一的具有公信力的林业碳汇交易市场，还是普遍存在着难以落实跨地域的碳汇交易项目这一问题。

二是金融支持体系不健全。众所周知，林场森林的生长环境和生长过程是存在很多不确定性的，林业碳交易过程不可避免地将具有一定的周期性和可预见的风险性。然而，由于目前大部分行业资金都无法提供相应的金融保险产品，因此实施碳汇项目的风险必须由项目销售者承担。大量卖方的参与积极性因此消极是显而易见的。

三是中介机构发育不充分。林业碳汇项目通常涉及多个领域，涉及多个部门。碳汇交易双方经常会因为信息不对称的问题或怕麻烦的心态对参与交易望而却步。碳汇交易中介机构等专业服务部门的缺失将在很大程度上阻碍林业碳汇交易的开展。

3.林业碳汇产权不明晰

我国森林资源属于国家和集体所有，但是个人却是交易的主体，且林业碳汇权的客体具有公共物品的特性，必须从法律上明确其归属权才具备交易基础，而林业碳汇权与林地、林木等林权密不可分，林权不清将无法确认林业碳汇的所有权。由于存在许多历史遗留问题以及林业产权法律制度不明晰，造成我国存在大量难以界定权责关系划分的森林场地，这对我国进行林业碳汇的交易造成比较大的困扰。目前，我国关于林地产权存在的最大问题在于产权无法进行界定，进而造成所有权属不明，所有权虚置现象严重；并且当下林地转让问题十分凸显，审批周期长，流程复杂，这给林业碳汇交易的进行，构成很大的障碍；如果我们认可森林碳汇可以被视为一种新型的“资产”，那么是否可以引入物权理论，推动其在金融交易市场中有效流转？所以笔者认为有必要明确其权利和义务与森林资源产权之间的关系，这样可以推动林业碳汇的产权明晰。

三、林业碳汇交易问题的解决路径

（一）规范林业碳汇产权的权利义务

我国为了更好地促进林业的发展，改革应提到首要位置。起初国家为促进林业市场化，可以设立类似农村合作社等机构，然后对相关经济制度不断调整。这时候有一个问题，是否多次调整，会对林业发展造成阻碍。为规避这类风险，应当将其进行规范化处理。同时可以赋予合作社多种权利，比如碳汇林地界定参与权、自主签约权以及监督权。而碳汇主体也可以拥有使用、续展等权利。［3］

（二）完善林业碳汇产权以及使用制度

林业碳汇的林产权可以引入物权的相关理论，作为一种私有权，其经营者可以自由对其进行转让或者授权他人使用。但是在实践中，相关经营者由于市场的不规范，导致在交易的过程中，未按规定或者协议进行买卖，出现了诸多纠纷。为了合理避免此类问题的发生，促进林业碳汇的发展，笔者认为应该将单个的林业碳汇财产权进行物化。除此之外，在转让的过程中，要实行备案登记制度，进而保证林业碳汇的产权以及使用权。

（三）健全相应法律法规

针对林业资源起草专业的物权制度法规，确定林业资源的权属关系。根据修订法律对林业资源的权属进行明确，通过有关部门认证注册的方式对林业资源产权进行界定，对林业碳汇产权进行明晰。［4］

笔者认为选择何种立法路径应首先考虑立法成本问题以及是否会与现行物权法律体系产生严重冲突的问题。如果在这一方面进行讨论，就目前来看则应通过对《森林法》进行修改，再对一些相关部门，通过下位法将其系统化、完整化，随着碳汇交易制度的不断发展，未来可以对林业碳汇进行专门立法。对于碳汇的物权性质，界定难度较大，而且这是一种特殊的物质，无法被人感知，且不宜量化，所以利用现有的物权理论并不能将其完全地概括。而《森林法》作为林业领域的特殊法，则可以在不扰乱传统物权理论的情况下，作出一些特殊的规定，以此来适应林业碳汇的交易机制，通过修改林业法还可以确立碳汇归属及其变动规则。但一定要明确林业碳汇主体法律地位、运行条件和抵押担保等细节性问题。［5］

（四）完善市场交易机制

林业碳汇作为一种特殊的标的物，并没有独立的、专门的碳汇市场。在一般性市场中，多以工业技术减排类的标的物构成，这种一般标的物投资周期短，见效快，承担的风险较低。而林业碳汇的交易成本较高，周期长，风险较大。而且碳汇的价格浮动不易预估，这样会导致到期后产品价格暴跌而血本无归，会造成一定的社会恐慌。如果市场运转能力降低，人们不敢再购入此类产品，会造成一定程度的价值沉默。所以如何稳定市场还能有序进行，应是国家接下来重点关注的方向，笔者认为应从两个维度来解决这类问题，一个是设立机构进行管理，再一个是加强市场管理。国家首先可以建立诸如林业碳汇库，来稳定市场，通过宏观调控控制市场价格。［6］其次建立健全市场监督机制，对碳汇权的登记流程以及消灭流程进行严格把控，而且建立全部的涉林业碳汇交易的公开信息平台，向公众及时发布相关信息，进而保证林业碳汇交易的公平公正。