改革开放以来薄弱学校改造与建设政策梳理

苏小津，田静

(云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500)

薄弱学校改造政策是特定时期国家以法律形式颁布的有关提升薄弱学校质量的指导性文件。改革开放以来，我国一直致力于薄弱学校的改造，从提出减少薄弱学校数量为前期目标，合理调整学校布局，到借助优势学校资源，以提升教育质量为重点，再到以促进公平为导向，进入全面改薄阶段。薄弱学校改造关乎我国基础教育公平发展的走向，本文通过梳理改革开放以来薄弱学校改造政策的演变历程，分析其内在演变特征，以期为我国薄弱学校彻底改善提供建议。

一、改革开放40年薄弱学校改造的政策演变

1986年3月国家教委颁发《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》，首次出现“薄弱学校”的概念，并强调要切实加强薄弱初中建设[1]，为薄弱学校界定提供了线索和启发。目前国内学者对于“薄弱学校”的定义都比较模糊，还没有明确的界定。对于改革开放40年薄弱学校改造政策法规的演变阶段的划分，既要考虑薄弱学校改造政策法规发展的外部大环境，又要注重薄弱学校改造政策法规演变的内在特点。综合二者，研究将改革开放40年薄弱学校改造政策法规的演变阶段分为探索阶段(1978―1985年)、适应调整阶段(1986―1999年)、规范建设阶段(2000―2007年)、稳步发展阶段(2008―2013年)、深化阶段(2014年至今)五个阶段。

(一)以改革开放为肇始：薄弱学校改造政策法规的探索阶段(1978―1985年)

此阶段对“薄弱学校”这一概念界定还比较模糊，但与之相关的说法和举措已经出现。1978年1月教育部就发出了《关于办好一批重点中小学试行方案》的通知，通知指出：“要切实办好一批重点中小学，以提高中小学的教育质量，总结经验。”[2]虽然这是一个重点校建设的通知，但也是对中小学改造与建设的开始，从此拉开了学校快速建设的序幕。为了更好落实这一方案，1980年10月教育部颁发的《关于分期分批办好重点中学的决定》提出：“必须首先集中力量办好一批条件较好的重点中学，把约700所首批重点中学办成全国、全省、全地区第一流的、高质量的、有特色的、有良好学风的学校。”[3]《决定》出台后，各地通过改善办学条件、调整充实学校领导班子和教师队伍、整顿校风校纪和校容等措施显著地改善了学校面貌。“到1981年，全国共有重点中学4 016所，占当时全部中学的3.8%；重点小学(不含上海)5 271所”[4]。对重点中小学的建设和关注的同时，也催生了相对薄弱学校的产生，如何对薄弱学校改造也开始了起步探索。

(二)以数量改善为前提：薄弱学校改造政策法规的适应调整阶段(1986―1999年)

薄弱学校问题在20世纪80年代中后期开始凸显，1986年3月国家教委颁发的《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》强调，“切实加强初中，特别是要加强薄弱初中的建设，这是顺利进行初中招生办法改革的重要条件”[1]，薄弱学校问题在教育部文件中得以体现。1986年4月颁布的《中华人民共和国义务教育法》指出，“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”[5]。虽然在《义务教育法》中没有明确提出“薄弱学校”一词，但从侧面反映出政府对合理设置中小学的重视，增加学校数量，就近入学，由此“薄弱学校”改造计划在我国经济发达的部分省份率先施行。1987年广东省广州市教育局开始了为期7年的“薄弱学校改造工程”课题研究，彻底改变全市25所薄弱初中的整体面貌[6]。1993年2月国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出“教育是社会主义现代化建设的基础，必须坚持把教育摆在优先发展的战略地位”[7]。《纲要》强调教育的重要地位，并重点突出提升办学的质量。1995年6月国家教委出台《关于印发加强薄弱普通高级中学建设的十项措施(试行)的通知》提出，“由于多种原因，各地都程度不同地存在着一些基础相对薄弱的普通高级中学”，“要有计划、有步骤、分期分批地帮助薄弱高中改善办学条件”[8]。由此，国家和地方各级政府开始着重改善薄弱学校的高中阶段教育。北京市在1996年制定了《加强基础薄弱学校建设工作管理办法》提出：“力争用三至五年时间使基础薄弱学校的办学条件得到明显改善，教育教学质量有较大提高。”[9]至此，各地开始推动基础薄弱学校建设的步伐。1997年天津市在全市开展“治理薄弱学校”的调查研究，把薄弱学校改造和学校办学体制相挂钩，缩小校级差距，提升教育质量[10]。同年，江苏省也实施了“改造义务教育阶段薄弱学校行动计划”，调整学校布局，改革办学体制[11]。1998年11月教育部颁布的《关于加强大中城市薄弱学校建设，办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》指出，“近年来，各地在实施义务教育的过程中，加强了薄弱学校的建设，采取了许多有效措施，一批薄弱学校改变了面貌，加强薄弱学校的建设已经取得阶段性的显著成效”，“但由于多方面的原因，彻底改变薄弱学校的面貌，仍需艰苦的努力”[12]。《意见》表明国家对薄弱学校改造很有信心，并已经取得了阶段性的成效，这对如何开展下一步工作提供了经验。1999年6月13日颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出：“各地要从实际出发，改造薄弱学校，提高义务教育阶段的整体办学水平。”[13]《决定》出台后，国家加强扶贫工程建设，加大对老、少、边、穷地区的教育对口支援。教育部从软件和硬件设施上为薄弱学校改造提供政策支持并开展布局调整，同时也鼓励地方政府加强对薄弱学校的投入力度，共同为薄弱学校改造与建设出力。

这一时期的改造重点是中学阶段的薄弱学校改造。各发达地区开始进行薄弱学校改造的初探，成效显著。

(三)以优质资源为依托：薄弱学校改造政策法规的规范建设阶段(2000―2007年)

这一阶段是薄弱学校改造政策法规的规范阶段，为了推进薄弱学校改造，政府不断出台优惠政策，并开始大幅度向中西部地区和民族聚居区倾斜，从学校硬件设施建设和软件设施建设两方面加强薄弱学校改造的力度，提升薄弱学校的教学质量。教育部成立了专项督导组督导检查情况，全面启动的中小学“校校通”工程使得薄弱学校改造形成了一个联系紧密的网络，建立发达地区与贫困地区、重点学校与薄弱学校之间“手拉手”扶持制度，以先进地区的教育带动落后地区的教育，薄弱学校改造制度走向了规范化阶段，逐渐形成了政策体系。

2000年教育部颁发的《关于在中小学普及信息技术教育的通知》提出：“要按照教育部提出的目标要求，因地制宜地制订本地区本校信息技术教育设备配置标准和实现中小学‘校校通’的建设规划，设备的配备要与未来技术的发展相衔接，建设规划要与小城镇的建设、学校布局结构调整和薄弱学校改造相结合，并充分发挥现有信息技术教育设备的作用。”[14]《通知》颁布后以信息化带动教育的现代化，通过“校校通”工程改进薄弱学校的设备配置。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出：“薄弱学校、国有企业所属中小学和政府新建的学校等，在保证国有资产不流失的前提下，可以进行按民办学校机制运行的改革试验。”[15]《决定》出台后，以公办学校体制改革带动薄弱学校改造是这个时期的一个特点，通过加强行政监督，推动地方政府和教育行政部门各尽其责共同加快建设薄弱学校，《决定》还强调了要继续推行“校校通”工程，重点支持中西部贫困地区的信息技术教育。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出：“各县(市、区)对本地办学条件低于基本要求的薄弱学校，要制定限期改造计划，集中力量加快薄弱学校改造进程，尽快使辖区内薄弱学校逐年减少。要充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用，采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式，促进薄弱学校的改造。”[16]此《意见》通过撤点并校、加大经费投入等多项措施整合资源向薄弱地区、薄弱学校倾斜。在2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》的第四十五条提出：“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”[17]新修订的《义务教育法》强调各级政府要合理安排经费支出，在改造薄弱学校的同时要保障义务教育的均衡发展。2007年国务院批转《教育部国家教育事业发展“十一五”规划纲要》强调：“进一步加大薄弱学校改造力度，努力办好每一所学校，使各学校办学条件、经费、投入和校长、教师的配备及其待遇大致均衡。”[18]《纲要》继续提出要加大对中西部地区农村的政策倾斜，合理配置公共教育资源，促进义务教育的均衡发展。

此阶段国家出台各项法令，要求地方政府和教育行政部门各尽其责共同加快薄弱学校建设，各级政府督导负责，依托优势资源，加强对口支援，落实薄弱学校改造政策。

(四)以质量提升为重点：薄弱学校改造政策法规的稳步发展阶段(2008―2013年)

这一阶段是薄弱学校改造政策法规的稳步发展阶段，国家和地方政府采取综合措施、增强政策合力，加大改造力度，缩小薄弱学校与优质学校的差距，并努力形成自己的特色。这一阶段各地的薄弱学校改造都得到了质的提升，在信息化和科技化的带动下，各地区薄弱学校的建设都取得了显著成效，国家财政部也加大了对中西部地区、偏远贫困地区、少数民族地区的倾斜力度，提供专项建设资金，使得薄弱学校改造在这一阶段得到了稳步发展。

此期我国出台一系列政策，旨在缩小不同地区、不同学校的发展差距，以提升质量为重点。2008年国务院出台的《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》指出：“要进一步扩大优质义务教育资源，逐步解决班额过大问题，加大城市义务教育薄弱学校改造力度，缩小校际间差距。”[19]《通知》的出台，是为了进一步强化政府对义务教育的保障责任，加快推进各地薄弱学校改造力度。《2009年教育部工作要点》也强调：“均衡配置公共义务教育资源，加强薄弱学校建设，努力办好每一所学校；均衡配置教师资源，逐步推进校长和教师定期交流。”[20]教育部更加注重义务教育的均衡发展。2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出：“要制定具体措施和办法尽快提高农村和薄弱学校教学质量。要探索建立学校教育质量监测评价制度、教育质量目标管理制度和提高教育质量的保障机制。”[21]《意见》颁布后，国家将薄弱学校改造的重点转向了农村和少数民族等偏远地区，更加注重教育资源的合理均衡配置。2012年财政部、教育部《关于实施农村义务教育薄弱学校改造计划的通知》提出：“薄弱学校改造计划资金实行‘谁使用、谁负责’的责任追究机制，确保资金使用安全有效。”[22]《通知》的出台，促使薄弱学校改造计划要实现信息的公开透明，并通过建立督导责任制度落实改造政策。同年国务院颁布了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，文件也提出，“深入推进义务教育均衡发展，着力提升农村学校和薄弱学校办学水平，全面提高义务教育质量，努力实现所有适龄儿童少年‘上好学’”，“继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划和中西部农村初中校舍改造工程，积极推进节约型校园建设”[23]。《意见》强调义务教育均衡发展的重要意义，推动薄弱学校改造向质的提升方面发展。2013年教育部、国家发展改革委、财政部《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》强调，“覆盖贫困地区，聚焦薄弱学校。从困难地方做起，从薄弱环节入手，主要面向农村，立足改善薄弱学校基本办学条件，不得将教育资金资源向少数优质学校集中”，“中央通过完善农村义务教育经费保障机制、适当调整薄弱学校改造计划、继续实施初中改造工程等措施，加大项目统筹与经费投入力度，按照‘总量控制、突出重点、动态调整、包干使用’的原则，对中西部贫困地区和东部部分困难地区改善薄弱学校基本办学条件予以倾斜支持”[24]。《意见》体现出自国家提出薄弱学校计划之后，取得了成效，但依旧不能松懈，主要面向农村地区，加大政策倾斜力度。

这一阶段我国的政策旨在缩小不同地区差距，实现均衡发展，以质量提升为重点；由注重硬件设施向注重软硬件设施相结合，深入改进薄弱学校。

(五)以促进公平为导向：薄弱学校改造政策法规的深化阶段(2014年至今)

2014年以后，薄弱学校改造基本进入了全面改薄阶段。此期我国出台了一系列政策，目标是缩小不同地区、不同学校的发展差距，促进教育公平。2014年教育部、国家发展改革委、财政部关于制定《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件实施方案的通知》提出，“只有根据实际制定出科学可行的‘全面改薄’实施方案，才能使‘全面改薄’有案可查，有章可循，才能做好各项工作的总体部署和合理安排，才能实现各级财政资金的统筹使用，真正做到可操作、可落实、可检查”[25]。“针对贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的缺口，‘缺什么补什么’，实事求是地提出‘全面改薄’的总体和年度工作目标，保基本，补短板，改善基本办学条件，保证办学的正常运转，缩小校际差距，推进义务教育均衡发展”[25]。《通知》的出台体现出国家对“全面改薄”的高度重视，由此拉开了“全面改薄”的序幕，也是切实落实教育部、国家发展改革委、财政部《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》的保障，由此制定具体的实施方案，推进改薄的进展。2016年5月国务院颁发的《关于加快中西部教育发展的指导意见》指出：“兜住底线。坚持教育的公益性和普惠性，着力从中西部最困难的地方和最薄弱的环节做起，把提升最贫困地区教育供给能力、提高最困难人群受教育水平作为优先任务，促进基本公共服务均等化，保障每个孩子受教育的权利。”[26]此《意见》是根据国家“十三五”规划纲要，深入实施西部大开发、中部崛起战略，积极服务“一带一路”建设，全面提升中西部教育发展水平的重要体现。同年7月国务院颁发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出：“科学推进城乡义务教育公办学校标准化建设，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。”[27]此《意见》体现出国家改薄工作的不断深化，在国家政策的指导下，逐步达到标准化的建设目标。2017年国务院《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》提出：“统筹利用好、布局好各类教育资源，突出保基本、补短板、促公平，公共教育资源配置向薄弱地区、薄弱学校、薄弱环节和困难人群倾斜，推动区域、城乡协调发展，着力提高基本公共教育服务的覆盖面和质量水平。”[28]《通知》强调了义务教育均衡发展的必要性，注重均衡配置教育资源。2018年中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划(2018―2022年)》，该《规划》强调，“科学推进义务教育公办学校标准化建设，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”，“推动优质学校辐射农村薄弱学校常态化，加强城乡教师交流轮岗”[29]。《规划》开始强调对教师质量需要提升，通过城乡教师的交流轮岗，交换经验，提升教学质量。同年12月国家新修订的《中华人民共和国义务教育法》第四十五条强调：“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”[30]《义务教育法》也强调推动优质学校向薄弱学校的辐射力度，加强对师资的培训。2018年在中共中央国务院颁布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出：“全面推进贫困地区义务教育薄弱学校改造工作，重点加强乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校建设，确保所有义务教育学校达到基本办学条件。实施好农村义务教育学生营养改善计划。在贫困地区优先实施教育信息化2.0行动计划，加强学校网络教学环境建设，共享优质教育资源。”[31]《指导意见》从扶贫角度要求全面推进贫困地区的薄弱学校改造，由每个学校上升到国家政府层面。

这一系列文件的出台，旨在加快薄弱学校建设，更加重视农村、少数民族等偏远地区的学校问题，缩小城乡差距，从而促进义务教育的优质均衡发展。在薄弱学校改造过程中，国家和各地方政府重视对教师工资的分配，考虑每位教师的待遇及生活问题，增强教师的责任感，巩固落实城乡义务教育教师工资制度。这一阶段，在国家政策的引领下，各地根据政府政策法规开启了全面改薄的进程，使得部分薄弱学校在办学的硬件和软件设施上都得到了提升，进一步向教育公平迈进。

二、薄弱学校改造政策演变的特征分析

我国薄弱学校的改革与发展，在不同的历史发展阶段有着不同的特点和动因。不同时期的政策和制度，大致呈现出如下特点。

(一)薄弱学校改造的重视程度由弱变强

改革开放后，城市和乡村都出现了与“重点学校”相对应的“薄弱学校”，薄弱学校的出现与民众渴望上好学的愿望相违背，为了发展和建设人才，缩小城乡、校际差距，“薄弱学校”开始引起了社会各界的重视和关注，政府的主体责任逐渐确立。正如1999年6月13日教育部颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》将“薄弱学校”改造这一项目纳入素质教育，强调要深化教育改革，并成立专项督导组和评委会针对各地区的薄弱学校进行评估、审议，从中央政府到地方政府都一以贯之，发挥政策的导向作用，使得各地加以重视[13]。自“薄弱学校”这一概念提出之后，国家围绕“薄弱学校”出台各种政策，国内各专家学者也对“薄弱学校”进行了大量的研究，使“薄弱学校”成为大家关注的重点。

(二)薄弱学校改造重心由城市转向农村

在20世纪90年代末，随着我国各地经济发展水平不同，各地区的教育水平差异显著，由此产生的社会问题对义务教育的均衡发展产生了阻碍。进入21世纪后，教育资源开始向贫困地区转移，各级政府在国家教育政策的指引下，使每一所学校达到标准化、规范化的水准，加大对薄弱学校的经费投入和政策倾斜，薄弱学校的改造重心向农村地区转移。正如2007年国务院批转《教育部国家教育事业发展“十一五”规划纲要》的通知中强调，要进行对口扶贫，充分发挥公立学校的优势，将公立学校的体制优势与薄弱学校相结合，以优质资源为依托，大幅度向中西部地区和民族聚居区倾斜，并实施“校校通”“村村通”工程，充分发挥优质资源的辐射和带动作用，在优质学校和薄弱学校之间架构了桥梁，在相互交流和帮扶中不断改进，政策中强调合理配置资源，农村各学校要因地制宜，不同的学校有不同的帮扶方案，各级政府督导负责，加强对口支援，落实薄弱学校改造政策[18]。这一时期的政策由之前的国家统一管理模式，将权力下放到各级行政管理部门，简政放权，实现分级管理、分级负责，共同努力，从而使得管理模式更加合理化、规范化。将之前在经济发达地区出现的问题在农村“改薄”过程中加以避免，以求缩小差距，学校改造重心的转移为偏远农村地区的学生接受良好的教育提供了保障。通过乡土文化的后发优势，从已有的优质学校中汲取经验，激发薄弱学校自主发展的潜力。

(三)薄弱学校改造由注重硬件设施建设转向内涵式发展

随着一系列改造活动，部分薄弱学校建设取得了成效，硬件设施日益完善，办学的规模也逐步扩大。但是教育理念和观念滞后、课堂模式偏旧、教学效率较低等问题成为薄弱学校改造中急待解决的难题。加强薄弱学校的内涵建设成为这一时期追求的目标，在薄弱学校改造过程中，文化的薄弱是薄弱学校的根本问题所在，所以在改造过程中要因地制宜，发掘学校特色，构筑具有个性化的文化，不仅要关注显性的文化，也要关心隐性文化建设，潜移默化地影响学生的全面发展。要提高教学的效率，建设高效课堂成了薄弱学校追求的目标，由内而外地推动薄弱学校的改造，使得薄弱学校改造向内涵式深入发展。正如2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》中所提到的，在对薄弱学校进行基础设施标准化建设的同时要加强对薄弱学校的内涵式建设，加强校园文化、校园精神对学生潜移默化的作用[21]。“‘薄弱学校’的出现是我国义务教育发展不平衡、不充分的产物，这决定了我国的‘改薄’工作需要经历较长的时间”[4]。只有进行城乡改革，加强外部“硬件”投入和优质“软件”资源的内生发展，才能真正摆脱薄弱的境地[4]。促进薄弱学校的改进应从“内在”到“内为”，推动薄弱学校的全面脱贫，实现薄弱学校的更好发展。

(四)薄弱学校的发展模式由一元化走向多元化发展

各地区在薄弱学校的实践探索过程中，因地制宜，形成了一些具有影响力的模式。上海市以“淞沪模式”为典型，采用“集团化办学”的方式，合理配置和共享优质资源，促进教育的均衡发展。北京市形成的“北京模式”是立足北京的地理位置优势、整体规划和发展，借助政府政策的主导作用改造薄弱学校，通过以名校办分校形式扩大优质教育资源的共享，促进薄弱学校从小学、初中到高中的标准化建设。湖北省形成的“湖北模式”是在政府主导下，通过提升农村的师资队伍建设，从软件设施方面改造薄弱学校，主要解决农村师资力量不足、教学水平较低的问题，从而提升教学质量，改造薄弱学校。浙江省形成的“浙江模式”是利用雄厚的民间资本，通过“一校两区”“中心校战略”治理薄弱学校，从而达到优质资源共享和优质教育的普及化。这是我国现阶段薄弱学校改造过程中形成的一些发展较完善的模式，因此这一时期的政策已经呈现个性化的特点。在2018年国家新修订的《中华人民共和国义务教育法》中强调各地都应借助国家政策的福利和地区优势，推进各地薄弱学校改造的进程[30]。在既能保持本地区文化特色，又可以增强自身实力的情况下，借鉴各地区的优秀发展模式，提高薄弱学校教学质量，发挥独特的社会文化影响，实现教育的优质均衡发展。

三、结语

薄弱学校改造是一个长期且艰巨的过程，改造贫困地区、少数民族地区等的薄弱学校，加强学校标准化建设，提升教育质量并非一蹴而就的事情。薄弱学校改造的相关政策是薄弱学校改革发展的方向和保障。改革开放以来，在相关政策的指导和驱动下，在各级政府的实施下，薄弱学校无论在硬件设施还是在软件设施上都得到了很大的提升。党和国家对薄弱学校改造的重视也达到了一个新的历史高度。总之，在当前的改革过程中，社会各界在薄弱学校的实践探索和理论研究方面都取得了一定的成果，但距促进义务教育的公平发展仍有一定的差距，需要我们不断进行总结、反思和完善。