征地冲突及其治理机制

【摘要】土地征收是当前土地改革的重点和难点问题，也是学术研究的焦点问题。近年来，征地引发的冲突已经成为影响中国社会稳定的重要因素。从征地制度本身出发，现有征地制度存在土地集体所有权陷阱，征地补偿基准和补偿标准无法反映土地稀缺性，失地农民的社会保障制度不完善等主要问题，是产生社会冲突的根本原因；从征地所涉及的利益相关主体出发，失地农民、地方政府、中央政府各自的定位、利益诉求、应对策略，是催发社会冲突的直接原因。中国正处于快速城镇化的进程当中，在此背景下，政府有关部门要调整征地政策、协调各方关系，规范征地过程中各参与主体的行为，减少征地冲突。

【关键词】征地；失地农民；征地制度；征地冲突

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.003

1、问题的提出

土地征收及其产生的社会冲突问题在国外学术界广受讨论，以“land expropriation”和“social conflict”为主题词在Web of Science数据库中查找到106篇文章。处于工业化、城市化急剧转型期的中国，对于土地征收所产生的社会冲突问题的讨论更为热烈。学者们基本达成了共识：土地征收造成农民失地以及生活困难，进而引发了社会冲突。

当然，失地农民就补偿等问题与政府之间产生的争议和纠纷解决也成为了重要的研究范畴。诸多学者对农民的维权方式提出“依法抗爭”、“以法抗争”、“草根动员”等解释框架。有学者从制度合法性的角度提出，在面对社会冲突时，有制度化和非制度化两种模式。传统的制度框架内的冲突解决方式，如调解和信访依旧在被使用，法律方式也越来越被重视，但是仍然有一些社会冲突采取非制度化的解决方法，例如缠访、闹访等。因此，有学者提出了当前农民维权的方式普遍存在合法性方面的缺陷。很明显，该领域的研究往往单向地从农民维权的角度加以阐述，对于政府如何疏导治理还缺乏足够的分析。中国正处于快速城市化的进程中，在此背景下，寻求制度政策设计与现实情境协调共生、消解社会冲突的机制很有必要。

2、征地冲突的基本现状

近十年来，因征地维权引发的伤亡案乃至群体性事件层出不穷，每每都会引发全社会的讨伐和不安。中纪委监察部网站显示，2011年全国查处违法违规强拆问题1480个，因违法强拆被追责509人，涉嫌犯罪被移送司法机关39人。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》指出，因征地引发的农村群体事件占全部农村群体事件的65%以上，2002-2010年国土资源部受理的上访案件中，涉及征地纠纷、违法用地的案件比例高达70%以上。对征地引发的群体性事件进行梳理发现，在征地过程中，地方政府未按时发放征地补偿款，补偿标准过低，甚至强行征地、强行拆迁等现象和行为屡见不鲜。农民采取的冲突方式已经逐步由个人行动转向集体行动，由简单的对抗性冲突转向有一定法律依据的上访和诉讼。但是由于制度层面上的不健全，农民的切身利益很难得到保障，不满情绪无法得到及时排解，以至于部分村民转向采用盲目的手段来发动激烈冲突。

3、征地冲突的发生机理

从征地制度本身出发，现有征地制度存在土地集体所有权陷阱，征地补偿基准和补偿标准无法反映土地稀缺性，失地农民的社会保障制度不完善等主要问题，是产生社会冲突的根本原因。从征地补偿所涉及的利益相关主体出发，失地农民、地方政府、中央政府各自的定位、利益诉求、应对策略，是催发社会冲突的直接原因。概括起来，主要是以下三方面之间的矛盾：

3.1 货币补偿与长远生计之间的矛盾

1994年第十四届全国人民代表大会宣布向社会主义市场经济转型后，1998年修订的《土地管理法》取消了被征地农民的再就业政策，取而代之的是货币补偿。货币安置意味着向被征地农民一次性支付被征用土地、作物和地上附着物的补偿。从短期利益的角度看，大多数被征地农民，特别是在那些土地价值迅速增长的经济发达地区，也更愿意接受货币补偿。货币补偿直接导致被征地农民生计的丧失。虽然国家政策已经开始转向使用货币安置这种更加市场化的制度，但现实是，被征地农民的生计问题仍需集中管理，而不能完全放任不管。

从市场经济的角度看，征地拆迁是一个资源重新配置的过程，政府要获得土地的使用权，农民要获得补偿款，一方以最低的成本寻找土地将不可避免地与那些寻求更高市场价格的另一方发生冲突。在整个土地资源置换的过程中，政府和农民是平等的，都是理性经济人，是买方与卖方的关系。

3.2 个人补偿与社会公平之间的矛盾

来源于市场经济中的货币补偿制度与集体主义所强调的社会公平之间也缺乏适应性。补偿标准的高低取决于土地被征用后对土地的不同用途，与政府规划和项目类型有关。补偿也可以在不同村庄之间或在相同村庄的不同位置之间变化。有时规则的不一致可能在被征地农民之间产生不公平。货币补偿使被征地农民直接比较每个人得到的赔偿金额，这种比较不仅发生在本村的被征地农民之间，也发生在村与村之间。

3.3 合法强拆与百姓意识之间的矛盾

国家的重大工程，政府提前向法院申请了“合法强拆”的手续。也就是说，如果在限定期限内村民不同意拆迁，政府可以先进行拆除，走法律程序，村民上诉，政府赔偿。但诉讼的过程往往很久，可能需要一两年，最后百姓得到的钱可能会比正常拆迁得到的钱少一半，但绝不会多。村民存在“我就不拆，看他敢不敢强拆”，“我就是要赌一把”的态度。他们不信任政府，但信任律师，认为政府是利益的冲突方，请律师站在他们角度帮他们去辩护，认为律师一定是懂法的，但他们没有想到的如果没争取回来，房子没拆成，该怎么办呢？而律师的合同的基准是如果争取回来律师将收取费用，如果没争取回来律师并不承担责任。

4、征地冲突的解决机制

为有效解决中国在城镇化进程中的征地冲突问题，维护被征地农民的利益，促进城乡协调发展，可以采取以下路径。

（1）增加政策透明度，构建民主化决策制度。政府需要在程序上完善征地补偿制度，尤其是征地相关事项的公告和听证制度，保证失地农民的知情权、参与权和监督权，使得政策透明、公开，从而有效地提高失地农民对于政策的认同度。法律还应当明确界定农村集体土地所有权主体，将土地集体所有权人格化，可以在全体村民中民主选举出农村土地管理委员会，具体办理土地转让等有关事宜，并且让广泛的利益主体参与到征地的具体实施中来，使得利益相关者在决策环节具有话语权。村土地政策的制定、重大土地问题的决策等应当由全体村民投票决定。通过增加政策透明度及民主化的程序安排，使得补偿的具体方案成为集体共同参与决策的结果，从而有效地化解不满。

（2）完善相关社会保障制度。社会保障是社会稳定的“减震器”，完善社会保障体系意义重大。首先，有必要建立和完善科学合理的利益补偿机制，在物质和非物质上弥补农民的损失，并为失地农民以后的居住、生活和就业，提供一定的后续保障，提供一定的社会救助、福利、保障和优抚，从而使被征地农民的基本生活有长期保障，加快实现社会公共福利最大化的目标。其次，设立针对失地农民的专项社会保障基金。在资金筹集方面，坚持政府、集体和个人共同出资的原则。政府应从土地出让收益，农村集体经济组织从集体经济，个人从个人经济收入或者征地补偿款中各自抽调一定数额的资金。最后，针对不同的保障对象采取不同的最低生活水平保障办法。

（3）规范行政审批相关程序机制。首先在征地申报和审批程序上，应进行征地调查和评估，对土地征收申报信息进行筛选和确认。在征地执行程序上，完善相关执行法律法规，要求地方政府和开发商必须依照法定的程序核批土地，且经由地方人民政府予以公告后，才可以组织实施进入场地，拆迁和征收土地。在征地的后续补偿程序上，必须做好补偿程序和救济程序，对征地的价值进行评估，并且听取征地所在农村集体经济组织和农民的意见，制定一定的失地农民就业培训计划和安置方案等相关后续保障，以保证失地农民后续稳定的生活。

（4）改革信访制度和绩效考核制度。应考虑在现有法规框架下创新地方信访制度及其实践。在全国性的有效、安全的利益表达机制尚在探索的情况下，各地方政府需要为失地农民的抗争留有容忍的空间，对他们介于合法与非法之间的上访行为应当在制度上予以规范，使信访制度成为社会冲突的减压阀。另外，还需要改善失地农民的上访环境，调整政府應对抗争的工作策略，逐步淡化与信访相关的过于数量化的问责机制和绩效考核制度，应更加注重地方政府处理信访事件的方式及其造成的社会后果，从实质上避免权力滥用和寻租。

（5）完备冲突预警管理机制。首先需要建立一个畅通的舆情传递系统，在与农民联系最近的基层自治组织如村委会设立专门的冲突预警部门，并向上逐级建立这样的部门，定期做到从下到上的信息报告和随时传达的畅通无阻。此外，政府需要针对征地问题等冲突事件建立切实可行且随时可行的应急预案，对征地冲突事件划分程度和类别，交付不同层级的部门和人员协调处理，以明确职责，迅速做到对冲突的应急反应和危机管理，尽可能合理、有效地将征地冲突控制在事件的萌芽阶段。其次，在坚持预防的基础上完善应急处理机制。对于已爆发且规模大、涉及利益复杂的群体性征地冲突事件，政府、公安和信访等相关部门要科学地应对，尽全力与冲突组织者友好地沟通协商，进行疏导、教育，以稳住冲突事件的组织者，从而更有效处理征地冲突。对情况紧急、问题比较突出、甚至伴随一定破坏性的群体性事件，相应部门要尽力调节，并由公安部门和民警配合，维持秩序，在不伤害民众的情况下，防止民众情绪激化。每个月、每个季度和重要会议、重大活动、重要节日期间，有关政府部门应会同公安机关及民警，围绕社会和人民群众关注的重点和难点问题，深入村镇和不稳定因素较多的领域，定期或不定期地排查不安定因素，及时掌握各种社会动态增强驾驭社会冲突的能力。

土地征收是当前土地改革的重点和难点问题，也是学术研究的焦点问题。近年来，征地冲突已经成为影响中国社会稳定的重要因素。社会稳定是和谐社会建设的必备前提和条件。十八届四中全会明确提出的“依法治国”中包含了土地管理的法治化，地权是恒久不变的民生之基，历史上所有的大变革都离不开重要的土地资源的分配和补偿。因此，征地冲突的解决对于构建和谐社会、促进法治中国具有极强的实践意义。

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作者简介：

曲冀锟（1981-），男，汉族，辽宁丹东，中铁房地产集团北方有限公司总经理助理，大学本科，中铁房地产集团北方有限公司。