安全生产行政处罚自由裁量权问题的研究

陆 丹

（中共淮南市委党校，安徽 淮南 232001）

按照原国家安监总局31号令，安全生产行政处罚的自由裁量权是指应急管理部门或各行业负有安全生产监管责任的主管部门，对违法行为进行行政处罚时，根据行政处罚基本原则，综合违法行为的性质、事实、情节、社会危害程度以及整改措施等，在法律法规和部门规章规定的行政处罚幅度和种类范围内，对安全生产违法行为作出的有选择权限的行政处罚或不予行政处罚的决定。安全生产执法人员在行使自由裁量权时，对于性质相同、情节相似、社会危害程度相当的安全生产违法行为，适用安全生产的有关法律法规依据应基本一致，给予的安全生产行政处罚的种类和处罚的幅度应基本相当。

一、安全生产行政处罚自由裁量权存在的问题

安全生产行政处罚的自由裁量权是我应急管理部门和各行业负有安全生产监管责任的主管部门所拥有的一项重要权利。近年来，我国安全生产行政处罚领域制定了自由裁量的标准，并且付诸了实践，但其不足和缺陷仍然较为广泛存在。

（一）同法不同罚

对不同相对人的同一类违法行为，依据同样的法律法规，有的行政机关经考虑相关因素，作出对不同相对人的处罚标准不一致，这是目前监管执法中，确确实实存在的一个普遍共性问题，更是不容忽视的问题。

（二）同案不同罚

和同法不同罚相似，同案不同罚也是行政处罚在实际操作过程中存在的另一个共性问题。有的行政机关依据不一样的法律法规，对不同相对人的同一类违法行为，作出对不同相对人的处罚标准不一致。

（三）教罚不一致

在实际的安全生产行政执法过程中，有一部分案件以教育为主，而另一部分相类似的案件却以行政处罚为主，对教育和罚款没有形成一致的裁量。［1］例如，依据我国《安全生产法》第九十四条，企业如果没有对安全生产教育培训做到如实记录，“责令限期改正，可以处五万元以下的罚款”。有些应急管理部门以教育为主，但有些应急管理部门则更偏重于罚款。

（四）裁量弹性较大

按照我国《安全生产法》的第九十五条规定，生产经营单位如果没有按有关规定对矿山建设项目进行安全评价，将被责令生产经营单位停止建设或停产停业整顿，限期改正；逾期仍然没有改正，将被处五十万元到一百万元罚款。“五十万元到一百万元”处罚幅度高达到50万，自由裁量空间可想而知。

（五）存在滥用情形

近年来，有些安全生产监管部门热衷于安全生产执法数据“大跃进”，搞办案数量、处罚数量、罚款比例等排名，实施“末位通报”“末位表态”。为了提高排名、增加行政处罚次数和处罚比例，导致一些安全生产监督管理部门把“严管重罚”“上限处罚”作为口号，对一些违法行为在自由裁量范围内采取上限处罚、从重处罚，在一定程度上也有可能导致行政处罚自由裁量权被人为地“滥用”。

二、安全生产行政处罚自由裁量权存在问题的原因分析

（一）安全生产相关法律法规需进一步完善

安全生产覆盖领域、行业非常广，涉及的法律部门也涵盖了我国民法、刑法、行政法、经济法等多个领域，目前已初步形成了以我国《安全生产法》为主体，以有关法律法规为依托，以若干安全生产标准规程为补充的安全生产法律法规体系，使安全生产工作有法可依。但是安全生产部分法律法规之间仍然存在一些互相矛盾和重复之处，同时，煤矿、特种设备、交通运输、建筑施工等不同行业领域关于安全生产责任的技术标准、事故调查程序与认定标准也存在一定差别。例如，原国家安监总局第31号令的第十五条第（十）项规定，未依法排查治理事故隐患的，应当依法从重处罚。但根据我国《安全生产法》的第九十九条规定，生产经营单位如果没有采取措施消除事故隐患，责令立即消除隐患或限期消除隐患。生产经营单位拒不执行整改，责令生产经营单位停产停业整顿，并处以十万元到五十万元的罚款。若有一生产经营单位没有排查治理事故隐患，根据我国《安全生产法》的第九十九条规定，安全生产监管执法人员应先责令该生产经营单位立即消除隐患或限期消除隐患。如果生产经营单位拒不执行整改，责令生产经营单位停产停业整顿，并给予罚款。但根据原国家安监总局第31号令的第十五条第（十）项规定，不论生产经营单位是否立即消除隐患或限期消除隐患，执法人员都可以给予生产经营单位从重处罚，与我国《安全生产法》处罚规定存在一定的差别。

（二）自由裁量权的标准有待细化

现阶段，一些省为了规范应急管理部门合法、适当地行使行政处罚自由裁量权，制定了一些自由裁量权标准，但是在运用过程中，仍然存在裁量弹性较大问题。以安徽省为例，印发《自由裁量权标准（2020版）》，对我国《安全生产法》《安徽省安全生产条例》《安全生产许可条例》等27部安全生产有关法律法规的行政处罚进行了细化，但是在处罚的种类、幅度、期限、程序方面仍存较大自由裁量空间。例如，按照我国《安全生产法》的第一百零九条规定，如果生产经营单位发生一般事故，处以二十万元到五十万元的罚款。《安徽省安全生产行政处罚自由裁量权标准（2020版）》（以下简称《自由裁量权标准（2020版）》）对该处罚进行了细化：“对一般事故发生负有责任的，按下列标准处以罚款：1．造成死亡一人，或三人以上五人以下重伤，或经济损失三百万元以上六百万元以下的，处二十万元以上三十五万元以下的罚款；2．造成死亡二人，或五人以上十人以下重伤，或经济损失六百万元以上一千万元以下的，处三十五万元以上五十万元以下的罚款。”“二十万元以上三十五万元以下”“三十五万元以上五十万元以下”中间有15万的自由裁量幅度，如果没有更细化的标准，就可能出现执法不规范、执法不公正、权力滥用等现象的发生。

（三）执法人员的专业素质亟待加强

一是安全生产工作抓起来千头万绪，涉及众多行业领域，包括煤矿、建筑施工、特种设备、危险化学品、道路运输、水上交通、渔业船舶、消防、农业机械等重点行业领域，这就要求每一位从事安全生产监管执法工作的人员，都要具备过硬的安全生产专业素质。安全生产执法人员如果不具备一定的安全生产方面专业知识，对于执法过程中发现的隐患和问题，就不能进行准确的认定，并且部分隐患或问题是不能直接通过观察就可以定性的。以危险化学品监管为例，根据《安徽省安委会办公室关于进一步加快推进危险化学品安全综合治理工作的通知》，要求强化危化品安全监管能力建设，加强有关行业主管部门危化品安全管理职责，按照配备要求，强化危化品安全监管队伍的建设，确保危化品专业监管人员不少于在职人员数量的75%。如果没有专业能力和法律素养，势必影响对案件事实的认定，从而影响裁量。二是安全监管队伍中，专业对口的非常少，部分监管执法人员是转业、转岗到安全监管队伍中，真正专业对口、一直从事安全生产的少之又少，即使招考、遴选到专业对口的，也缺少安全监管方面的工作经历，大部分属于“边摸边学，边学边干”。尤其是2019年机构改革后，应急部门被划入了十几项职能，但大部分市县应急部门是“只划职责不划人”，即使划转的人员也绝大多数未从事过监管执法工作。

（四）执法人员法律素养有待提升

安全生产行政处罚自由裁量权，本质上还是要依靠人的主观意志自由作出判断。因此，在安全生产执法过程中，对涉法情形的认定和对法律法规条文的适用要受到安全生产执法人员个人素养的高低的影响，而安全生产行政执法的水平的高低，甚至安全生产执法的结果也直接归因于安全生产执法人员个人素质的高低。在目前的安全生产行政执法队伍中，尤其是一些乡镇基层的执法人员，对于法律法规条文的认识相对较为肤浅，甚至对基本的法律术语、政策文件产生错误的理解或者机械执行、刻板遵循，或理解片面或凭经验执法、讲人情执法等等。而在少数地方，也出现过安全监管执法队伍塌方式腐败的问题。安全生产执法人员的素质是限制着执法水平进一步提高的硬性因素，不解决部分安全生产执法者的综合能力低下的问题，就不可能绝对做到安全生产行政处罚的公平。

（五）外部监督机制有待加强

目前，主要还是依靠司法机关、审计机关等对安全生产监管执法过程进行规范控制，统一、有力的监督机制并没有实际形成，很难对各类安全生产行政处罚行为都施以有力的监督。而严密监督的缺失，又将造成安全生产行政处罚自由裁量的各个环节制约的有效性缺失，留下的大片自由裁量空间极有可能成为“权力寻租”的空间，从而出现虽然“合法却不合理”的安全生产行政处罚案例。

三、完善安全生产行政处罚自由裁量权的思考

（一）完善相关法律制度

安全生产问题涉及建筑施工、交通运输等多个行业领域，而各行业各领域都有自己的安全生产相关法律法规。为了促进各行业领域法律规范之间的协调，应当对各行业各领域安全生产法律和法规进行梳理，将共性问题与个性问题进行仔细梳理，及时修正各行业领域法律规范之间的冲突之处，力求实现法律文件之间的统一。［2］

（二）细化行政处罚标准

安徽省出台了《自由裁量权标准（2020版）》用于细化行政处罚裁量幅度，将原来泛泛而谈的规则、标准，分以不同的范围、配以不同的处罚幅度。但是，在实际工作中，每一层的可供选择的处罚幅度还是相差较大，安全生产监管执法人员仍旧可能会出现对同一性质案件给予相差较大的处罚决定。［3］因此，自由裁量标准应当再进一步细化、量化，以生产安全事故为例，可以在之前的细化基础上，通过研判事故危害后果（人员伤亡、经济损失、事故等级认定）、事故社会影响度、违法行为情况（违法行为危害程度，违法行为持续状态，有无同类违法历史记录）、事故发生原因与违法行为的关联度、事故单位情况（单位性质、单位规模、从业人员数量）、主观方面（是否存在主观故意，是否有拒不整改情形，有无逃避、对抗监督检查情况）等几个方面再设置二级甚至三级指标，压缩自由裁量权的弹性空间，确保同一类违法行为根据相同的法律条文，能够作出相类似的处罚。

（三）提高综合执法能力

提高安全生产行政执法人员的综合执法能力可以从以下三个方面做起：第一，要加强岗位培训。安全生产监管是一项对专业性要求很高的工作，提高执法人员的执法能力，最迫切最紧要的就是加强法律知识和专业知识学习。既要加强对《我国安全生产法》《行政强制法》《行政复议法》《行政处罚法》《行政诉讼法》等法律知识的学习，也要加强对危险化学品、交通运输、建筑施工等行业领域专业知识的学习，和对安全生产有关法律法规、相关政策和业务知识，进行系统的全面的培训学习。第二，要制定执法人员培训计划，坚持“送出去学、请进来教”相结合，“理论灌输、研究讨论”相结合，通过专家授课、集中培训、外出参观等方式开展业务培训，对执法人员开展执法轮训、定期组织执法案卷评查活动、轮流在各县区开展交叉执法检查活动和现场交流分析会等，通过多种途径来提高安全生产执法人员的执法业务与履职能力。第三，要强化廉政教育。通过观看反腐倡廉教育片、剖析违法违纪案件、廉政党课等方式，使安全生产执法人员受到深刻的警示教育，不断提高自己的党性观念、纪律规矩意识和拒腐防变能力，真正做到坚持原则和廉洁奉公，正确运用安全生产行政处罚的自由裁量权。

（四）完善信息公开制度

除了法律规定应当保密的以外，有关部门应当依法向社会公众公开，公民或者组织均可以依法申请查阅可公开类的行政信息。［4］依托“互联网+监管”，明确安全生产执法信息公开的内容，包括违法行为、被处罚对象基本信息、处罚结果等；及时公开重大的违法行为和事故隐患信息；规定安全生产监管执法信息公开频次，做到每月、每季度发布执行完毕的安全生产行政处罚信息；确定安全生产监管执法信息公开载体，如网站、微信、微博、抖音等。依法公开执法单位、被处罚企业、处罚事由、处罚依据、处罚结果、处罚日期等内容，逐步实现执法信息网上公开、执法活动网上监督、执法结果网上共享。

（五）加强引导社会监督

进一步加强安全生产社会监督，提高社会公众的参与程度，在全社会凝聚形成安全生产人人参与、人人监督的强大合力，促进安全生产行政处罚能力和水平的进一步提高。积极畅通监督渠道。加强与工会、妇联、共青团等沟通与协调，依法维护职工对安全生产所享有的知情权和监督权。健全媒体、社会公众广泛参与的安全生产监督机制，应急管理部门和各行业负有安全生产监管责任的主管部门要扩大监督举报途径，充分发挥12350举报电话和网络平台举报的作用。做好监督落实工作。健全完善监督反馈机制，及时反馈监督举报查处情况，完善与新闻媒体、社会公众的沟通机制，完善监督工作机制，确保监督的公平、公正。