国企混改中的国有资产流失风险及审计应对

李奂彦

（南京审计大学 江苏南京 211815）

一、国企混改的发展现状及主要问题

混合所有制改革于20世纪90年代提出，目的是向国有企业引入社会资本，以促进生产力发展（乔惠波，2016）。在国企改革三年行动方案发出后，交通、能源、通信、军工等多个领域积极落实政策，分四批推出混合所有制试点企业总计210家（段远刚，2017）。但国企混改在取得积极进展的同时，还存在以下问题：混改前方案制定不合理、缺乏混改退出机制；混改时民营企业通过多种非法手段侵吞国有资产、逃废债务；混改完成后股东利用国有资源谋取私利、员工激励政策不合规。这些问题均会导致国有资产流失。

二、国企混改中的国有资产流失风险

（一）国企混改开始前的风险

第一，混改决策风险。混改决策过程中的可行性判断、决策审批、混改方式选择等的不合理、不合法、不合规均会造成国有资产流失。盲目混改、未对混改政策充分研究解读、未对混改必要性和可行性进行评估也会让国有资产的稳定、增值得不到保障。对此应重点审计企业改革是否符合国资国企分层分类推进改革要求，是否存在违背混改“三因三宜三不”原则。混改方案制定不够合理全面，需重点审计混改风险评估与防范措施是否足够健全合理（张强等，2014）。决策审批的过程未按照《中央企业混合所有制改革操作指引》内容执行，需要关注混改决策审批的合规性。应重点审计不同性质的企业是否采用不同的决策审批程序，如进行混改的国有企业的主营业务是否属于直接和国家安全、国民经济命脉等重要行业相关，混改方案是否先由中央企业同意再经过国资委审批。

第二，缺乏退出机制产生的风险。由于缺乏退出机制或者退出机制不合理，存在国企混改后发现效率不高但又无法退出的现象。在无法完成混改目标却又要按期推进混改进程的情况下，国企混改容易流于形式，这在客观上促使了“国皮民骨”现象的产生。

（二）国企混改过程中的风险

第一，合规性风险。资产处置过程中会出现合规性风险，如选择评估基准日不规范，通过舞弊的方式干预资产估值过程，或者低估、不评估国有资产中的商誉、专利等无形资产；评估方法选择不规范、不科学将影响国有资产价值，通过违规操作将导致国有资产得不到应得的估价从而低价买入。在引进非公有资本投资者的过程中也可能存在违规行为，如不规范的关联交易、利益输送；产权转让过程中，应公开的信息不公开，应进场交易的不进场，暗箱操作，会使国有资产的价值得不到保障；利用“衍生企业”、分子公司，非法取得国有资产控制、侵吞国有资产及其产生的孳息和收益。

第二，资产评估风险。压低国有资产估价是常见的国有资产流失渠道，具体包括用低价获取国有土地使用权、低估或者不评估无形资产、低估公司未来的收益从而压价并购等。资产评估过程中定价不合理，通常会通过不估计债券收入、虚增债务、低估无形资产来低估、漏估国有企业的资产价值；忽视既定程序，在国资并购民营企业时做不到清产核资，高价收购低质量的民营资产；盲目兼并重组民营企业，刻意抬高民营资产价值等（黎桦，2016）。在资产出租时以远比市场价格低的价格出租国有资产，混改利益相关方资产出租定价过低，拖欠付款，存在利益输送等问题；企业管理人员泄露所掌握的技术秘密或内部事项等，将造成企业无形资产流失；对外并购时高估民营资本，外部投资者故意高估从外部购买的设备、原材料或者直接以高价技术出资，造成国有股权下降，使国有权益受到侵害。

第三，民企挂靠国资的风险。打着“混改”幌子进行民企挂靠国资的“国皮民骨”现象时常存在。在这种挂靠模式下，无论采取股权转让或成立合资公司的方式，国企都只是名义上的控股股东，不参与民企利润分配，不参与管理。对此应防止民营企业利用混改进行国资挂靠，违规经营造成的国有资本风险问题，重点审计被挂靠单位企业领导人员利益输送问题。

第四，民企逃废债务的风险。在国企并购的过程中，民营企业通过向子公司转移有效资产，使公司内部只留下管理岗和办公相关资产，此时民营企业不再进行生产经营，所有业务都通过子公司达成，最后留下饱含债务的空壳被国企收购，国企在并购以后只能进行债务重组，从而导致大量国有资产外流（杨天伟，2016）。

（三）国企混改完成后的风险

第一，“内部人控制”风险。由于国有资本委托代理关系较为复杂，信息不对称现象普遍存在，在这样的情况下委托人对企业的情况了解较少，企业的实际掌控权便落在了经营者手中，在国企混改的大背景下就会造成“内部人控制”，其可能出现摊销成本、不合理分红等问题，从而造成国有资产流失。

第二，国有股东道德风险。国有股东作为国有出资代表，具备利用身份为自己谋私利的空间，比如和私人股东串通舞弊，将价值较高的国有资产转入私人企业，或者让私人企业垄断国企的原材料采购和产成品销出，先用高价卖给国企原材料，等国企完成生产以后再以低价买入，牟取暴利（杨波，2014）；再比如让混改中的国企为低质量公司违规提供担保，从而造成国有资产流失；再比如国有参股企业负责人为了规避监管，把参股企业变成谋取私利的“自留地”，通过关联交易造成国有资产流失。这种关联交易不符合市场价值规律，直接将国企利益输送给关联方严重时会危害国企的可持续发展能力；再或者以企业改革、市场开拓等名义，通过向混改政策执行者、决策者、审批人等相关领导输送利益，换取监管力度的放松或者政策的倾斜。

第三，公司治理结构不合理产生的风险。如果外部董事没有超过半数，公司治理主体之间缺乏有效制衡，公司内部监督机制失灵，就会造成投资决策失误从而导致国有资产流失（张继德，2015）；或者企业内部没有形成制衡有效的法人治理结构，公司章程未明确约定各方股东权责和议事规则，股东会不能有效制衡各股东权力。如果一家企业失去了各方共同建立、相互制约的董事会，少数股东的代表就无法参与到公司治理的过程当中；再或者法人治理结构不完善，国有资本占据绝对主导地位，代表非公有资本的股东得不到提名并且不能委派相关董事、监事。在重大投资决策时违反决策程序，未经过党委会决策前置程序，少数经营层越权决策也会致使重大投资项目效益损失；再或者国有股东投资以后对企业的管理不上心，“只投不管”，不积极行使股东权利，这也容易造成国有资产的流失。

第四，不正当激励政策的风险。员工持股政策执行不合规，在员工持股政策执行过程中，违规编造在册人员、将股权折价发行、违规分发红利甚至将股权变相转给个人等均会造成国有资产流失。不正当激励政策还体现在薪酬和福利的发放明显超标准，违规分配住房、额外发放奖金、补贴、重复发放补贴，企业的主要负责人在企业外利用职务之便进行兼职、持有股权、取得其他报酬，没有建立中长期激励机制，未发挥好非物质激励的积极作用等方面。

三、防范国企混改中的国有资产流失风险的审计路径

（一）以国有资产流动作为线索

加强混改全过程审计监督应以防范国有资产流失为目的，达到国有资产审计全覆盖，对此要以国有资产流向为主线，跟踪审计混改过程中国有资产的最终去向。防范国有资产流失需要科学区分国有资产流失和国有资产正常损失。国有资产流失强调的是人为和主观故意，如果混改中存在国有资产损失的情况，但符合公开、公平、公正市场交换原则，就不应认定为国有资产流失（徐传谌，2007）。混改过程中对国有资产的审计需关注：国企混改中国有资产的管理、使用、评估、处置过程是否符合政策规定，是否存在国有资产流失情况；国有资产在融资并购的过程中是否完整，是否存在评估不规范现象；国有资本的投资决策是否具备合规性和效益性，购得的资产质量是否得到保证，经营风险和财务风险是否得到合理评估等。只有关注国有资产在混改各个环节的流向，对国有资产“一跟到底”，才能真正做到混改的全过程审计，切实防范国有资产流失。

（二）严审企业领导经济责任

要重点关注企业领导人员“不作为”和“乱作为”（高岩等，2015）。领导人员的“不作为”致使国有资产流失主要指国有企业上层人员消极承担相应责任，或因受贿舞弊等违法行为对职权内的违规操作大开方便之门。“乱作为”现象主要是盲目求快求发展混合所有制经济，未根据“三因三宜三不”原则区分层次和类别进行决策，未能稳步推动国企混改进程。企业领导人员经济责任审计中需要关注跟风混改、盲目混改等问题，防止由于大面积、大规模、跨行业进行低效益混改。

（三）协调多方监督力量

为加强混改全过程审计监督，应坚持国有资产不流失为底线，建立全面覆盖的审计协同监督体系，确保审计协同监督。首先，要加强审计资源整合。充分利用地方审计局特派办、社会审计和企业内部审计成果，节约审计资源，充分发挥企业混改过程中内外部监督力量协同效应，对决策审批、资产评估、产权交易、职工安置等重点环节加强监督。在混改全过程审计中加强人力资源、知识技术、信息资源和管理能力整合，形成从上到下、从内到外全方位的混改审计监督体系。其次，在混改审计过程中应加强审计与出资人等其他监管主体协同，充分利用出资人等其他监管主体深入核查移交的线索，运用各部门监管成果，完善混改监管成果共享机制建设，强化违规经营投资责任追究。要强化与国资监管常态化沟通对接，形成混改企业审计问题整改工作闭环，进一步夯实审计问题整改成效，实现审计监督与国资监管良性互动，构建全面覆盖的国有资产监督网。最后，在混改审计过程中要与纪检监察、巡视协同监督，通过与纪检监察、巡视协同监督，确保国企混改能全面落实相关政策和重大决策部署。

四、结论

要充分利用新技术、新方法，更有效率地加强混改全过程审计监督：一是在保障网络安全、数据安全、信息安全的前提下，积极参与全国一体化政务服务平台建设，加快推进政务信息系统整合，不断加强与有关部门共建、共享的联动协同监督，排查混改潜在风险；二是充分利用信息化手段，甄别引入的战略投资者以及每一个关键环节是否存在不合规、不合法问题；三是以大数据技术、人工智能技术推进审计数据全量分析和探索式分析，这有利于加强对国有资产的全过程追踪；四是以物联网技术提升混改企业审计过程中库存盘点、产品去向追踪的精准度；五是以区块链技术确保混改审计过程中数据和审计业务的可追溯、真实性和可靠性。