关于深化国库集中支付制度改革的研究

孙菊梅

（鹰潭市余江区财政局，江西 鹰潭 335200）

一、国库集中支付制度概述

（一）国库集中支付制度的主要内容

国库集中收付是以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付给商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。作为国库集中收付的重要内容，根据发送指令的主体不同，可以将国库集中支付分为财政直接支付和财政授权支付两种不同的支付方式。其中，由财政部门直接发送指令到银行的是财政直接支付，由预算单位自行发送指令到银行的则是财政授权支付。目前财政授权支付是行政事业单位采用的主要支付方式。

（二）现阶段完善国库集中支付制度的现实意义

1.有助于提高财政资金使用效率。国库集中支付改变了以前实有资金下拨的方式，解决了预算单位资金分散、多户头管理的现象。传统的财政拨付是由各预算单位根据有关规定及业务需要向财政部门申请财政拨款，财政部门审核批准后将资金从国库拨付到预算单位实体账户，预算单位可以自行管理本单位的资金账户，资金支付不受财政监督。有的商业银行为了揽储往往会多头开列账户，致使政府财政资金分散，资金使用效率低下，并滋生腐败。现行国库集中支付将所有财政资金全部纳入国库单一账户管理，从财政下拨到资金使用和剩余，分别以财政指标、用款额度、指标计划结余等纯数字的形式体现，没有在实体账户中产生真实的资金拨付和银行存款结余，可以有效杜绝财政资金的截留挪用，减少了各单位资金的沉淀，有利于财政部门对存量资金的统一管理和调度，增强了政府宏观调控能力，从而保证了财政资金的合理有效使用。

2.有助于强化财政预算执行。财政国库管理改革前，财政资金下拨到预算单位后，安排什么支出，资金如何支付，都由预算单位自己做主，财政无法及时了解各单位的预算支出进度与执行情况，没有实现预算的统一管理，导致预算执行中的监督得不到落实。实行国库集中支付以后，财政部门能够随时了解和掌握各单位的预算支出情况，强化了预算支出的执行。随着部门预算的进一步细化，国库集中支付将每一笔业务支出都具体到了部门经济分类明细科目，使预算单位实际支出和财政支出同步，为财政决算和部门决算报表的编制提供了可靠的数据来源，提高了预算管理水平。

3.有助于提高社会服务效率。实行国库集中支付后，财政部门和预算单位只有数字拨付，预算单位根据实际需要先向财政部门提出拨款申请，经批准后编制用款计划。财政部门审核下达后形成的只是预算单位的用款额度，预算单位只能在可用额度的范围内编制支付令，通过代理银行直接向收款人付款，预算单位不能发生真实的货币资金交易。通过国库单一账户体系以及信息化的操作流程，电子审核快速签章，网络单据即时发送，大大节省了资金成本，缩短了资金在银行流转的时间，保障了财政资金支付的安全性，增加了财政支付的透明度，有利于接受社会监督，提高社会服务水平。

4.有助于加强财政财务监督。工资统发和公务卡与国库集中支付相结合，使预算单位的财务信息更为公开透明。通过国库集中支付系统的工资统发模块可以全面掌握预算单位财政供养人员信息，有利于财政部门对单位预算编制的人员经费和定额公用经费进行审核监督。在国库集中支付公务卡系统，每笔公务消费记录都有清晰记载，财务人员在报销还款时可以根据公务卡的消费信息核查会计凭证的真实性，财政支出清晰透明，会计审核监督的透明度也得到提升。

二、目前国库集中支付制度在实施过程中存在的主要问题

（一）预算执行不严格

行政事业单位会计人员业务水平参差不齐，加之岗位分工不合理，有些会计人员图方便，不管什么额度，也不分经济科目，反正都是出钱，哪有额度就在哪支，预算支出极不严谨。人员经费和公用经费混淆使用，用款计划编制与实际支出分类不一致，导致实际支出与预算编制不一致，甚至完全偏离预算编制，使得财政部门掌握的预算支出与单位实际支出相差甚远。而现行预算单位支付形式以授权支付为主，财政部门不能进行事前监督，使得预算单位的支出具有很强的随意性，预算执行力偏弱。

（二）内部控制意识弱

国库集中支付是现代信息化技术的产物，其实行一体化电子操作，办理业务足不出户，可以实现财政资金更加快速高效的支付。在享受现代科技便利的同时，单位也要对信息建设安全问题和内部监督更加重视。但是，目前国库集中支付环节普遍存在内部控制不健全、不相容岗位缺乏监督的问题。当前的国库集中支付工作流程中，虽然会按岗位分工设置密钥，但无专人保管且密码通常公开，业务流程各环节还存在替岗操作的现象。在现在预算单位偏向于使用授权支付形式的背景下，支付环节没了财政审核，可以自行发送指令到银行直接付款，财政资金审核及在线支付缺乏安全保障，从出纳录入、会计审核到支付令的发送，在缺乏内部监督的情况下，如果有人替换密钥操作，则没有风险防控措施应对，很容易形成财政资金安全隐患。

（三）存在信息化安全问题

目前，网络化的操作支付取消了手工凭证的填写与签章，业务人员也不用正面与银行对接，会计凭证失去了对原经办人笔迹真实性的核对，在操作上只有密码登录，缺乏有效的身份验证。虽然这给工作上带来了便利，实际操作也更加快捷，但是这种密钥安全性不高，另外，同事间相互监督的意识差，保管不严可能引发密钥恶意盗用的风险。

（四）系统信息不能实现数据共享

与国库集中支付关联的单位已经实现了电子支付网络发送，但是预算单位的零余额用款额度通知书还要到银行打印，不能在系统中通过信息技术传输，而由预算单位自行打印。新政府会计制度增加了预算会计核算要求，国库集中支付中各项支出已经具体到政府经济分类明细科目，但是却不能与财务软件衔接，使得国库集中支付系统中的预算支出明细不能在记账凭证中得到充分利用。

（五）会计处理不规范

国库集中支付实行以支定收的账务处理方式，很多会计人员还不习惯，仍停留在原有的记账理念中，把财政应返还额度当成银行存款科目使用。国库直接支付对当年收入的账务处理应该在实际列支时支多少就收多少，到年底再将剩余的用款额度全部记入财政应返还额度。这种会计处理方式不能直接看出每笔收入的具体到账情况，会计人员为了方便，往往会将每次下达的用款计划数全额记入财政应返还额度和收入科目，发生支出时则记支出科目，冲减财政应返还额度，这种会计处理方式虽然简单，但是不符合国库集中支付账务处理的要求。

三、完善国库集中支付制度的对策建议

（一）增强预算编制的精准性

国库集中支付制度是财政资金支出改革的一项重大举措，是国家预算执行和财政管理制度的重大创新。国库集中支付实际上就是一个单位预算的执行过程，应当加强预算指标管理，只有预算编制准确，用款计划合理，才能保证预算的严格执行。综合预算要求各单位对本部门的支出做到科学化和精细化的预测，不得随意扩大预算支出范围，要厉行节约，严格控制三公经费，用款计划应准确编制，各项预算支出不得相互拆借指标使用，必须正确使用费用科目，使单位部门预算编制和决算趋于一致，保证财政部门对财政支出数据的准确掌握。

（二）加强内部控制建设

要保证财政资金的支付安全和信息真实完整，必须建立合理的内部控制措施，配备相应的业务人员，分工明细，强化内部审核监督机制，特别是专项资金的审批程序，确保专项资金合理有效使用；严格分岗分责，实行绩效奖惩制，各环节要严格把关，录入岗在编制支付令时要严格按各预算支出额度执行，审核岗位不是简单地进行电脑点击审核，还要及时监督混用费用科目和超预算的支出，强化对预算执行的实时监控。

（三）提高国库集中支付的业务水平

社会经济不断发展，带动了会计业务的改革提升。国库集中支付要和新政府会计制度衔接，将财务和预算相结合，适应新的业务要求，培养相应的人才是关键。要通过学习新知识、新技能，使会计人员的业务水准能够应对业务的新变化，要丢掉老观念，规范账务处理，不断增强国库集中支付操作的规范性和预算编制的准确性，使国库集中支付财政支出能按审批的预算执行。同时要培养会计人员的工作热情和职业担当，提升个人职业道德素养。

（四）完善金财信息建设

在大数据时代，各种政务财务系统应该尽快统一起来，要积极开发，将零散的工作软件衔接起来，完善金财信息建设，推动国库集中支付、综合预算、政府会计、政府采购、公务消费监管平台、部门决算、政务公开等做到相互提取，实现综合数据共享，避免同类数据信息的反复录入，减少工作量，大大提高工作效率。

（五）增强信息安全性

国库集中支付作为全新的财政资金支付方式，在网络支付过程中资金安全性有待提高，应当重视对密钥的保管，实现操作员身份的有效验证，可以通过人脸识别的方式加强支付审核，避免出现岗位虚设和一人多岗操作的现象，降低资金盗付的风险，保证财政支付安全。

四、结语

新发展会带来新挑战，国库集中支付是财政支出的大变革，要不断优化对电子化支付和财政支出的动态监控，推进财政信息化建设，并从预算编制开始将各项费用支出细化到经济分类，在顺应新政府会计和部门综合财政预算要求的基础上，实现财政资金的安全使用和预算的有效执行。