城市生活垃圾分类政策工具的择用与优化组合——以上海市为例

周青霞

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳550000)

可持续发展、资源节约、环境保护、污染防治、美丽中国等字眼多次在国家重大会议报告中出现，足以表明我国对于资源与环境问题的重视。而现实情况却是，随着社会经济的发展，垃圾山、垃圾海、垃圾围城问题日益严峻。如何消解垃圾施加的环境压力，已成为人们必须攻克的艰巨任务。

未来学大家托夫勒曾预言世纪之交将有一场继农业革命、工业革命、计算机革命之后的“垃圾革命”[1]。2000年建设部正式将垃圾分类作为国家重大紧迫工程，在八个试点城市率先推进部署，自此掀开了我国垃圾分类的序幕。从全国范围来看，试点城市尚未探索出一套可在全国推广的垃圾分类模式。尽管从整体上看垃圾分类工程尚未“竣工”，但个中城市譬如上海堪称垃圾分类试点城市的典范，因此对其垃圾分类的政策工具择用情况进行研究，能够满足案例代表性与研究的价值要求。

1 垃圾分类政策工具研究文献概要

垃圾分类的政策执行效果关乎其政策工具的择用实态。通过中国知网文献检索发现，以“政策工具”为切入视角并结合“城市生活垃圾分类”这一主题进行的相关研究不多。经中国知网文献主题词检索获悉，相较于对“城市生活垃圾分类”或“政策工具”的研究而言，学术界对于垃圾分类领域政策工具的研究较为匮乏。回溯既往相关研究，李翠红从经济制度角度出发将北京市垃圾分类历程分为计划经济与市场经济时期，并以霍莱特和拉梅什政策选择的“综合模型”为分析架构，作出该地区垃圾分类强制工具回流、效果不佳的论断，并提出策略予以优化[2]。在对我国十个城市垃圾分类政策文本予以对照分析后，田华文预测了垃圾分类工具未来走向，认为垃圾分类政策将倾向于使用市场激励、强化监管、落实责任、教育宣传等工具[3]。毕竞悦认为，日本作为垃圾分类较为成功的国家，其垃圾分类协同机制、激励措施、宣传教育等做法值得我国借鉴[4]。张中华立足于政策工具理论视角，以“如何做”为主线优化城市生活垃圾分类的政策工具，指出垃圾分类效果提升需优化组合政策工具并依靠政府、社会等多方力量的介入[5]。

综上而言，垃圾分类政策作为现阶段环境治理的必然议题亟需政策工具效用的研究分析，这关乎垃圾分类政策工具的有效择用问题，而当前国内学术界对垃圾分类政策工具的研究亦远未充分。基于此，本文从工具理论层面构建垃圾分类的政策工具箱，探析上海市垃圾分类政策执行过程中政策工具的整体适用实况并尝试提出后继工具择用的优化策略，立足理论视角对垃圾分类政策工具的择用与优化进行策略性探究。

2 垃圾分类政策工具箱的构建

政策工具又称政府工具或治理工具，陈振明认为三种称谓本质并无差异，只是源于不同学者差异化的关注点及偏好使然[6]。在对毛寿龙、张成福、陈庆云、朱春奎等学者的观点进行综合梳理后，陈振明立足于主体、目标、内容三个视角，将政策工具诠释为各主体尤其是政府为满足公众需求所采取的一系列方式、手段、作用机理及制度安排[7]。吕志奎主要从工具理性的立场，将政策工具看作一种将政策目标变为政策结果的转换机制和连接纽带[8]。不同学者对政策工具的内涵表述虽各异，但追其本源都将政策工具视为达成政策目标的媒介和作用机制。

对政策工具进行类别归属是工具择用的前提。自科臣对政策工具进行60余种“开山式”划分后，国内外诸多自成体系的工具箱纷至沓来。霍莱特和拉梅什以政府公权力介入强度为量标，将政策工具归为强制型、混合型、自愿型三类。其中，强制型政策工具是指政府为实现政策目标凭借其公权力强制性迫使目标群体作为或不作为；自愿型政策工具是政府较少或不涉足，由个人、家庭、社区、市场等主体自行作业的代称；混合型政策工具则顾名思义“混合”前两者特征，公权力的介入程度居于二者之间[9]。霍莱特和拉梅什“强制—混合—自愿”的政策工具三分法较受学术界认同。受该政策工具归类范式所启发，诸多学者对政策工具箱的构建同样立足“公权介入程度”这一类属标准。譬如，学者陶学荣的政策工具箱工具类属分别为经济型、行政型、管理型、政治型和社会型等五大类[10]。与上述学者不同，何明升、白淑英等将关注点聚集于网络，并划分了12种网络政策工具[11]。随着政策工具理论的不断深化，各学者对政策工具的类别建构突破了传统惯行的政府公权介入程度划分准则，尝试着从各种新视角实现对政策工具的类别归属。湛中林以“交易成本”为标准将政策工具归为“离散交易型”“管制交易型”“混合交易型”三类[12]。陈振明根据市场机制、工商管理技术与政府治理的交融趋势和状况将政策工具归类为市场化工具、工商管理技术和社会化手段[13]。徐媛媛、严强二人以“资源”为依据，将政策工具归纳为管制型政策工具、经济型政策工具、信息型政策工具、动员型政策工具以及市场化政策工具[14]。

在众多自成体系的政策工具归类中，徐媛媛、严强等学者所构建的“管制型—经济型—信息型—动员型—市场化”政策工具五分框架为垃圾分类政策工具箱的建构提供了启示，该类工具箱能在一定程度上实现对垃圾分类政策的系列推进措施作出细化性阐释。据此，本文将垃圾分类政策工具归类为强制性政策工具、激励性政策工具、信息性政策工具、市场化政策工具以及社会参与性政策工具，并结合上海市垃圾分类具体实践进行垃圾分类政策工具应用的案例情景阐述。

3 上海垃圾分类工具实践与适用分析

叶海卡·德罗尔所著的《逆境中的政策制定》中有言，当政府政策走到死角时会采取政策工具的组合策略予以疏通。[15]尽管上海市垃圾分类实践已久，在2000年拟定的八大垃圾分类试点城市中展现一定的标杆价值，但垃圾分类政策成效并不理想，陷入明显的政策困境。本文基于政策工具理论视角对上海市垃圾分类政策情境下的政策工具择用实态与适用进行分析，并进行后续的工具优化组合策略探讨。

3.1 垃圾分类政策工具实践

杨洪刚认为，环境政策工具是人们为解决环境问题或达成一定的环境政策目标而采用的手段。[16]结合垃圾分类的政策应用场景，借鉴徐媛媛、严强的政策工具五分框架，以强制性政策工具、激励性政策工具、信息性政策工具、市场化政策工具以及社会参与性政策工具作为本文的垃圾分类政策工具理论分析框架，对上海市垃圾分类政策工具择用进行实景分析。

3.1.1 强制性政策工具

强制性政策工具源于法律与制度的强制性权威资源，在垃圾分类政策场域中则意指环境治理的强制化。威慑理论强调，由权威(组织、监管机构、立法者)制定的施加于人们的惩罚会约束相应行为。[17]强制性政策工具契合威慑理论逻辑内涵，以违背规则的惩罚后果为杆秤，促使政策对象在遵守规则与违背规则间进行自适化选择。慑于强制性政策工具的强制惩罚特征，通常情况下政策对象会基于畏罚心理而作出遵守规则的选择，这也即垃圾分类实践中管制型政策工具的效用发挥逻辑。强制性政策工具常包括诸如管制、明令禁止、违规罚款等个项，2019年7月《上海市垃圾分类管理条例》的正式推行开启了上海市垃圾分类强制时代，自此一系列强制性政策工具纷至沓来。《上海市垃圾分类管理条例》的推行本身就是强制性垃圾分类政策工具应用的集中产物，“先分后运”“不分不处理”及“定时定点投放”强制化分运标准，违规罚款等惩治手段彰显了强制性政策工具内在的政策推行强度。以旅游住宿业为例，自条例出台后，上海各酒店已被禁止提供牙刷、拖鞋等一次性用具，违者将被处以罚款。

3.1.2 激励性政策工具

激励性政策工具的作用机理在于以利益刺激政策对象采取或不采取某种行为，以外在利益机制催化政策对象的内在行为意识，达到预期政策效果。从内容上看，激励性政策工具包含经济激励与精神激励；从形式上看，又可将其分为正激励与负激励。在经济激励方面，上海市多个区域在垃圾分类实践中新创了 “绿色账户”模式及“按量补贴”等经济激励工具[18]，通过经济利益给付方式诱导居民实施自发的垃圾分类行为。通过“绿色账户”模式，居民投放一次垃圾可获一定量积分，持累积积分可兑换价值相当的奖品。同时“按量补贴”规定，一旦居民超出标准投放量，根据过量程度其积分将会相应地减少或清零，这在一定程度上提升了生活垃圾源头减量效果。而精神激励则最大限度激发“熟人社区”效应。针对居民个性化行为，利用社区熟人圈子公开设置垃圾分类红黑榜、荣辱榜，其中“红榜”予以表扬，“黑榜”予以通报，以此达到社区居民垃圾分类过偏行为的自发矫正效果。

3.1.3 信息性政策工具

信息性政策工具含宣传、教育、劝诫、信息发布、广告、动员等类型[19]。信息性政策工具通过特定媒介在物理空间或虚拟场所释放垃圾分类信号，凭靠讯息发布、宣传引导等方式拉动城市社区居民垃圾分类参与热潮。信息性政策工具的择用具有灵活性、多样性、便利性等功能特征，是凝聚社区居民垃圾分类意识的基础化工具。现阶段上海市垃圾分类政策背景下信息化政策工具效用发挥的主要方式是通过采取垃圾分类的相关讯息发布、知识宣传以及广告动员等形式促进垃圾分类进社区、进机关、进单位、进学校；同时辅以指导手册、宣传单、社区广告牌及入户宣传等具体宣传方式提升垃圾分类政策的渲染效果，增强垃圾分类政策的普及力度以及垃圾分类知识的群众接收程度。

3.1.4 市场化政策工具

市场化工具遵循市场交易逻辑，在垃圾分类政策执行过程中融入市场价格机制，以市场力量推动垃圾分类进程。遵照“生产则付费”的原则，上海市逐步建立垃圾“分类、按量”的收费制度，以收费制度束缚垃圾生产主体的违规行为。同时在垃圾分类治理中融合PPP模式，以政府购买服务方式与社会资本合作，实行垃圾中后端装运的专业化处理。实践表明，当前包括上海在内的各大试点城市垃圾分类中端运输、后端处理任务多交由相关企业负责。在长期的政策实践中，垃圾分类亦逐渐向产业化方向演进，上海市“上门代扔垃圾”“上门回收垃圾”等行业[19]的社会化兴起则是最有力的佐证。

3.1.5 社会参与性政策工具

价值信念规范理论认为，人的价值取向是其信念和行为的重要前提，如果人们关注于环境，并相信某些行为会产生消极后果而且个人应该承担规避这些后果的责任，那么就会激活其行为规范，产生持久的亲环境行为。[20]从垃圾分类的责任归属来看，社区居民是生活垃圾的主要来源体。同时，作为垃圾分类政策主要执行力量的社区居民亦是垃圾分类政策效果的第一受益人。社会参与型政策工具的运作逻辑符合价值信念规范理论的实践机理，通过社区居民内心自省与自我价值规范产生自发性参与行为。家庭、社区、志愿性组织是社会参与性政策工具的主要表现形式。现阶段上海市垃圾分类在一定程度已内化为家庭、社区、志愿性组织的自觉意识与自发行为。以推进垃圾分类的志愿性组织为例，上海市多区域成立了专门的志愿组织，进行垃圾分类的政策宣传、分类示范与行为指导。

3.2 垃圾分类政策工具适用性分析

我国城市生活垃圾分类政策工具整体上趋同性特征明显。对上海垃圾分类政策工具的适用性分析可形成对垃圾分类具体实践的经验借鉴。表1即为围绕各种政策工具的优缺点所进行的分析。

图1 上海市垃圾分类的政策工具图

表1 五种垃圾分类政策工具的适用性分析

政策工具作为一种治理手段时，通常存在一定的局限性，所以政府在解决实际问题的过程中就面临着取舍组合。[21]很显然，以上垃圾分类的政策工具各有其适用性与不足点，因此任何一种工具在垃圾分类实践中都无法独挑大梁，需要实行政策工具“有侧重”地组合，以发挥工具组合效力，打出政策工具的“组合拳”。鉴于管制性工具的短期强大效力及长期高昂成本这一特点，管制性工具应作为推动垃圾分类的最核心保障，是维护垃圾分类秩序的刚性盾牌，在垃圾分类实践中不宜作为主要治理工具；由于垃圾源于民众，垃圾分类益于民众，垃圾分类本就属社会共有义务，一味地适用激励性工具会不断磨灭民众垃圾分类的义务意识，助长“不给钱不干活”之风，故正激励应逐渐减少而向负激励转移，以强化垃圾分类义务意识；市场性政策工具必不可少，但需要政府幕后掌舵，以防其偏向；信息性政策工具是调动社会参与垃圾分类的助推器，也能催发社会各方的主体意识与责任意识，但囿于每一个体并非都自觉，故仍需政府强制力作底层支撑。综上，从政策工具层面来看，垃圾分类五种政策工具都不可或缺，但需侧重性地使用。与此同时，对于部分工具还需“有节制”适用，譬如管制性、激励性工具。从政策工具主体、对象层面来看，无外乎社会、市场、政府三大主体。垃圾产量源于多方排放，绝非单方力量所能够把控，故垃圾分类需各主体全方位参与及多元工具共同助力。

4 总结与展望

现阶段垃圾分类政策执行成效有赖于政策工具的推动。受学者徐媛媛、严强的政策工具五分法所启发，本文尝试构建了汇集强制性政策工具、激励性政策工具、信息性政策工具、市场化政策工具、社会参与性政策工具等五类工具的垃圾分类政策工具箱，以垃圾分类典范城市上海作为研究对象，阐释上海市各类垃圾分类政策工具择用实态并进行适用性分析，在此基础上提出了垃圾分类政策工具的优化组合策略。本文认为，垃圾分类绝非依靠某一种或几种政策工具即可实现，需根据不同工具特性有侧重地进行组合，才可能发挥垃圾分类政策工具的最大效用。通过研究得出以下结论：任何工具都有存在的合理性与必要性，运用强制性政策工具要遵循“节制“原则；激励性工具的运用要有“侧重”，遵循“重负激励轻正激励”择用逻辑；市场化工具需要充分发挥政府的管家角色，预防市场盲目逐利行为；社会参与性政策工具需要信息化工具推动，同时需要政府协调以及必要的管制与激励,达到多元工具附加效应。此外，研究发现，对于垃圾分类政策工具的类型类别与运用归类难以穷尽划分与清晰界定，部分政策工具所属类别相互交叉，有待后续研究进一步完善。