高校财政资金科学化精细化管理探析

房玉硕（中国矿业大学（北京） 北京 100083）

2009年财政部印发《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》（财办［2009］37号），明确提出了“财政科学化精细化管理”。高校财政资金是公共财政的一部分，高校财政资金科学化精细化管理，是指在预算、执行、评价、监督和公开等财政资金管理的全过程中，遵循高校财政资金管理工作的客观规律，建立健全管理制度和运行机制，运用先进的信息技术，把握管理的每一个环节，发挥人的能动作用，提高高校财政资金的使用效率。

一、高校财政资金管理存在的问题及面临的挑战

（一）成本分担面临的挑战。我国始终把教育放在优先发展的战略地位，不断加大投入力度，2012年我国实现了国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重达到4%的承诺，成为我国教育事业发展的里程碑。其中，高等教育财政投入逐年增长，2019年普通高校生均一般公共预算教育经费为23 453.39元，比2012年的9 040.02元增长了1.59倍。但是，由于学费标准的限制和其他收入分担不足，高校缺少扩大收入最直接的手段，高校经费越来越依赖于国家财政拨款，给国家财政带来了较大负担。而根据OEDC（经合组织）提供的数据，其他国家的非财政拨款在高校中的比例普遍要高得多。

从数量上看，近年来高等教育经费投入在快速增加，同时高校学生人数增长速度较快。根据《全国教育事业发展统计公报》的数据，全国各类高等教育总规模从2007年的2 700万人达到2019年的4 002万人，人数增加了近一倍，然而高校教师规模的增速并不匹配。有资料显示，2019年我国普通高校的师生比是17.95∶1，落后于发达国家。高等教育事业发展，必须重视高等教育质量。教育资源和教育质量密切相关，师资不足，教育资源不足，高等教育的质量就无法保证。

因此，高校财政资金管理必须以增加高校财力投入为基础，以高校自身财力水平为限，开展高校财政资金科学化精细化管理研究，缓解国家和高校承担的财政压力。

（二）预算编制存在的问题。

1.高校预算规划不稳定。高校财政资金预算是高校战略规划和资源配置的体现，包括学校未来的教育形式、最高目标、重点学科和重点实验室建设、高端人才引进等的战略规划等，决定了高校发展的中长期项目和年度项目。在大多数高校中，由于资金较为紧张，而预算是实现战略规划的重要步骤，资金分配就显得尤为重要。一些学校的管理层人员变动频繁，容易造成高校战略规划的变更，会造成项目的短期性和不稳定性。

2.高校项目规划不科学。2014年财政部、教育部要求推进三年滚动规划，开展基于滚动预算的项目库建设。但是，目前高校的项目库建设现状并不理想，项目与学校的战略发展规划不匹配。各部门在规划项目时，只注重当前的工作计划，本着“项目越多经费越多”的观念，不考虑轻重缓急，盲目申报项目。同时，高校在开展年度预算时，不是根据学校的战略发展规划分配，而是为了照顾各个部门“面面俱到”，项目分散且缺乏重点，看不出学校的发展方向。而三年期的大项目，由于实施期的限制被拆分为若干个项目，在第二年、第三年时，高校往往会优先安排更迫切的项目，导致已经实施的大项目的二期、三期建设不连贯，增加了管理难度。

（三）绩效评价存在的问题。

1.过度重视“预算执行率”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》规定：“建立科学化精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率。”纲要中将“预算执行效率”作为考核的最重要指标，“效率”是一个综合的绩效指标。在实际工作中，国家有关部门为了增强预算执行的时效性和均衡性，以财政资金“预算执行率”作为重要的考核指标。“预算执行率”是指截至统计月份已执行预算占全年预算总额的比率，没有体现“效率”，所以预算执行效率≠预算执行率。

高校财政资金分为基本支出和项目支出。我国高校财政资金基本支出的执行率普遍高于同一阶段项目支出的执行率，同时基本支出的执行率一般高于序时进度，项目支出的执行率一般低于序时进度。基本支出执行时，一般参考上一年度决算数据的经济分类，部分高校为了增加“预算执行率”，存在资金统筹使用的情况。项目支出执行时，由于项目的内容不同，会有很多客观原因影响序时执行进度，如奖助学金项目的评奖在每年的下半年、进口设备采购项目的环节多流程长等。因此，以“预算执行率”作为基本支出和项目支出的主要考核指标并不科学，考核的预算执行结果不利于提高高校财政资金的使用质量。

2.绩效评价体系形式化。一是目前高校的绩效评价还停留在项目支出上，不包含基本支出，因此，对高校财政资金的绩效评价还不能全面反映高校财政资金的整体情况。二是高校的教育和科研具有投入周期长、回报周期长的特点，转化为经济效益的绩效在短期内无法表现出来，年度绩效评价与考核不准确。三是目前高校采用的绩效评价指标体系是由教育部或地方提供的一套模板的延伸，具有一定的通用性。实际申报时，高校通常直接选取表中现成的指标，很少综合考虑自身的教师水平、科研能力以及学生素质等科学地设置绩效目标。四是高校财政项目的绩效评价在具体实施及验收时，大多是由高校提交项目绩效自评报告，上级部门并未组织相应的检查和考核，也未委托第三方进行评价，容易造成高校对项目的绩效评价工作不够重视。

（四）高校财务信息公开缺乏监管。我国整体的预算透明度不高。高校财政资金作为高校经费的第一大来源，高校作为管理者和使用者，相关会计信息应向全社会公开。自2010年9月1日起施行的《高等学校信息公开办法》规定，高等学校应当主动公开的财务信息有：收费的项目、依据、标准与投诉方式；财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标。高校财政资金管理的全过程缺少全社会的监督，在一定程度上会造成高校的浪费与违纪违法事件的发生。因此，高校财政资金科学化精细化管理，是实现高校财务公开的重要保证，只有在每一个管理环节都做到精、准、细，才能保证财务公开的透明度。

（五）信息技术面临的挑战。近年来，高校信息化水平逐步提高，教学、科研、财务、资产等各个部门都建设了工作平台。但是，各部门平台往往由不同公司开发，造成各部门之间信息不能互通，存在信息孤岛现象，信息共享机制尚不完善。在工作中，一方面，为了使校领导和各部门负责人了解财政资金的执行情况，财务人员往往通过微信、QQ、短信等手段将统计数据通知到每个人。然而，相关人员还是不能随时、主动得到实时的执行情况，尤其是细化到经济分类科目的执行情况。另一方面，高校财政专项归口不同部门立项和管理。学院、部门和个人可能同时在不同专项申报同一用途的资金，而由于信息不共享，导致财政资金重复支持同一项目，造成财政资金的使用效率低下。

二、成本分担是高校财政资金科学化精细化管理的重要基础

（一）建立高校“高学费+高资助”模式。应根据高校的层次不同、学生受教育的程度不同和专业不同采取分类定价，建立“高学费+高资助”模式，可以通过增加学费收入，减少高校对财政拨款的依赖。在同一层次高校、同一受教育程度、同一专业统一学费标准的基础上，按照每一名学生家庭的支付能力分等级确定助学金的资助程度，不仅能逐步扩大学费收入在高校教育经费中所占的比例，还可以通过不同的资助水平来满足低收入学生家庭的需求。这种模式能够在高等教育稳步发展的基础上，保证教育质量，实现高等教育规模和质量的协调发展。

（二）“扩渠引水”，寻找新财源。高校应在以财政资金为主的前提下，扩大高校教育经费来源渠道。一方面，引入民间和个人资本投入，能够加大全社会对高等教育的关注。另一方面，加大社会和企业的投入。鼓励高校与企业合作，尤其是专科院校可以采取与企业合作办学的模式。我国专科院校教育经费中财政资金所占的比例远远低于普通一本高校。通过企业对高校投入人、财、物，不仅可以促进高校提高高等教育质量，还可以培养符合社会需要的应用型人才。

三、高校财政资金科学化精细化管理是预算管理的迫切需要

（一）预算是高校“最高目标”的战略规划。高校年度部门预算是高校下一年度的资金规划，包括预测各项收入和各项支出，并向上级主管部门申请下一年度的财政资金。高校预算是高校财务管理工作的“指挥棒”，更是为实现高校战略规划的财务管理工作，是在充分、合理的分析下对财政资金的统筹分配，为学校的教学、科研、管理、后勤活动提供支持，以实现高校的整体发展，因此，必须进行科学化精细化管理，制定专门、详细的预算。

（二）建立健全项目库运行机制。高校财政项目资金，主要是为了调整高校财政支出结构、弥补高校教育事业费不足和满足高校事业发展的需要。因此，高校财政项目管理应遵循高校的“最高目标”，建立健全项目库的运行机制：一是科学论证财政专项项目的必要性。长期财政专项项目应该与高校的中长期发展战略相匹配，年度财政专项项目应该与高校的短期发展规划相匹配。尤其是重点学科和重点实验室建设类、基建和大型修缮类应具有一定的预见性，不仅要避免出现判断性失误，还要避免虎头蛇尾造成项目无法完成或者临时立项造成财政资金大量结余。二是科学保证财政专项项目的可行性。高校每年都要进行财政专项项目的申报，为了避免盲目申报，应该在每年上半年开展校内申报工作，提前了解市场行情，对项目预算内每一项货物、服务和工程支出做出合理预期，减少项目在实施过程中出现异常情况或预算变动，保证项目的可行性。

四、高校财政资金科学化精细化管理是绩效评价的重要途径

（一）建立健全绩效评价工作制度。一是设立绩效评价小组。高校财政资金绩效自评工作已经成为常规工作，设立高校内部的绩效评价小组，是为了保证绩效评价工作的规范性。绩效评价小组应由审计人员主导，由财务、纪检和教学科研人员以及第三方中介机构组成。二是规范绩效评价对象。高校财政资金按照支出性质分为基本支出和项目支出。基本支出，是在学校层面统筹规划安排的，作为高校承担教学、科研、管理工作的各学院、职能部门日常运行的资金来源。项目支出，是高校为了完成特定的工作任务或发展目标，增强学校综合竞争实力，实现可持续发展的资金来源。因此，高校财政资金的基本支出和项目支出都应作为绩效评价对象。三是建立多元化、多标准的绩效评价指标体系。多元化是指根据财政资金执行周期和回报周期，将高校财政资金进行分类作为评价对象。多标准是指综合国家战略、宏观规划、高校目标和学科特色等设置绩效评价体系的指标和权重。绩效评价体系的设置应结合高校的特点，包括但不限于高校教学水平、教师水平和学生水平等，对评价目标、评价指标和评价方法的可行性进行分析、论证，以提高财政资金绩效评价指标体系的编制水平。

（二）落实强化绩效评价结果运用。建立与考核结果挂钩的奖惩机制，加大奖励和惩罚力度。在高校财政资金管理中，明确高校各部门和个人的责任，根据高校上级部门、第三方机构、校内审计部门、互评和自评等不同情况下针对财政资金的绩效考核结果，依次赋予不同权重，与部门下一年度财政资金预算挂钩。落实奖优罚劣制度，以及通报批评、扣减经费等处罚措施。通过将绩效考核结果科学化精细化应用，不仅可以提高财政资金的使用效益，还有利于充分调动高校全员参与财政资金管理的积极性。

五、高校财政资金科学化精细化管理是监督公开的重要方法

（一）加强全过程监督检查。一是监督检查制度要科学化。科学化管理要求，高校财政资金的监督检查要制定具体的制度，实现有章可循、有据可依。通过建立健全监督制度和监控机制，可以在日常管理中提高财政资金的监督力度，也可以加强重点检查，对财政专项项目进行定期抽查、现场监督，还要进一步扩大监督检查范围，逐步把分散采购、集中采购、社会代理采购等考虑进来。二是监督检查制度要精细化。精细化管理要求，高校财政资金的监督应深入到实际操作的每个岗位、人员和管理环节。高校财政资金的绩效与考核工作具有事后性，主要是在每年年底财政资金进行决算时开展的。加强精细化管理，应开展全员监督和全过程监督。一方面是全员监督。高校财政资金涉及到高校的方方面面，财务收支与师生全员相关，从教职工到各部门负责人、校领导的所有人员都要参与到财政资金监督的环节中。另一方面是全过程监督。高校要落实财政资金的管理责任，将管理制度和工作流程细化到每一个工作步骤中，在财政资金预算编制与审批、执行与变更等管理环节及时发现问题，实现全过程监督。

（二）提高财务公开透明度。一是扩大信息公开的范围。为了确保公开事项的完整性，应尽可能地细化不予公开信息的范围，最好的办法是采取列举的方式对信息公开进行限制，明确高校财政公开的例外事项，要避免笼统，将不予公开的预算信息在制度中进行明确规定，才能确保公开事项的完整性。二是提高公开信息的细化程度。不明细不具体的公开是没有意义的，推进公开精细化势在必行。提高财务公开透明度，有利于全社会参与财务监督，有利于高校防范财务风险和廉洁风险，从而促进高校的可持续发展。

六、信息化是高校财政资金科学化精细化管理的技术支撑

（一）推进高校会计信息化建设。建立高校会计信息一体化管理系统，将财务预算、财务核算、财务决算、收费管理、工薪管理、会计档案管理等会计信息统一存储，有利于会计信息的分析与利用，有利于提高高校财政资金管理的工作效率。

（二）推进高校财务数据的共享平台建设。实现财务、资产、人事、教务、科研、后勤等职能部门的数据信息共享，有利于信息的流通和连接，实现不同部门对申报项目的及时审核，避免财政资金的重复分配；实现资金执行进度的实时监控和关键点提醒，满足相关人员随时随地查询的需要；实现按照经济分类查询支出明细，提示超出预算范围的开支。以信息化推动高校财政资金科学化精细化管理，提高高校财政资金使用的规范性和效益性。