全球网络空间治理态势与国际规范制定

郭 丰

(北京大学 信息管理系，北京 100871)

21世纪的第二个十年与第一个十年相比，网络空间国际治理的热度、关注度显著升高，相关国际会议频次更高，国际进程纷纷出现，研究成果和公开报告显著增多，各方参与热情高涨。各方的参与，大多着眼于全球安全、经济繁荣、社会发展、民生改善等方面。笔者认为，21世纪的第二个十年主要有三件事对网络空间国际治理产生了显著影响：一是斯诺登事件；二是全球互联网普及率超过50%；三是中美科技角力叠加新冠肺炎疫情蔓延。

通过观察发现，参与网络空间国际治理的主体变得更加多元，数量明显增多，讨论的话题总体上以网络安全为主线，具体议题也变得更加多元。新冠肺炎疫情的全球蔓延，一定程度上干扰了全球性治理进程的节奏，但是这只是暂时的。

目前，国际上众多的国际组织、标准组织、国际机构、全球性论坛等启动了网络治理进程，开展网络治理有关的讨论或制定与互联网有关的标准及规范。从议题、事务维度看，这些国际平台，有的侧重讨论政策，也有的侧重讨论技术、制定标准；从运作模式维度看，这些国际平台有多利益相关方模式的，也有传统多边模式的，但不少平台采取了“多边+多方”融合模式。

2017年下半年至2018年6月，全球互联网普及率超过了50%，全球网民人数达40亿 左右，全球互联网发展规模迈上新台阶。2017年以来，全球网络空间国际规范制定进程纷纷亮相，并不断产出磋商成果。联合国框架外，有代表性的还包括巴黎网络空间信任和安全倡议、基督城倡议、全球网络空间稳定委员会(GCSC)、互联网与司法管辖权政策网络(I&J)、互联网契约、网络安全技术协议约(微软公司发起)、信任宪章(西门子公司发起)等。这些进程及其工作成果正在对全球互联网治理未来走向产生深刻影响。国际海洋公约订立经历了漫长的时间，未来可能出现的全球性“互联网公约”，笔者以为不需要那么久。

目前，网络空间规范进程的特点总结如下：

第一，网络空间规范制定总体上呈现“东冷西热”，不同的利益相关方在选择路径时，各有侧重。12个典型的网络空间国际规范进程中，联合国框架下的有3个，美国和欧洲方面发起的有8个，中国方面发起的有1个。发达国家利益相关方发起的进程相对较多，而且主要采用多方模式。在传统多边进程“进展乏力”的背景下，通过非官方对话，凝聚共识，成为各方施加影响、争取规则制定权的策略选择。部分欧洲国家、发展中大国高度重视联合国“主渠道”及多边机制作用。一些新兴经济体或体量较小的国家则在“大国博弈场”中积极寻求机遇、争取利益。当前，科技企业主动发起并积极参与国际进程，深刻反映出在西方社会“反科技浪潮”(Techlash)、人类向智能社会迈进以及网络全球化背景下，全球科技企业面对的社会责任压力、市场开拓压力、企业发展压力、政府监管压力“加剧”，所以，迸发出更多的参与国际治理的动力，从而努力营造信任、宽松、自由的商业环境。

第二，这些国际进程大都采用“谋求共识”的运作方法，参与的成员，无论是个人还是机构，都具有较高的国际地位和影响力。当前的网络空间国际规范制定，如同20世纪80年代的互联网技术标准制定，采用多方参与、谋求共识的运作方式起草文本、输出成果、辐射影响，这显然是互联网的方式，也就是，抢抓事实标准，具有敏捷、快速、灵活的特点。这些进程的参与成员，普遍在相关领域具有权威性和影响力，并具有代表了其所在区域的声音，或其所属利益相关方的声音。相关重点进程为了起到国际引领的效果，重视获得高级别参与方或签署方的支持。例如，数字合作高级别小组由梅琳达·盖茨和马云担任联合主席；西门子公司发起的信任宪章，汇集了IBM公司、戴尔公司等10余家科技巨头的支持。

第三，在网络空间规范构建过程中，智库具有独特优势， 参与的人员，尽管很多以专家身份，但是也代表了本国或所属利益相关方的利益。传统联合国框架下及多边进程，国际规则讨论进展较为缓慢，甚至陷入僵局。可以看到，发达国家的政府、企业、协会等将重点转向支持智库或专家发起相关进程，积极投入人力、物力、财力，推动快速产出成果。与联合国及政府间进程相比，智库或专家发起的进程具有“政治色彩较低，运作更为灵活”的特点，共识更容易达成、理念更容易产出。同时应当看到，专家发声很大程度上代表了其所在国家以及其背后支持者的利益。

第四，有两个词可以很好地描述网络空间规范起到的作用，一个是“潜移默化”，另一个是“润物细无声”。在全球网络空间博弈日益焦灼的状态下，网络空间国际规范进程提供了新的选择，这些规范大多不具强制约束力。这种方式有其弊端，但是优势也显而易见。其优势在于：能够舒缓对抗心理、提供沟通渠道、增进相互理解、促进共识达成、形成规则成果。国际规范以“潜移默化”“润物细无声”的方式发挥作用。“理念决定架构，架构决定实现”。各方通过参与制定网络空间规范，抢占道义“制高点”、理念“话语权”，未来这些国际“软法”也将有望转化成“硬规则”。例如，GCSC提出的“保护互联网公共核心”被欧盟纳入其政策以及法律当中——欧盟《网络安全法案》包括了对互联网公共核心保护的条款；法国《巴黎倡议》采用了GCSC 8条规范中的5条，联合国关于信息社会的报告也高度赞赏GCSC所做的工作。

观察当前议题的共识多一些还是分歧多一些，能够在一定程度上对未来走向进行把握。通过对涉及的议题进行分析，可以看到，治理模式、普遍服务、数字普惠、数字能力建设、儿童上网保护等方面，国际社会拥有共同认知，相对容易形成成果。网络监管、隐私保护、数字经贸、供应链安全等方面，共识基本上是原则性的，如何落地，仍有待各方继续开展磋商寻求实质性的共识。网络军事等方面，直接关系安全及利益，分歧较难弥合，未来走向更不明朗。各方产生分歧的原因包括：价值观和意识形态的差异、国家发展阶段和水平的差异、“作为监管者的政府”与“作为被监管者的行业”之间的矛盾以及文化差异等。网络空间国际治理走到今天，像是处在一个十字路口，未来具有不确定性。新冠肺炎疫情蔓延叠加中美科技角力，更对网络空间国际治理的发展增加了变数。

全球数字化进程对经济全球化和社会智能化产生了深刻影响。中国信息通信研究院发布的《全球数字经济新图景(2020年)》显示，2019年，全球47个 国家的数字经济规模达到31.8万亿美元，占GDP比重超过40%。数字经济不仅提高产业效率、社会福祉，而且还提升了经济社会运行的抗冲击能力。以连接、数据和算法为核心的数字要素是进一步推动全球数字化的关键。数字要素安全、可信的跨境流动是目前普遍关注的议题。网络空间国际治理领域中，还会有更多的议题值得探索和研究。

致谢中国信息通信研究院嵇叶楠、胡正坤、黄潇怡、秦越、林梓瀚对文章亦有贡献，特此感谢！