产学研协同创新政策议程研究——多源流理论视角

朱 英

(北京航空航天大学 高等教育研究院，北京100083)

一、引言

产学研协同创新政策是新时期中国政府转变创新理念、深化科技体制改革的一个重要环节。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，深化科技体制改革，建立产学研协同创新机制，建设国家创新体系[1]。通过功能和资源的优势互补，以实现社会效益的最大化。这项政策能够纳入国家政策议程，具有历史必然性。文章选择多源流理论作为分析工具，对“产学研协同创新相关问题是如何引起政策制定者关注的、备选方案是怎样产生的、政府议程是如何建立的”这样一些长期被忽视的重要问题进行深入分析，对公共政策形成的内在机理进行科学探讨，为国家创新体系建设寻找有效政策途径，为未来政策的完善提供依据与方法。

二、文献综述

根据已有文献，中国创新政策研究主要集中在四个维度。一是创新政策文本分析，如从文献计量角度出发，研究某一时间段创新政策的演变历程，划分演化阶段、总结演化特点，探究创新政策的沿革、现状与趋势[2]，进一步强化创新政策对实践的指导作用，或者基于文本内容，对某领域创新政策工具的分析[3]与量化评价[4]，优化政策工具结构。二是从比较创新政策研究视角，分析不同国家或地区出台的创新政策[5]，总结先进经验和价值理念[6]对中国体制改革与创新发展的战略指导意义，尤其是在科技创新体系建设、科研计划管理等方面获得的启示[7]。三是创新政策的有效性评估，作为政策实施过程中的重要步骤，分析创新政策的实施效果[8]及作用机理，尤其是创新政策的力度[9]、各项政策目标和措施对创新绩效的影响[10]，分析政策实践过程中的冲突，提出解决对策，推动更加科学、合理地建立创新政策。以上三个方面文献多是对创新政策的变迁过程、经验借鉴、实施效果等研究，侧重在政策实施之后。第四个研究维度是对于政策产生之前，从创新政策制定过程展开分析，如讨论全球化和国际因素对创新政策制定的影响[11]、从供给侧结构性改革入手提出应重视需求方创新政策的制定[12]。但是此类研究并不多见，文章试图加以丰富，以产学研协同创新政策为例，在多源流理论框架下探究复杂场域下的政策决策逻辑。

三、分析工具

多源流理论是美国学者约翰·W·金登在垃圾桶模型基础上发展起来的政策过程分析框架。约翰·W·金登将独立的决策作为分析对象，试图解释某些问题能够进入议程并最终成为政策的原因。他认为，一个问题能否进入议事日程由三股动力源流决定[13]110：问题源流、政策源流以及政治源流。问题源流是指迫切需要系统解决的问题；政策源流是指政策共同体(政府官员、立法者、研究者等组成)的观点累积；政治源流包括公众情绪(公共舆论)、压力集团竞争、选举结果、政党或意识形态的分布状况以及政府变更等因素。它们相互独立又彼此影响。若三股源流在某个关键时刻汇合，解决办法与问题相连接，且与有力的政治势力相连接，该问题就会被提上议事日程，政策之窗即被打开。产学研协同创新问题如何在政策制定者中受到关注，此项政策何以成为国家行动，多源流理论为以上问题的解答提供了良好的分析框架。

四、分析过程

(一)问题源流

1. 国家处在竞争激烈的世界局势之中

当今世界，各国之间经济竞争和科技竞争日益激烈。科学研究演变为了一项政治问题，关系到各个国家和地区的发展。这就迫切需要加快创新力量的整合，促进产学研的互融互通，以支撑国家经济和社会的进一步发展。很多国家都启动了研究卓越计划、创新鼓励计划等，如美国的先进技术计划[14]、英国的法拉第合作伙伴倡议[15]、日本的科学技术基本计划[16]和瑞典的波齐利厄斯中心计划[17]等。他们把握前沿科技和创新潜力之间的紧密联系，促进基础科研中心、卓越大学与工业企业之间的协同合作。协同创新是当今世界科技创新活动的必然趋势，要抓住历史机遇，积极调整中国的改革政策，有效促进产学研协同合作、凝聚创新力量、激发创新活力，促进全社会科技资源高效配置和综合集成，最终提高国家自主创新能力。

2. 现实因素影响产业的技术突破

技术创新已经成为企业间竞争的关键所在。越来越多的企业开始追求前沿技术，希望利用先进知识开发新产品或改进生产过程，实现利润突破。企业的优势在于对市场行情有着透彻的了解，对技术需求有着明确的分析，对供应商、制造商和用户整条产业链有着全面的认识，但自身实力、经济投入、研发周期等现实因素影响了企业的技术突破。首先，很多中小企业缺乏研发资金、科研人才、实验设施和技术信息，发展势头较强但自身实力较弱，注重眼前利益而忽视长远发展。他们更倾向于通过整合现有技术来解决问题，而不是在基础研究中寻找技术突破。其次，技术创新的成本相对较高，需要持续不断的资金投入，而企业也需要流动资金来维持正常运转，这就存在着维持现金流相对平衡的巨大压力。最后，整个研发的生命周期中伴随着各种风险，如技术的更新换代、核心技术人员的流失、市场环境的变化和客户期望值的变化等。企业无法承担较长研发周期带来的风险，还有很多不敢进入的技术创新领域。

3. 高校的科研活动缺乏市场考量

高校具备基础研究成果、专业师资、科研设备以及研究方法和经验等优势，正在成为推动科技成果向现实生产力转化的重要力量。早期，科学发现更多的是科学家基于其好奇心和探索性精神而产生的个人爱好与行为；现代社会，更需要高校教师等科研人员为未来市场做更充足的技术准备。但实际情况中，科研工作更多的是面对政府和上级而不是市场和经济建设，横向课题也是以技术开发项目居多，通用性偏弱。目前，在选题等研究活动中仍然缺少企业人员的参与，对市场发展动向、市场潜在需求等了解不足，往往偏重理论和技术，而缺乏对研究开发前景的前瞻性考量，影响了技术创新链条中知识向生产力的转化。

4. 高校和科研院所的成果转化率低

依据2000年科学技术部印发的《科技成果登记办法》，高校和科研院所的科技成果可以分为三类：应用技术成果、基础理论成果和软科学研究成果。当前，高校和科研院所对实施科技成果转化、为企业提供科技服务和直接开展创业活动没有明确要求。研究人员侧重理论知识创造，倾向于研究问题的先进性与前沿性，承担的科学研究中基础研究占主导地位。因此，基础理论成果居多，应用技术成果大多停留在原理样机阶段，普遍缺乏工程实践的迭代开发，成果直接转化性差，进入中试熟化阶段的成果较少。在中国高校和科研院所的科技创新能力不断提升、专利规模逐年扩大的情况下，科研成果的技术成熟度、有效专利的实施率仍有待提高。

(二)政策源流

1. 政府官员：社会利益最大化

政府官员在决策判断过程中，努力平衡各种利益关系，最终实现社会效益最大化。科学发现作为一种公共产品，代表全体纳税人的政府希望科学发现能充分发挥其应有价值。通过产学研协同创新，不仅能提升科研成果利用效率，发展生产力；也能服务创新驱动发展战略，提升国家创新体系效能。政府官员需要全局把握，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。通过支持企业、高校与科研机构各种形式的联合行动，引导合作模式由双向对接向多向合作转变，由松散状态向战略联盟转变，从而为经济转型升级持续提供有效成果，造福社会。

2. 高校管理者：社会影响力扩大化

高校不是只涉及基础研究和技术开发的技术学校。作为高校管理者，要全面考虑促进高校人才培养、科学研究和服务社会功能的有效发挥，而通过产学研协同创新，能够充分发挥高校职能并扩大其社会影响力，增加高校的社会美誉度。首先，企业了解经济社会发展需求，与之共同建设课程体系、实施培养过程，可以锻炼学生的创新意识、创新能力，从而提高人才培养质量、保证学生就业质量；其次，研发成果推广到市场，及时得到产业反馈，修正科学研究过程，实现科学研究的良性循环；最后，开展中试熟化与产业化开发，为产业提供全程技术研发解决方案，加快科技成果转化，为社会带来更多效益。

3. 技术需求方：经济利益最大化

企业是科技与经济紧密结合的主要载体。他们既要考虑维持现有核心竞争力，又要持续更新这一竞争力以保证未来生存。由此，各类企业研究与试验发展经费支出稳步增长，参与程度逐步提高。在以企业为主体的技术创新体系中，企业扮演着决策者、组织者和投资者等多重角色。它们的合作动机从最初的解决技术难题、获取科技成果，逐渐演变为多重目标。通过产学研协同创新，一方面，企业把投资范围拓宽至高校的知识创造，形成基础研究与产品研发、核心技术攻关与推广应用、技术产品孵化与成果转化的对接融通；另一方面，科研人员面向企业开展技术开发、技术咨询和技术培训等服务，促进科技资源开放共享。

4. 创新研发个体：自身收益最大化

核心知识的突破环节与关键技术的开发过程是由高校教师或者专职科研人员等创新研发个体完成的。胡国平等[18]认为，高校教师参与产学研合作的意愿取决于从中获取的收益与其他活动机会成本的比较，并按照利益最大化的原则分配时间和精力。他们一般在满足自身利益需求基础上，兼顾创造社会利益。创新研发个体在产学研协同创新中的收益包括显性的物质收益，隐性的社会价值创造收益以及科研能力提升收益等。首先，职称等级与薪酬福利、职业声望、专业职位密切相关，是科研人员职业利益之核心[19]。产学研协同创新不仅能拓宽创新研发个体的晋升渠道，还能够提高科研成果收入，增加物质收益。其次，创新研发个体在以技术开发和产品创新的形式为企业服务时，接触到技术开发前沿及用户反馈信息，及时了解社会发展需求。由此，成为科技成果转化的催生者，直接服务于社会，实现个人价值的同时创造社会效益。最后，产学研协同创新作为知识共享的有效机制，提供了创新研发个体在跨组织环境中应用理论知识的机会。他们的自我经验与知识结构得到更新，科研能力也得以提升。

(三)政治源流

1. 党和国家的关注

政党作为有组织的政治力量，影响着政策的决策过程。“创新驱动发展”的治国执政理念使其对企业、高校、科研机构的协同发展形成高度认知。在历届“两会”中，涌现出了很多政策企业家，他们愿意投入自己的资源——时间、精力、声誉、金钱等——来推进产学研协同创新以换取某些预期的未来收益。例如，2000年，全国人民代表大会代表王孟飞提出，企业技术改革的一个重要方面就是要建立自己的技术中心，推进产学研结合。2012年“两会”，河北省代表团代表靳保芳建议进一步加大技术攻关，集中人才、设备、资金优势，建立产学研紧密结合的国家光伏研发体系；全国人民代表大会代表漆小瑾还提出，实实在在的产学研结合需要政府推出切实可行的措施。随后，一系列深化科技体制改革政策出台。党的十七大报告中明确指出，要加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系[20]。《2012年国务院政府工作报告》中提出，要引导科研机构、高等院校的科研力量为企业技术创新服务，更好地实现产学研有机结合，提高科技成果转化和产业化水平[21]。同年，国务院办公厅转发的《关于加强战略性新兴产业知识产权工作若干意见的通知》中又提出构建产学研合作新机制，积极探索以合作开展共性关键技术研发为手段、以知识产权利益分享为纽带、以创新成果有效转化应用为目的的产学研合作机制[22]。以上符合政策制定者的价值理念，也能够得到政策制定者的广泛认同。

2. 公共舆论的压力

公共舆论是指一个国家大批民众沿着某些共同的路线思考，而做出价值和情感上的判断[13]212。产学研合作问题也一直未脱离公众和新闻舆论的视线。公众在新闻报道、日常交流以及学术期刊中表达了对产学研合作的疑虑：一是很多中国企业的核心技术仍然依赖进口，而不是重视产学研项目和自身技术研发，高校和科研院所科技成果如何与市场实质性对接？二是高校和科研院所的人事管理体系不完善，缺乏相应激励机制，研究人员如何突破体制限制真正参与到产学研合作进程中？三是高校和科研院所的技术攻关能力还不能满足企业在产业升级转型上的需求，产学研合作形式较为单一，周期短、资金投入少、成果形式较为简单，产学研如何形成真实的利益共同体？近年来，中国的研发投入日益增多，而科技进步的贡献率仍然存在提升空间。充分利用国家资源，实现产学研的深度合作，为社会创造更多价值是公众的共同期待。

(四)政策之窗

在产学研协同创新政策形成的过程中，国家、产业、高校和科研机构遇到了现实困境，政府官员、高校管理者、技术需求方和创新研发个体从各自利益出发提出了建议，政治源流中党和国家、普通民众都在密切关注着产学研关系的发展和协作方式的变化。三大源流等待汇合的契机。“政策之窗”是政策被提上议事日程的关键时间点[23]。通常开启的原因在于政治源流的变化，或者一个新的问题引起了政府官员及其周围人们的关注，其中，行政当局的变更可能是最明显的政策之窗[13]186。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一代 党中央领导集体对国家发展问题进行了顶层设计，强调要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。这为新时期发展产学研关系提供了根本遵循。党的十八届三中全会公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出深化科技体制改革，健全技术创新市场导向机制，建立产学研协同创新机制，建设国家创新体系[1]。产学研协同创新政策被明确，政策之窗由此打开，各方利益诉求得到了理性回应。

近年来，党和国家全面推进综合改革，在产学研协同创新方面取得了显著效果，进而坚定了推动产学研深度融合的决心。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化科技体制改革实施方案》，提出要健全技术创新的市场导向机制和政府引导机制，加强产学研协同创新；同时，强化创新链和产业链有机衔接[24]。随后扩展至对政策的局部调整，2016年，《促进高等学校科技成果转移转化行动计划》中提出加强产学研协同创新，推动建设高校新兴产业技术创新网络[25]。《“十三五”国家科技创新规划》中，提出深化产学研协同创新机制，坚持以市场为导向、企业为主体、政策为引导，推进政产学研用创紧密结合[26]。2017年，党的十九大报告中提出加快建设创新型国家，加强国家创新体系建设，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系[27]。2021年，全国人民代表大会表决通过的“十四五”规划中进一步提出，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系[28]。从建立，到加强，到深化，到深度融合，也是三源流汇合后，不同主体间资源、行为、信息协作共享的政策调整过程。

五、总结与思考

产学研协同创新政策拉近了产学研主体之间的距离，促进了资本、管理、技术和设备的有效融合。在各方的共同努力下，产学研结合的有效机制不断形成，实现了科学研究与产业发展的深层次结合。未来，在产学研协同创新政策完善及国家创新体系建设相关政策制定的过程中，应该注意以下四点:

一是不断明晰问题源流，及时疏解来自国际竞争环境、产业技术突破、高校科研院所成果转化等方面的压力。国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。在创新体系内外分布着各种矛盾，如激励企业创新的制度环境建设问题、科研机构法人制度改革问题、高校在国家创新体系中作用充分发挥的问题等。当部分问题触及国家整体发展利益时，政策企业家就会在问题空间中搜索，并设法解决它。及时发现问题，明确创新政策所要解决的问题，才能避免忽视系统运转过程中的重要部分。

二是重视政策源流，畅通民主协商渠道，建立充分的利益表达机制。国家创新体系的主要组成部分包括政府、企业、高校和科研院所、技术创新支撑服务机构等。在技术创新系统、知识创新系统、产业创新系统三个子系统中，存在着不同的核心行为主体。因此，需要把握各系统中的主次关系，倾听各利益相关者的批判性与建设性话语。在此基础上，增强对其意见的制度性吸纳，建立有政策对话意义的表达机制，才能减少政策实施过程中的障碍与阻力，全面推进中国特色国家创新体系建设。

三是积极应对政治源流，推进利益表达主体的组织化与实质性参与。党和政府历来重视和倡导自主创新，国家创新体系的建设尤其突出政府的主导地位。其中，政府在新型产业战略规划及创新政策引导方面发挥着十分重要的作用。在此基础上，相关创新政策的制定还要适应科技发展新形势，综合考虑党和国家的关注焦点、国民情绪意见、压力集团之间的竞争等，制定系统的政策方案，畅通政策链、创新链、产业链、资金链和人才链。

四是把握政策之窗的机遇。政策之窗是提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们特殊问题的机会[13]110，要牢牢把握。各利益主体对国家创新体系有不同的利益诉求，针对系统运转中的负面问题，教育、科技、人力、财政等部门需要制定整体推进方案，出台相应的配套激励政策，完善推进机制。这需要投入各种资源，从技术可行性、政治可行性、经济可行性、行政可行性四个方面论证创新政策的适用性，实现从政策方案向公共政策的最终转化。