信用工具在体育市场治理中的应用研究

陈洪平，刘晓丽

1 信用工具——提升体育市场治理能力的重要选择

进入新时期，中国信用建设开始提速，信用成为国家治理和监管的重要对象，即“对信用的治理”。在强化信用建设的情境中，国家亦高度重视和强调“通过信用治理”，即将信用作为治理监管的手段和工具[3]。《体育市场黑名单管理办法》的出台，标志信用工具正式被引入体育市场治理监管中。运用信用工具治理体育市场，既是加强体育信用建设的要求，亦是创新体育市场治理监管方式和提升治理水平能力的需要。

1.1 市场治理中的信用工具：通过信用的治理

信用工具是“通过信用的治理”，其基本含义是“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，对在履行职权过程中产生或掌握的公民、法人或其他组织公共信用信息，进行记录归集、评价分类、共享公开，通过分类管理和联合奖惩措施来发挥作用的规制工具”[3]。信用工具将治理监管政策措施与市场主体的信用状况关联，其运行包括以下2个基本环节：记录归集市场主体的信用信息；根据市场主体的信用状况进行分级分类监管和协同治理。前者是信用工具运行的数据信息基础，后者是信用工具治理效应和效用得以发挥的机制。

“通过信用治理”，监管机关首先需要掌握市场主体的信用状况。“守信”抑或“失信”并非抽象概念，需通过客观信用数据信息来评判。欲对特定主体信用状况做出科学评价，系统完整地记录归集该主体的信用印迹信息不可或缺。在记录归集主体信用信息基础上，监管者尚需依照科学统一信用评价标准对相关主体的信用状况做出评价与分级，进而为后续监管政策措施制定和采取提供支撑。国务院在构建以信用为基础的新型监管机制中要求“双随机”监管要与市场主体信用状况相结合：对信用等级高的企业应降低检查比例和频次，信用等级低的市场主体应加大检查比例和频次[1]。

信用工具的特色之一在于监管措施与市场主体信用状况相连通，监管者基于市场主体信用状况而采取差异化的治理政策与措施。在差异化监管安排中，守信者享有系列监管优待，包括行政审批“绿色通道”、优化的行政监管安排等；失信者将面临更加严厉的监管，包括被列为重点监管对象、被限制或取消资格、被联合惩戒等。差异化监管安排以诚信为导向，有助于激励相关主体守信经营，推动守信经营秩序的形成。差异化的制度安排，能使监管者将有限的监管资源置于重点与风险点，提高监管的针对性和有效性，节约监管资源。以“联合激励和联合奖惩”为表现形式的协同监管，是信用工具的另一重要制度安排。在通过信用治理的框架中，部门间、地区间、组织间的协同是监管治理效能得以实现的重要机制，是信用工具的重要内涵和要求。对此，国发[2016]33号文、国办发[2015]51号文和国办发[2019]35号文等均予以强调。

1.2 应用信用工具治理体育市场：体育信用建设与体育市场治理的互动

应用信用工具首先是体育信用建设的要求。在新时期，信用建设被国家赋予重要权重，“对信用的监管”持续加强。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快完善现代市场体系”中提出，建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。随后，多部旨在推进信用建设的政策文件先后出台，包括国发[2014]21号文、国发[2016]33号文和国办发[2019]35号文等。在国家信用建设政策推动下，信用成为体育发展的重要内容和目标，包括国发[2014]46号文、国办发[2019]40文在内的多个政策文件对体育信用建设提出了要求。

应用信用工具亦是加强体育市场监管的需要。在放权和改革政策推动下，体育创新加速，市场繁荣，新兴业态涌现，体育市场主体激增。与市场繁荣相伴的是，失序和失范开始凸显并加剧。中国消费者协会监测数据显示，健身市场的投诉案件从2016年的4 886件攀升至2019年15 155件，增长了3倍多。在赛事市场，以马拉松为代表的赛事秩序混乱，出现服用兴奋剂、替跑、抢跑和“蹭跑”等现象。在高危体育项目市场，未按规定取得许可而擅自经营、相关工作人员未取得相应资格资质、安全条件不达标等。“宽进尚需严管”“放得开还需管得住”，应用新的治理工具与治理范式是必然选择。国家体育总局在加强赛事监管中指出，缺少有效监管极易发生各类问题和事故[4]。为提升治理能力和监管水平，多个加快发展体育产业政策文件明确提出应用信用工具，规范维护体育秩序。《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》提出建立“黑名单制度”；《关于大力发展体育旅游的指导意见》要求设立体育旅游市场“红黑榜”；《关于进一步加强和规范体育领域事中事后监管的若干意见》要求推进信用分级分类监管；《体育赛事活动管理办法》第46条规定，推行信用承诺制度，开展信用评价。

2 信用工具在体育市场治理中应用的实践进展

“通过信用治理”不能仅停留于抽象的政策倡导，尚需落实为具体的制度规则，并在治理监管实践中予以践行。制定和颁布《体育市场黑名单管理办法》，为信用工具的应用提供了基本的制度支撑，国家体育总局“信用体育”平台系统开始运行，信用工具被应用于高危体育项目市场、体育健身市场和体育赛事市场等多个核心体育市场领域，并开始在事前、事中和事后各监管环节发挥作用。

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2.1 应用信用工具治理体育市场：建构以黑名单管理为核心的法规制度

应用信用工具需要将抽象的政策要求上升为具体的制度规则。在推进信用工具应用过程中，体育市场黑名单管理、信用承诺制度、诚信教育制度、信用信息归集制度、信用状况评价与分级制度、信用审查制度、信用修复制度等多项制度逐步成型，并在体育市场治理各环节发挥作用。其中，体育市场黑名单管理占据了主导地位，得到国家体育总局和各地方体育行政部门的高度重视，是当下应用信用工具治理体育市场的核心制度。

体育市场黑名单管理，是指将严重违法失信的体育市场主体纳入“黑名单”，并实施相应的信用惩戒。2018年，国家体育总局颁布《体育市场黑名单管理办法》（简称《办法》），首度将黑名单管理引入体育市场治理。《办法》对体育市场黑名单管理的含义、法律依据、管理体制、管理原则、纳入黑名单管理的条件和程序、黑名单的公布、救济、法律责任等做了较为系统的规定，共21条，有效期5年。作为最高体育行政部门制定的应用信用工具治理体育市场的专门性规范，《办法》为应用黑名单进行体育市场治理监管确立了规则，并为“通过信用治理”从政策要求转换为实践操作奠定了制度规则基础。

在地方，以山东、浙江为代表的多个省市结合本地区治理实际，制定出台区域性黑名单管理规范，以《浙江省经营高危险性体育项目领域失信“黑名单”制度管理办法（试行）》《河北省体育市场黑名单管理办法》《山东省体育领域黑名单管理办法（试行）》《天津市体育市场黑名单管理办法（试行）》《南宁市高危险性体育项目经营场所诚信红黑名单管理制度（试行）》和《杭州市体育健身经营活动安全监管信用黑（红）名单认定和发布制度》等为代表，这些地区黑名单管理呈现一定差异。以适用范围为例，山东省在体育整体领域推行黑名单管理，天津市、河北省将黑名单管理设定于体育市场领域，浙江省、南宁市则在高危险体育项目市场推行黑名单管理。

2.2 应用信用工具治理体育市场：市场领域与监管环节

在各方努力和推动下，信用工具开始被应用于多个市场领域，尤其是高危体育项目市场、体育健身市场、体育赛事市场等重点和核心市场领域。在高危体育运动项目市场中，各地开始推行黑名单管理，建设信用信息平台。如浙江省为提升高危体育运动项目市场治理水平，制定了《浙江省经营高危险性体育项目领域失信“黑名单”制度管理办法（试行）》，设立了“浙江省体育局高危项目经营企业信用平台信息库”。在健身市场方面，“黑名单”被用于应对“关门”“跑路”等市场秩序顽疾问题。如北京市设立了“体育健身服务领域预付式消费黑名单企业信用信息公示”制度[5]；杭州市设立了“体育健身经营活动安全信用黑（红）名单认定和发布”制度，并开展“放心消费示范体育健身场所”创建活动[6]；合肥市搭建了“信用健身联盟”[7]。在体育赛事市场领域，以《体育赛事活动管理办法》为代表的多个体育赛事规范对信用工具的应用做了规定。《浙江省体育赛事管理办法》规定，对严重失信者实施行业禁入；《江苏省贯彻<体育赛事活动管理办法>实施细则》规定，在体育赛事活动中开展信用评价和实施分类管理，对严重失信者进行联合惩戒。

国务院在“构建以信用为基础的新型监管机制”中要求，建立衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制[1]。在体育市场治理监管中，信用工具正被嵌入监管各环节，逐步实现了对事前、事中、事后各监管环节的全覆盖

（1）在事前监管环节，信用承诺、诚信教育、信用报告等开始推行。信用承诺方面，瑞安市“文广旅体局”在行政审批中推行“信用承诺与容缺受理”[8]，舟山市在健身气功站点许可中实施“告知承诺制”[9]，苏州市在体育职业培训和游泳馆等领域推行信用承诺书制度[10]。诚信教育方面，杭州市体育局对全市近300家体育健身经营活动企业负责人进行信用培训和教育[11]。信用报告应用方面，查询信用报告并将其作为体育企业申请“奖补资金”、承接政府活动和投标等事项的重要条件。福建省规定，列入黑名单和企业征信系统失信名单组织和个人不得承接青少年冬夏令营活动[12]。北京市新建体育场馆补助管理规定，对列入黑名单管理的企业不予补助[13]。

（2）在事中监管环节，信用信息归集、信用评价、信用信息注册和分类监管等制度开始运行。信用信息归集方面，除国家体育总局“信用体育”平台，多地开始建设信用信息平台以归集相关市场主体的信用信息，包括杭州休闲体育信用平台、苏州市高危体育项目信息平台和浙江省体育局高危项目经营企业信用平台信息库等。分类监管方面，监管部门将监管强度与体育企业信用状况相连通。在“双随机”监管中，多地将检查频次与企业信用状况挂钩。《浙江省体育系统“双随机”抽查监管办法》规定，根据市场主体信用情况，科学设置随机抽查频次，加大抽查力度，增强工作针对性。《北京市体育局关于推广随机抽查规范事中事后监管工作的实施方案》规定，依据信用状况采用监督检查方式。

（3）在事后监管环节，逐步建立信用奖惩制度、失信整改制度和信用修复制度。“守信褒奖，失信惩戒”，是信用工具得以发挥治理功效的重要机制。《北京市新建体育场馆补助资金管理办法》规定，列入市场黑名单企业不得享受相关体育产业政策支持。苏州市体育局以信用为工具推进体育社会组织建设，凡信用评价等级3A及以上者可以获得奖励，并优先享受政府给予的各种政策支持[14]。《浙江省体育赛事管理办法》规定，对举办体育赛事中有严重不良记录的机构及个人，体育部门可依法采取行业禁入等惩戒措施。江苏省建立“信用审查”制度，在政府采购、财政扶持资金申请和体育彩票站点设立等方面对严重失信者实行“一票否决”[15]。

2.3 体育市场治理中信用工具应用的趋势与问题

总体上看，信用工具在体育市场治理中的应用呈现出以下特征和趋势。（1）应用信用工具与体育“放管服”改革联动。“放管服”是有机整体，发展体育产业需要“放”，但不能一放了之，必须“放管结合”，加强监管和提升服务水平[16]。应用信用工具，是提升治理监管能力水平的重要路径和重要方面。国务院在深化“放管服”改革的国办发[2020]43号文中规定，加强社会信用体系建设，大力推进信用监管。（2）信用工具的“工具箱”逐步丰富。除黑名单管理外，信用承诺制度、诚信教育制度等多个工具加入信用工具的“工具箱”。（3）信用信息平台建设开始加速。了解掌握相关市场主体信用状况是信用工具应用的前提和基础。随着信用工具应用的展开，集归集、查询、公示、监管和预警为一体的信用信息平台建设开始加速。除国家体育总局建立的“信用体育”外，杭州、苏州等多个地方开始建设信用信息平台。

信用工具在体育市场治理监管中应用时间尚短，仍处于探索尝试阶段。信用工具从“纸面规定”转化为治理监管实践，并发挥治理效能，仍有诸多工作需要加强。（1）信用工具应用的法治基础尚需进一步夯实。当下，信用工具的规范多以层级较低的行政规范性文件为依据，与法治的要求尚有较大差距。鉴于信用工具对市场主体权利的重大实际影响，信用工具的应用必须被置于法治的框架中进行，夯实法治基础。（2）信用信息平台建设有待加强。“信用信息”是信用工具运行的“基础设施”。如何更为系统高效地归集信用信息，并使信息在相关治理主体间进行高效传递，仍需进一步优化。（3）信用工具运用主体局限于行政部门。在现代体育市场治理中，治理主体呈现出多元化的趋势，包括政府部门、体育行业协会、体育社会组织和体育消费者等。体育行政部门应发挥引领示范作用，积极鼓励推动市场主体应用信用工具。

3 推进信用工具在体育市场治理中应用的进路

“通过信用治理”是一项复杂系统工程，涉及理念、制度和技术等多个层面。欲深度发挥信用工具在体育市场治理监管中的功能与效能，首要的是坚持法治原则和理念，注重保护相关当事人的合法权益，夯实“通过信用治理”的法治根基。在此基础上，深度运用现代信息技术，强化信用信息平台建设，为信用工具运行提供强力数据信息支撑。体育公共部门应示范引领，积极推动市场和社会运用信用工具，以充分发挥信用信息的治理价值。

3.1 夯实治理法治基础，依法应用信用工具治理体育市场

信用工具是对信用信息的一种运用，即通过信用激励和约束市场主体行为，进而实现市场诚信有序。信用工具对当事人权益影响甚大，尤其是信用联合惩戒。在黑名单管理中，“公民、法人或者其他组织一旦被列入黑名单，其权利能力即刻受到有关部门的普遍限制。一个人遭受权利被连锁性限制，显然比接受一个一般性处罚的后果更严重和不利”[17]。作为一种能对相对人权利产生重大影响的治理监管手段，理应受到法治的严格约束。如果只关注工具的有效性而忽略对相关主体正当合法权益的保护，损害的不仅是当事人，更是对法治原则与精神的背离[18]。推进信用工具在体育市场治理监管中的应用，必须严守法治底线，高度重视相关当事人合法权益的保护。

首先，“通过信用治理”应坚持依法行政。依法行政的要义在于，行政职权来源于法，且要坚持法律优先和法律保留[19]。必须承认，当下应用信用工具治理体育市场与依法行政尚有较大差距。从现行信用工具的法律依据看，效力位阶最高的也只是部门规章或者地方政府规章，如国家体育总局制定的《体育赛事活动管理办法》、浙江省人民政府制定的《浙江省体育赛事管理办法》。《办法》第1条规定“依据《中华人民共和国体育法》和《全民健身条例》”，但查看梳理《中华人民共和国体育法》和《全民健身条例》条文，其中并无相关规定，“依据”值得怀疑。

其次，应用信用工具须坚持正当法律程序原则。依照行政法治，行政法不仅评价行政活动的目的和结果，还要评价其过程和手段[20]。就现行制度而言，某些规定并不符合正当法律程序的原则。其中，最具典型的是《办法》关于列入市场黑名单程序的规定。依照正当法律程序要求，监管部门在将当事人列入黑名单前应听取当事人的陈述和申辩，必要时还应召开听证会。《办法》第13、14条的规定显然违反了正当法律程序原则：（1）将申辩置于事后，而非在做出列入黑名单决定之前；（2）申辩不影响黑名单的公布和管理。正当程序原则的要义在于，做出任何使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人的意见[21]。

最后，应用信用工具须受比例原则的约束。在当下信用工具应用实践中，一种危险倾向是，动辄纳入信用记录，起用信用惩戒。信用工具是一种能对相对人权益产生重大影响的治理手段，应用信用工具必须受比例原则的约束，否则即可能出现“雷区遍布”，人人自危，伤及社会经济活力[22]。比例原则要求行政主体必须考虑以下3个层次的问题：（1）手段是否有助于行政目标的达成？（2）手段是否对相对人影响最小？（3）所追求的目标和造成侵害是否成比例？在体育市场治理中，“通过信用治理”亦必须嵌入比例原则。体育市场监管者必须思量：纳入信用工具治理范围的行为应合理，限定为严重违法违约行为；运用信用惩戒措施必须与行为的危害程度相当，避免过罚失当。

3.2 推进体育信用信息平台建设，提升治理数字化水平

“任何治理，从知识论的层面看，都必然受制于信息变量的深度约束”[23]，信用工具更是如此。在一定意义上，信用工具亦是“通过信息的治理与监管”。在信用工具运行中，治理监管依市场主体信用状况信息而动，无论是分类监管，抑或是协同监管。在分类监管中，监管者需要系统准确地掌握每一个市场主体的信用状况信息；在协同监管中，治理各方需要就市场主体的信用信息进行深度沟通和交换。缺乏信用状况信息的有效支撑，“通过信用治理”只会是“空中楼阁”“镜花水月”。

以互联网、大数据为代表的现代信息技术，为信用信息的记录归集、分析评价、公开与共享提供了高效便捷的实现方式，应用信用工具必须深度凭借现代信息技术。国务院在“强化信用监管的支撑保障”中强调，着力提升信用监管的信息化建设水平，充分发挥“互联网+”和大数据对信用监管的支撑作用[1]。信用信息平台集归集、查询、公示、监管和预警为一体，是信用工具运行的核心技术支撑。当下，多个体育信用信息平台投入运行，包括“信用体育”“浙江省体育局高危项目经营企业信用平台信息库”“杭州体育休闲信用平台”“苏州高危险性体育项目信用信息平台”等。这些实践为体育信用信息平台的建设运行积累了经验。

体育信用信息平台建设运营时间较短，仍处在探索阶段，尚需加强和优化。在建设运营信息平台过程中需要重点关注以下问题。（1）确定信息归集范围。归集信息是信用信息平台首要功能。对信用信息归集而言，最为重要的是确定信息范围和程度。信用信息可以分为基本信息、正面信息、负面信息和其他信息[22]。信息归集应以“够用”为原则，只归集反映市场主体信用状况的信息。以此既能达到行政目的，亦可避免过度收集信息，侵犯市场主体的商业秘密和个人隐私。（2）查询、公开是信用信息平台的另一功能。信用信息并非都属于公开信息，也并非任何组织和个人都可以随意查询的信用信息[22]。信用信息公开，必须遵守《政府信息公开条例》《企业信息公示暂行条例》等规范；查询信用信息，公共部门和社会应设置不同的规则，公共部门根据职权的需要查询相关信息，市场和社会可以查询自身的信用信息，查询他人信息必须获得授权和许可。

3.3 发挥体育行政部门示范引领效应，拓展信用工具应用范围

在现代体育市场治理中，治理主体呈现多元化趋势，包括政府部门、体育行业协会、体育社会组织、体育消费者等。充分发挥信用工具对体育市场的治理效用，协同必不可少。在协同的框架中，体育行政部门首先需要加大信用工具的应用，充分发挥示范引领作用。“通过信用治理”需要市场和社会积极参与，国家应积极鼓励推动市场和社会应用信用工具。

体育行政部门在应用信用工具中居于主导地位。当下，充分发挥信用工具治理监管功效已成为国家一项重要政策。体育行政部门作为体育公共事务的重要治理者，理应率先垂范，积极应用信用工具。体育部门在应用信用工具过程中，应加强与相关部门的协同。签订“合作备忘录”，是当下政府部门间协同实现的主要方式。国务院建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度（[2016]33号文）规定，鼓励有关地区和部门先行先试，通过“签署合作备忘录”提升信用“奖”与“惩”力度。国家发展改革委和中国人民银行明确，各级国家机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织采取签署“守信联合激励和失信联合惩戒合作备忘录”等形式，明确对相关领域红黑名单主体的奖惩措施和实施方式，建立发起、响应、反馈的“联动机制”。国家发展改革委的数据显示，相关部委已累计签署37个联合奖惩备忘录[24]，涉及食品药品、金融、电力等多个领域。与体育相近的文化、旅游均与相关部委签署联合奖惩备忘录，包括《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》。为实现与相关部委的制度化的协同，体育部门应参考借鉴文化旅游部门做法，与相关部门签署联合奖惩备忘录。

在现行法律框架下，市场、社会并无应用信用工具的义务。从协同治理方向看，鼓励推动市场和社会应用信用工具能充分发挥信用信息的价值，有助于提升治理效应。市场主体可以根据交易相对人信用状况差异设置不同交易条件，即对守信相对人给予优惠便利等，对失信交易相对人提高保证金等交易措施[22]。如浙江省篮协和阿里体育联手打造的“信用篮球”项目，将“信用”引入体育场馆运营，信用较好的消费者可以先消费后付款[25]。信用的应用便利了消费者，也有助于创建信用体育。

4 结语

信用工具已成为体育市场监管治理工具箱的重要组成，《体育强国建设纲要》在“加强体育市场监管”中强调诚信经营，并要求推进体育信用体系建设，发挥信用在体育市场治理中的作用。运用信用工具需要充分考虑相关当事人信用权益保护，嵌入法治理念和精神，夯实工具运行的法治基础；运用信用工具需要加强体育信用信息平台建设，化解“信用信息”不足对工具运行的掣肘；运用信用工具需要加强各治理主体间协同配合，以充分释放“联合奖惩”协同监管效应。信用工具并非万能，其不能解决所有市场秩序问题，亦不应被“万能化”。加强体育市场治理与监管应考虑组合运用多种治理工具，并对相关工具进行合理配置。治理工具组合配置应用可以取长补短，避免单个工具的片面性，进而为整体治理效能提升提供充足支撑。