困境与破局：体育强国建设背景下我国体育社会组织改革路径研究

春 潮，高奎亭

《体育强国建设纲要》将“体育社会组织建设”工程列入当前国家体育事业“九大工程”之一，无疑体育强国建设中体育社会组织将被赋予新的时代角色。然而由于受内外部环境的制约，体育社会组织的时代角色却难以承载，体育社会组织改革成为当前体育强国建设和体育治理进程中的重要任务，亟待深入推进。基于此，本研究尝试在对体育强国建设背景下体育社会组织的角色期待及角色困境进行分析的同时，通过推进体育社会组织改革措施的考察与反思，为我国各地区深入推进体育社会组织改革提供思路以及可供参考的实践范本。

1 诉求：体育强国建设对体育社会组织的角色期待

《体育强国建设纲要》将“体育社会组织建设”提升到了新高度，无疑体育强国建设中体育社会组织将被赋予新的时代角色，承载推进与保障实现体育强国建设目标的重要职责。当前体育改革进程中呈现出的公众需求表达无门，政府职能越位、缺位，市场失灵，社会监管缺失等问题，为体育社会组织参与体育强国建设职能发挥提供了较好的嵌入空间。

1.1 桥梁作用：公众与政府的代言人

当下社会公众日益增长的“对美好生活的需要”，更加需要体育社会组织做好公众与政府二者相互间“代言人”的角色，履行好“下情上传，上情下达”的职责。首先，体育社会组织的自发性与非政府性、非营利性特征，使其在引导社会公众理性的利益诉求表达、汇集社会体育需求偏好方面具有难以比拟的优势。在社会公众与政府之间建立起顺畅的反馈渠道，强化政府对社会体育真实需求的预测、分析和识别，进而对有限的人力、物力和财力资源进行统筹安排、合理分配，以实现体育服务效益的最大化。其次，体育社会组织通过自身的组织结构以及信息传播渠道宣传政府有关体育领域的大政方针政策，提高社会公众对政府发展体育事业的宗旨、理念和行动的准确理解，进而实现社会公众与政府间的双向信息传递和沟通。

1.2 补位作用：政府职能的承接者

当前，我国建立起了“以政府为主导”的较为健全的体育公共服务供给模式，但是随着社会的发展和社会公众体育需求的日益多元化，该模式呈现出了供给主体单一、效率低下、不均衡等一系列难以破解的问题。体育社会组织与政府在功能上的互补性，使得体育社会组织在弥补政府体育公共服务领域中的职能漏洞方面显示出自身独有的优越性，成为当前政府体育公共服务职能转移的主要承接者。党的十八届三中全会提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织实施”，大力推进“放管服”改革，转变政府职能，建设“服务型政府”。体育社会组织已成为承接政府职能转移，弥补体育公共服务领域中的“政府缺位或越位”不二的选择，受到党和政府的高度重视。

1.3 监督作用：政府权力的监管者

英国学者帕金森指出，“官僚组织的规模和职能天然的具有膨胀的倾向，政府权力（尤其是那些监督不力的政府权力）的强大会使得权力滥用、政治腐败等权力异化现象出现的几率大大增加[1]”。政府权力需要接受社会公众的监督，然而，现实中公众虽然是独立的个体，但是力量微弱，而体育社会组织的出现为公众结合创造了机会与平台，将分散的个人意志凝聚为集体意志。监督政府权力的使用，维护社会公众的权益，体育社会组织责无旁贷。此外，通过对政府权力的监督反馈，有利于持续优化与改进体育治理体系的效能，深入推进体育领域内的民主化改革进程。

1.4 蓄水池作用：公共精神的倡导者

公共精神是我国社会转型发展的内生动力。社会组织的公益性价值理念对涵化社会公众的公共精神具有重要作用[2]。公共精神的缺失造成了我国体育治理体系各个构成维度之间存在失衡，致使体育治理现代化进程难以保质提速。作为社会公众个体资源集结而成的体育社会组织，为社会公众公共精神的塑造提供了实践支撑。其平等主体之间的交流与互动多靠“契约”来维持与规范成员的行为，社会公众长期身处体育社会组织之内，将形成对“契约”的信任，以及组织通过协商、对话、平衡等方式来协调各参与主体的利益，以确保体育社会组织承诺的实现，促进社会公民意识的觉醒，进而引导社会公众政治参与的积极性与公共精神的培育。

2 困境：体育强国建设下体育社会组织的角色困境

由于我国体育社会组织自诞生之时便带有依附于政府而存在的“官民二重性”身份，加之当前自身发展能力欠缺以及相关发展支撑环境不足，导致其参与体育强国建设仍存在诸多障碍，从内外部治理环境来看，体育强国建设下体育社会组织的角色困境突出表现在以下几方面。

2.1 自生性困境

2.1.1 长期对政府的惯性依赖对体育组织发展的影响“独立自主”是体育社会组织存在的真正价值所在，“明确社会主体地位是体育社会组织发挥基本体育服务职能的基本前提[3]”。然而，在实地调研中发现：受我国现行管理体制和体育社会组织发展阶段的影响，多数体育社会组织为争取到政府财政支持宁愿牺牲“自主性”，采取“依附于政府”的策略性行为，以谋求“自生”。有研究指出：广州地区93.8%的法定体育社会组织的生存与发展均依赖政府拨款[4]。加之，受传统的层级关系影响，很多体育社会组织的管理人员也还没有或者不敢把他们的组织放到同层级体育行政部门“平起平坐”的位置[5]。主体品格的丧失，导致了其主动依附于政府，呈现出浓厚的“行政”色彩。

2.1.2 组织文化氛围淡薄对公民信任度形成的影响公民社会为体育社会组织提供良好的发展前景[6]。当前，我国公民社会建设仍处于发育阶段，体育社会组织文化氛围不浓。组织文化氛围的淡薄是体育社会组织改革难以深入的重要的障碍之一。调研中，部分体育社会组织负责人反映仅有小部分组织成员参与组织活动比较积极，多数成员的热情尚显不足。我国社会公众向来带有“政府依赖”的思想，在“强政府、弱社会”的影响下，没有形成对体育社会组织的客观理性认识，体育公共服务多选择由政府提供，而对体育社会组织的实践活动持有怀疑和冷漠的态度，参与积极性不高。

2.1.3 信息披露未完全公开化对公信力提升的影响在我国，体育社会组织仍算为“新生事物”，时间短、经验少。虽然这几年在国家相关政策措施的推动下，数量呈现“井喷式”增长，但相当一部分体育社会组织在实践中未恪守“公益性”的追求，背离了“服务社会”的使命，踏上了“逐利”的顺风舟。大多数体育社会组织运营资金的来源、使用情况呈现“暗箱”状态，尚未建立起完善的信息披露制度体系。截至2020年3月，我国已公布透明指数的体育基金会有43家，其平均得分仅为59.99分，其他类型体育社会组织信息披露质量更令人担忧[7]。此外，北京市民政局取缔“中国体育企业家俱乐部”，江苏省民政厅劝散长三角足球运动联谊会、长三角中老年足球联盟、新蔡县民政局取缔“新蔡瑜伽协会”等非法体育社会组织。种种情形，使得目前我国体育社会组织的公信力与社会公信力不高。

2.2 动力性困境

2.2.1 服务能力提升缓慢对专业化人才吸力度的影响 相较于政府部门以及企业来说，体育社会组织在员工薪酬、晋升机会、政策保障等各个方面都难以与之媲美。加之，体育社会组织的运营资金来源不稳定、不可持续性，难以吸引高层次、专业性人才。体育社会组织人才队伍自初建以来就表现出“整体素质与服务能力不足”的问题，进而导致社会服务质量不能保证。调研发现：当前我国体育社会组织管理与服务人员多为非体育领域的业余体育爱好者，其中一太极拳协会的负责人在接受访谈时表示自己是为了“太极情怀”而运营该协会，整个协会的管理人员也都是其他行业的退休人员或者是兼职人员，缺乏系统的体育服务、体育教育、训练与培训，专业化的服务能力。专业性人才队伍的缺失，使得体育社会组织在经费筹措、组织管理、项目策划、活动宣传等方面的“业余主义”，进一步加剧了政府与社会公众的信任危机，成为摆在改革推进道路上的绊脚石。

2.2.2 多主体信息交流机制滞后对常态沟通渠道的影响 体育强国建设进程中体育社会组织效能发挥，是以与政府、其他社会组织之间构建起融洽的、平等的“协商”关系为前提。但是，现实中体育社会组织成为了政府随时分派任务的对象，并受到政府的严格监管，依然没有摆脱行政命令式的“依附”关系。加之体育社会组织自治能力不足，以及政府、市场对体育社会组织的不信任，进而不会主动向体育社会组织传递更多的信息。信息的不对称导致彼此间关系的不平等，多主体间友好沟通的常态机制难以建立，使得体育社会组织所承载的社会公众与政府间的“桥梁”角色处于一种十分尴尬的境地。

2.2.3 内部治理结构失衡对体育社会组织服务能力的影响 由于缺乏政府的正确引导，缺乏专业化的管理团队的科学运营，以及内外部监督体系的不健全，体育社会组织的内部治理状况令人堪忧。调研发现，其主要体现在规章制度不完善，或“有章不循”，法人治理体系不规范，挂名现象突出。有受访者反馈其协会负责人为企业老板，协会名义上是非营利的体育社会组织，但背后却有着经济利益的交换与输送。此外，调研发现部分组织内部设置的理事会、监事会、秘书处等重要机构或岗位形同虚设，部分组织仅靠1～2人的自身能力与魅力维持组织的运转，治理结构松散，严重制约体育社会组织的社会服务能力的提升以及改革的深入推进。

2.3 支撑性困境

2.3.1 现行体育法律规范亟待完善对体育社会组织的影响 国外发达国家十分重视社会组织立法工作，如日本出台了《社会组织法》、德国颁布实施有《结社法》等。而我国目前社会组织领域立法层次偏低，尚没有上升到“法律”的高度。作为体育领域权威法的《中华人民共和国体育法》对体育社会组织的性质、作用及职能亦没有做出清晰明确的界定，使得对体育社会组织的年检、信息公开、资金使用等规范化工作推进难以有法可依。其他关于体育社会组织发展的专门法规和配套政策数量不多，多嵌套于社会组织政策中，法律机制仍不完善，掣肘了体育社会组织的深化发展[8]。少有的体育社会组织管理政策制度内容分散，层次不够，系统性、规范性、权威性不强，亟待推陈出新。

2.3.2 行政管理型模式主导对体育社会组织发展空间的影响 国家一直在倡导“政社分开”，但是缘于政府对社会体育组织“工具性利用”的惯性思维，部分政府部门为达到某种政治意愿，仍然采用“控制”而非“合作”的行政管理手段。在具体实践中，政府居于中心位置，将体育社会组织置于边缘地带，并将其视为下级机构，对体育社会组织仍保有“业务主管”的角色，“管理”多于“服务”，习惯于运用行政权力指派体育社会组织，仍未摆脱“官僚化”管理模式。政府在体育资源配置中处于绝对的垄断地位，政府对体育社会组织实行双重管理体制，阻碍了体育社会组织的发展[9]。

2.3.3 内外监督结构体系弱化对体育社会组织监管的影响 体育社会组织若要实现良性运转，科学完善有效的监督体系不可或缺。当前我国体育社会组织尚未建立起顺畅的内外部监督机制，主要表现在：第一，内部监督有效性不足。由于多数体育社会组织内部结构的不健全，导致内部监督难以正常开展，监督信息不透明，多流于形式。如在访谈中获悉，部分协会反映协会内部管理制度形同虚设，表面一套背后一套，协会管理层选举混乱，“一言堂”情况频现。第二，外部监督主体单一。目前我国尚未对体育社会组织外部监督主体及其职责进行清晰界定，相关监督制度偏于宏观，缺乏实施细则，且多为政府行使监督权利，监督主体单一，组织间、社会公众、政府以及第三方机构相结合的综合监督形式尚未引入体育社会组织监督。

3 破局：体育强国建设下体育社会组织的改革路径

3.1 进一步强化体育社会组织活力，破除自生性困境

3.1.1 厘清权责，不断强化自我学习能力 厘清权责是体育社会组织自治和实体化运营的前提，也是加快推进政社分开的重要任务。应进一步厘清新时期体育强国建设进程中体育社会组织与政府、市场之间的关系，明确各自的权责；进一步推进体育社会组织去行政化改革进度，尤其是单项体育协会的实体化改革进程，附以其独立性与自主性；进一步加强体育社会组织与政府、市场等体育治理主体间的平等协同、联动，形成优势互补。加强体育社会组织与政府、市场以及社会公众间的沟通协商机制建设。充分发挥体育社会组织在体育强国建设中的作用，重点在于体育社会组织应找准服务切入点，而能否找准关键在于体育社会组织与其他参与主体间高效的沟通与协商。因此，应积极为体育社会组织参与搭建沟通协商的服务平台，为体育社会组织获取社会利益诉求、寻求协商合作、权益需求表达提供便利的渠道，实现精准参与、高效参与。

在厘清权责的基础上，体育社会组织还应有一定的“忧患意识”，不断强化组织的自我学习能力。首先，要建立起一套完善的工作文档管理办法，及时整理、记录组织举办的各项活动信息并归档，方便定期总结、反思、查找组织的发展问题，以及便于日后查看与学习。其次，要建立长效的培训机制。通过外部业务培训的学习方式，不断补充新知识、新理念，主动参与体育特色小填、十分钟体育健身圈、“体育超市”等建设之中，强化专业化、打造“学习型组织”，以优异的社会服务供给不断赢取和积累社会的认同度。

3.1.2 加大舆论宣传，推进组织文化建设 体育社会组织的可持续发展离不开其长期的组织文化建设，要注重打造独特的组织标签、培育与众不同的组织理念、塑造个性的组织文化氛围。加强与重视宣传工作是推进组织文化建设，提升组织公众影响力，获得社会认同、提升社会地位的重要途径。坚持正确的舆论导向，重视体育社会组织的宣传引导，有助于展现体育社会组织风采，传播社会组织正能量，让社会各界和广大社会公众倾听体育社会组织的声音，了解与监督体育社会组织的行动。如江苏省充分利用江苏体育网的宣传作用、策划建立“江苏体总Family”公众号、与“省体育记者协会”建立了联动机制、设计出版了《江苏体总Family》，并研究设计了江苏体育总会的Logo和卡通形象代言人、与烽鸟公司策划了“草根人物专访”栏目等等。注重体育社会组织的舆论宣传工作，以内外传播结合为手段搭建体育社会组织宣传平台，有助于开拓多元化宣传方式，巩固宣传阵地，实现体育社会组织“外塑形象，内聚力量”的目标，形成政府、体育社会组织、社会公众多方受益的局面，切实推动体育社会组织健康可持续发展。

3.1.3 以品牌赛事强化服务能力，提升社会公信力以丰富赛事活动平台为途径，满足多元体育需求是体育社会组织服务大众最直接的体现，不仅有助于满足社会公众多元化体育健身需求，也将促进运动项目和健身理念的推广。品牌赛事的社会影响力与辐射力，有助于推进社会资本与体育社会组织的“联姻”，进而不断壮大体育社会组织的实力以及提升服务能力。如作为广州首家5A级体育社会组织的番禺区体育总会一直坚持以品牌赛事建设为抓手，打造公共赛事平台，不断聚集社会力量，用赛事带发展，取得了良好的实效。大力支持各体育社会组织架构传统品牌赛事+各类特色赛事体系方面不断推陈出新，引导与鼓励各级各类协会、俱乐部举办多种类型、合法健康的赛事活动以及线上线下相结合融入互联网元素的创意型活动，在赛事活动的组织举办中不断锻炼体育社会组织的生存能力、强化服务能力。

3.2 进一步提升体育社会组织能力，消解动力性困境

3.2.1 注重人力资源建设，奠定人才队伍基础“没有离开人的组织”，组织能力的提升依赖于组织成员个人能力的提升。体育社会组织改革应着重优化用人方式，以协会关键人的角色转换为突破口，探索体育社会组织用人制度创新。积极面向社会公开招聘组建管理队伍，吸引社会有声誉、有威望的人士参与体育社会组织的领导和治理，拓宽组织人才保障、运营经费及其他资源的来源渠道，推进体育社会组织的社会化进程。如截止到2018年末，江苏省省属体育协会由优秀企业家担任协会会长的占比超过了50%，有高校领导担任会长的占了11%。体育社会组织改革应总结开展面向社会公开招聘会长候选人的经验，并将其推广延伸向基层各个组织，吸纳真正想为体育社会组织改革贡献智慧与力量的人来执掌体育社会组织。进一步优化体育社会组织工作人员职业体系，不断提升体育社会组织工作人员的组织领导能力与创新发展能力，为推进体育社会组织稳步前进打下坚实的人才队伍基础。

3.2.2 坚持跨界交流与融合，拓展组织发展空间 在这个“服务至上”的时代，跨界合作已成为社会组织发展的必然趋势[10]。体育社会组织改革发展亦应顺应时代发展的新趋势，打破“一亩三分地”的思维定式，积极谋求跨界交流与融合创新，从自娱自乐向同台合唱发展。首先，应积极拓展体育社会组织产业发展思路，为各类体育社会组织搭建合作共建平台，完善体育社会组织赛事活动ⅠP、培训、基地、产品开发等产业链。其次，协同产业部门积极筹划搭建赛事活动策划整合平台，整合各类赛事资源，推动体育社会组织建立起完善的健身休闲产业基地标准，提升体育社会组织产业化运作水平。再次，以赛事活动、培训基地、各类营地为平台打造精品体育旅游项目，引导体育社会组织主动参与体育特色小镇、体育公园、体育综合体建设，推进体旅深度融合。此外，还应注重在赛事活动创新、会员服务系统、俱乐部管理等方面的升级优化，为社会提供更优质的服务。体育社会组织改革坚持跨界思维，通过建立体育社会组织优势互补、资源共享、互利共赢的跨界融合平台，推进“体育社会组织+”的跨界融合生态圈建设，引领体育社会组织从传统的封闭式运作转向跨界融合，不断拓展体育社会组织的发展空间。

3.2.3 完善内部治理制度，优化管理机构设置 体育社会组织的内部治理涉及到内部治理制度的制定，同时也包含组织内部结构的设计。当前我国体育社会组织广泛存在的资金使用情况“暗箱”状态，内部管理“一言堂”等现象与内部治理制度缺失、治理结构混乱有着直接关系。体育社会组织改革应进一步修订完善立法以及组织管理办法，创设体育社会组织间良性的竞争环境。建立规范的信息公开制度，研究颁布出台《体育社会组织信息公开办法》，探索建立体育社会组织民主选举制度、重大事项报告制度、接受捐赠公示制度、考核奖惩制度以及失信黑名单制度等，不定期向社会公开曝光失信行为。进一步健全体育社会组织法人信息，提升体育社会组织法人治理能力，以“理事会”为核心，健全组织内部理事会、委员会、秘书处以及各事项管理组织的机构设置，明确各机构权、责、利，形成各机构间相互制约的权、责、利分割体系。

3.3 进一步保障体育社会组织运行，弱化支撑性困境

3.3.1 以抓党建为重，引领体育社会组织健康发展体育社会组织是党在体育公共事业领域内基层组织建设的重要领域，体育社会组织党建是体育治理现代化的驱动器，是体育强国建设的安全阀。体育社会组织改革应坚持与加强“党的全面领导”，把党的政治建设摆在首位，扩大党组织在基层体育社会组织中的覆盖面，引导体育社会组织工作人员树立“四个自信”，培育“四个意识”，践行“五大发展理念”，持续革弊鼎新，实现体育社会组织健康发展。坚持应建尽建原则，把加强党员教育管理、支部规范化建设等党建工作融入体育社会组织运行和发展的全过程，提高党组织在体育社会组织中的影响力与渗透力，切实增强体育社会组织的凝聚力和战斗力，更好地凸显党组织的战斗堡垒作用。扎实开展党建工作，落实党的部署、完成党的任务，形成风清气正氛围，强化体育社会组织的政治属性、价值引领以及政治整合与监督功能，驱动参与体育治理和助力体育强国建设的能力提升。

3.3.2 完善监管法制体系，推进多元监管机制建设由于监管不力和监管缺位等因素引发的体育社会组织角色不清、信任度减弱、管理无序等多重问题频频暴露，造成了不良社会影响，也削弱了体育社会组织的公信力[11]。深入推进体育社会组织改革应针对不同地区、不同性质的体育社会组织监管需要，构建起完善的体育社会组织监管制度体系，如陕西省2019年颁布实施《体育社会组织规范管理暂行办法》、湖北省2019年印发《全省性体育类社会组织管理办法（暂行）的通知》等，使得对体育社会组织进行监管有法可依、有章可循。在继续深化政府对体育社会组织评A、年检、审计工作基础上，进一步拓展外部监督的渠道，明确政府、社会、平行组织、媒体监管的角色定位、监管边界，形成多主体联合参与的综合监管体系；积极推进体育社会组织专业第三方评估机构的建设工作，明确其法律地位，保障其参与评估工作的相对独立性；亦或借鉴保监会、银监会等行业监管机构的成功经验，设立体育社会组织监管委员会，负责对各类体育社会组织及其业务活动实施指导、监督、管理。

3.3.3 谋划创新改革思路，激发体育社会组织活力体育社会组织改革需要有清晰、符合区域体育发展实际的改革思路指引，方能充分激发出体育社会组织的活力，引领体育社会组织改革迈向“快车道”。积极探索建立实施以“第三方评估”为主的以评促建机制，推进体育社会组织的年检审计工作和服务等级认定工作，实行差额·分级奖励制度和评定等级动态管理制度，评估结果纳为政府职能转移、政府购买服务资格以及政府奖励的重要依据。相关评估机制的建立将有助于激发体育社会组织的活力，通过评比能够发现彼此间的差距，找准改革发展的方向，进而不断提升服务能力，谋求更高层次的发展。此外，结合各地实情，打造体育社会组织合作发展与组织孵化公益服务园。按照“孵化申请—筛选评估—入壳—孵化—出壳—后续服务”的孵化流程，坚持“培养和扶持”为宗旨，提供政策咨询、资源链接、能力培育等服务，引导体育社会组织规范化运作，不断推进体育社会组织的正规运营。

3.3.4 优化架构布局，推动体育社会组织延向基层体育社会组织的发育程度，代表着这一地区的体育社会化水平。体育社会组织参与体育治理是有效满足社会多元化体育需求的必然之路。同时，体育社会组织的布局从根本上影响着为人民提供美好运动需求的实现程度。虽然当前我国体育社会组织总体数量已经十分乐观，但是其分布却呈现出“城市热、农村冷，上层热、基层冷”的畸形现状。为了充分发挥体育社会组织的作用，体育社会组织改革应以完善组织网络为基础，以人民为中心，各级体总为直径，各类协会为内圈，各类俱乐部为外圈，搭建纵横交错的体总和协会组织网络，不断推动组织向基层延伸，架构起体育社会组织的同心圆布局（见图1）。将体育社会组织改革重点放在发展社会公众身边的体育社会组织，重点推动各类协会向基层、县、街道、社区以及乡村延伸，即向基层覆盖、向末端延伸。

图1 体育社会组织改革“同心圆”组织布局图Figure 1 "Concentric Circle"Organization Layout of Jiangsu Province Sports SocialOrganization Reform

4 结语

体育社会组织作为体育强国建设的主体之一，承载有公众与政府的代言人、政府职能的承接者、政府权力的监管者、公共精神的倡导者等新时代赋予的角色期待，但是目前仍存在独立意识欠缺、组织文化淡薄、社会公信力不高等发展困境。深化体育社会组织改革应坚持抓党建、创思路、优布局、建品牌、促宣传、坚持跨界融合等基本改革思路，不断强化组织活力、提升组织能力、保障组织运行，进而消除体育社会组织参与体育强国建设的各种障碍与困境，为体育强国建设贡献力量。