论行政公益诉讼案件起诉期限的设置

马秀梅

（广西大学 法学院，广西 南宁 530004）

2018 年3 月2 日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）将公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，并对起诉主体、起诉的条件、裁判的类型等进行了较为详细的规定。学者们侧重研究无效行政行为是否适用起诉期限，起诉期限与诉讼时效的区别，法院是否应当主动审查起诉期限等。具体到行政公益诉讼起诉期限的设定，分析现有法律及司法解释关于行政诉讼起诉期限的规定，结合中国裁判文书网发布的对行政公益诉讼起诉期限争议较大的案例的法院的裁判观点，明确行政公益诉讼起诉期限的起算点，期间的长度及扣除。

一、明确界定行政公益诉讼

公益诉讼最早起源于罗马法，近几年学者们都做了大量的研究，特别是我国公益诉讼试点前后，为了更好落实试点及试点过程中产生的一系列问题引发了学者们的研究热潮。而公益诉讼是与每个个体关联的，当国家利益或者社会公共利益遭受损害时，由法律所明确规定享有诉权的主体，根据法律规定的程序，提起诉讼的制度。[1]公益诉讼所保护的是公共利益，因此，法律关于起诉主体、起诉程序的规定比较严格。

（一）公益诉讼的分类

据《两高解释》的规定，公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，其中行政公益诉讼主要适用于生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域。在行政机关收到检察建议书两个月后不按要求履行法定职责，且公共利益还处于受侵害状态的，检察院便可依法提起行政公益诉讼。马怀德（2003）认为行政公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无利害关系的事项，就行政机关的违法行为提起的行政诉讼。[2]与行政诉讼不同的是，行政公益诉讼以维护公共利益为目的，公共利益的损害是提起行政公益诉讼的重要前提。在起诉人向法院提起诉讼前，必须先向行政机关发出检察建议，一方面给予行政机关自我补救的机会，节约了司法资源；另一方面也能促使行政机关更快地纠正自身的违法行为，弥补造成的损害。诉前检察建议制度与起诉期限的设定密切相关，在设置行政公益诉讼起诉期限时必须考虑诉前检察建议的影响。

（二）行政公益诉讼中检察机关的地位

检察院是国家的法律监督机关，提起行政公益诉讼履行起诉权既是对法律的监督也承担了维护公共利益这一重要职责。金石、赵辉（2016）认为检察机关的起诉权是其履行的法律监督职能的重要途径，不能随意放弃。对于检察院提起的行政公益诉讼，法院应启动审判程序予以回应，不能裁定不予受理或驳回起诉。而且检察机关在诉讼过程中负有监督庭审活动合法的使命，这也是普通原告所不具备的。[3]基于检察机关法律监督者的身份，检察机关在行政公益诉讼中，如果认同法院对于行政公益诉讼的提起不应裁定不予受理或驳回起诉，甚至在行政机关不存在损害国家或社会公共利益的行为时，也不宜判决驳回诉讼请求，显然是违背了《两高解释》第二十五条第五项的规定。据《两高解释》第四条的规定，检察院在行政公益诉讼中的身份是公益诉讼起诉人，享有法律赋予的诉讼权利也要依据法律规定履行相应的义务。

二、设置行政公益诉讼起诉期限的理论支撑

（一）行政公益诉讼应受到起诉期限的限制

设置起诉期限与诉讼时效主要是为了督促权利享有者及时行使权利，保障社会处于一个安定的状态，如权利人不及时行使权利也相当于对于自身状态的默认。行政诉讼起诉期限制度主要是为了维护社会秩序的稳定，法的安定性理论追求安定性的状态，并不反对权利人积极救济自己的权利，其理论内在要求权利人应在法定期限内及时救济自己的权利。[4]行政机关代表国家依法行使权力，彰显国家的权威，是国家权力的执行机关，行政行为的作出具有被推定有效且必须予以尊重的效力。而且不同于民事诉讼时效制度，行政诉讼中如果原告超过了起诉期限，法院会裁定不予受理。基于上述理论，学界在行政诉讼为何设定起诉期限这一问题上达成了较为统一的观点，主要是为了维护法律的安定性，督促行政相对人积极行使诉权，实现社会的稳定。行政公益诉讼针对的是行政机关的违法行为，维护的是国家利益和社会公共利益，更应该适用起诉期限制度以更快地纠正行政违法或不当行为，以免造成更大的甚至不可弥补的损失。

张艳歌（2017）认为行政公益诉讼应该适用起诉期限制度，起诉期限制度是一项基本制度，既要保护当事人合法权益，也需要维护社会秩序的稳定，因此，需要起诉期限制度平衡彼此之间的利益。[5]平衡论强调实现各方利益的平衡，行政公益诉讼中也涉及多方利益，起诉期限的设定则是实现多方利益平衡的重要保障。韩平静认为行政公益诉讼应有起诉期限限制,在法律无明确规定行政公益诉讼不受限于起诉期限的情形下，行政公益诉讼须受限于起诉期限。[6]对于行政公益诉讼是否受限于起诉期限，学者们形成较为统一的观点，也与行政诉讼适用起诉期限的理论相呼应，即为了维护社会的稳定，维持行政行为的公信力，提起行政公益诉讼应受到起诉期限的限制。但也有学者指出对于一些重大的损害公共利益的行为或其他特殊情况，提起行政公益诉讼可以不受起诉期限的限制。在损害事实不易发现的情况下，不是说不受起诉期限的限制，而是在设置起算点的时候以发现损害事实或存在损害危险之日为起算点，这样便能更好地督促检察院及时行使诉权。

（二）行政公益诉讼起诉期限适用的法律依据

既然行政公益诉讼适用起诉期限制度，那么是否适用《行政诉讼法》中关于起诉期限的规定。学者们基于行政诉讼自身固有的特性，形成较为统一的意见，不能依据《行政诉讼法》及其司法解释的规定来设置行政公益诉讼起诉期限。张艳歌认为《行政诉讼法》所规定的行政诉讼模式是行政相对人为了维护自身权益而提起的私益诉讼，原告具有的诉讼地位也不同于检察机关的诉讼地位，适用《行政诉讼法》第四十六条将导致行政公益诉讼的起诉期限起算点难以确定。行政诉讼的起诉条件、受案范围等都是影响其起诉期限设定的重要因素，行政公益诉讼受限于特定的领域，检察院作为公益诉讼起诉人的特殊地位，不能生搬套用《行政诉讼法》及其司法解释的规定。行政诉讼起诉期限适用于行政相对人的合法权利受损且与行政行为有利害关系而提起的行政诉讼，而行政公益诉讼所要求的是检察院为提起主体，公共利益损害为要件，并要求检察院先作出检察建议等要求，两者应当区别对待，因此需要重新设置符合行政公益诉讼特点的起诉期限。

三、司法裁判中对行政公益诉讼起诉期限的认定

司法实践中，法院在认定行政公益诉讼是否应适用起诉期限，受到限制的期间长短及起算点的起算等问题时也没有统一的标准，通过以“行政公益诉讼”、“起诉期限”为关键词在中国裁判文书网进行检索，从检索到判决中筛选出以行政公益诉讼起诉期限为争议焦点的判决，通过汇总整理，将一审裁判中法院的裁判理由进行了如下归纳：

〔2017〕苏0412 行初118 号环保局在收到检察建议后一个月内未履行法定职责，国家和社会公共利益也持续受到侵害，检察院的起诉符合法律规定。

〔2017〕甘0502 行初6 号自2016 年11 月25 日公益诉讼人收到被告作出的答复至2017 年5 月17 日提起诉讼，未超过六个月的起诉期限，检察院属于在合法期限内起诉。

〔2017〕陕0425 行初1 号该案属不履行法定职责案件，起诉期限应从检察院收到检察建议回复之日起算，检察院的起诉在合法范围内。

〔2017〕鄂0502 行初1 号财政局查处财政违法行为的履职行为尚未完结，国家和社会公共利益尚未得到恢复，故应依法责令财政局依法继续履行法定职责。

〔2017〕粤0203 行初116 号现有法律并没有明确规定公益诉讼起诉期限。从检察院发出检察建议到提起公益诉讼的时间间隔也没有超过二年。

〔2018〕吉0182 行初41 号被告未履行法定职责，侵害了社会公共利益，检察院在法定的一年起诉期限内起诉。

〔2019〕鄂0202 行初5 号检察院在发现被告违法行使职权，损害国家利益和社会公共利益后，及时发出检察建议，后依法提起公益诉讼，起诉未超期。

〔2019〕鄂0881 行初60 号检察机关作为公益诉讼起诉人，应当履行保护国有资产的职责，限定检察院检察建议期满之日起六个月起诉不利于国有资产的保护。起诉在合法限度内，当然也应当连续、及时。

通过分析以上裁判观点，不难发现，司法实践中，在认定行政公益诉讼起诉期限的起算点时，有的不设定具体的日期，只要国家或社会公共利益仍处于受侵害状态便可起诉，也就不会涉及期间长短的问题。有的则以检察院发出检察建议之日起或被建议机关回复之日起计算，这两个日期都是比较具体明确的，容易认定。以国家或社会公共利益仍处于受侵害状态来判定，对于检察院的起诉是比较有利的，不会因超期而被驳回起诉，当然也会使检察院养成懈怠心理，不积极督促被建议机关弥补损害。在期间长度的认定上，有的是参考《行政诉讼法》及其司法解释关于行政诉讼起诉期限的规定，有六个月，一年和两年，但并不是专门为行政公益诉讼起诉期期限而规定的。也有的以“及时”作为认定标准，并没有具体的期限。关于期间的扣除，县检察院为提起公益诉讼，向省一级检察院申请审批，省检察院同意后逐级下发，此期间予以扣除。参见判决〔2019〕皖18行终157 号，此逐级层报制度系基于行政公益诉讼制度的建立需要，不应计入起诉期限内。

在少有的以起诉期限为争议焦点的二审判决中，四川省绵阳市中级人民法院审理的三台县检察院诉三台县防空办公不履行法定职责〔2019〕川07 行终104 号的案件中，检察院的上诉理由和法院的裁判理由形成了鲜明的对比。检察院主张检察机关有别于其他行政诉讼主体，不同于普通的原告，且现行《行政诉讼法》及其司法解释并未规定明确行政公益诉讼要适用起诉期限。行政公益诉讼保护的是国家和社会公共利益，如果实施了损害国家和社会公共利益的行为，相关责任人就应受到法律的追究和制裁。检察院提起的行政公益诉讼不应受起诉期限的限制，在被诉行政行为得到纠正前都可以提起诉讼。法院则坚持行政公益诉讼属于行政诉讼，在行政诉讼中，检察院和被告法律地位平等，关于起诉条件、起诉期限等诉讼制度的规定同样应适用于公益诉讼起诉人。起诉期限制度的设置，不仅是要保护国家、社会公共和个人利益不受侵害或是在受到侵害时及时止损，同时也督促检察院及时行使权利、保证社会管理秩序的稳定。法律赋予检察院提起行政公益诉讼的权利，在督促行政机关积极履行法定职责的过程中，应当熟练掌握相关法律规定，既然要求法律意识相对薄弱的行政相对人在法律规定的期限内提起行政诉讼，作为专门机构的检察院更不能例外。

四、关于设置行政公益诉讼起诉期限的建议

完整起诉期限制度通常包括期间的起算点、期间的长度及期间的扣除等内容，应当结合行政公益诉讼的特点进行针对性的设置，更有助于行政机关及时采取措施以免对公共利益造成更大的损害，维护社会的公平正义。

（一）起算点的设定

起诉期限的起算点作为期间的开头，必须予以明确，认定起算点的依据也应当是存在且容易确定的，而不是难以发现或没有联系的事项。赵智慧（2018）认为检察机关提起公益诉讼的案件线索限定在“履行职责中发现”，那么，检察机关提起行政公益诉讼的起算点可从发现或者应当发现行政机关未依法履行法定职责行为侵害了国家利益或者社会公共利益或者严重危及国家利益和社会公共利益之日起计算。[7]公共利益受到损害是检察院起诉的重要事实要件，但特定领域公共利益的损害事实具有潜伏性和隐蔽性，难以认定检察院“发现或应当发现”的时间，法院有较大的自由裁量权，易引发原被告双方的争辩。起算点的要求一定是明确的，可以确定的，如果模糊不清或规定得比较复杂，期间的长度就难以确定，根本无法适用起诉期限。其次，起算点应是和法律所要追究的行为息息相关的，必须有所关联才能让受约束者信服，维护法律的权威。因此，相对确定的起算点应为行政机关回复检察建议之日，一是检察建议为诉前必经程序，也能断定行政机关是否履行职责，与检察院是否可以起诉息息相关。二是检察院根据行政机关回复检察建议的情况来决定是否起诉，也是在认定公共利益是否还处于被侵害的状态。而且以此时间点为起算点，可以规定起诉期限的长度为六个月，督促检察院积极行使诉权。

（二）期间的长度

期间的长度不宜过长也不宜过短，法律规定的一个月、两个月、十五天等都是有根据的。行政公益诉讼涉及生态环境、食品药品安全等特殊领域，损害结果的发生具有潜伏性、滞后性，在认定因果关系时也存在较大困难，给予较一般起诉期限更长的期间更为合理。而期间的长度与起算点息息相关，行政公益诉讼中检察院收集证据需要一定的时间，但在起诉前检察院向行政机关提出检察建议是必经程序。据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四十五条的规定，检察院在提起行政公益诉讼时承担初步证明责任，可以对比行政诉讼中的“举证责任倒置”，被告要证明其行政行为合法。因此检察院在举证方面也不是要承担很繁重的工作。赵智慧认为检察机关对行政机关提起行政公益诉讼是推进法治政府、法治国家建设的重要方式，社会影响更为广泛而重大，而且行政公益诉讼存在诉前程序，因此，检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限相较于普通行政诉讼起诉期限应更长一点。[7]如果将诉前程序也算在起诉期限内，以损害事实的发现为起算点，那么行政公益诉讼应当设定较普通期限更长的期限。检察院履行法律监督职能，发现行政机关的行为在生态环境、食品药品安全等领域损害了国家或公共利益时应当发出检察建议，以检察建议为起点，如果还不能在规定期限内督促行政机关履行职责，与法律规定的期限无关而与工作效率有关。期间的长度与起算点的确定密切相关，如果以行政机关回复检察建议之日为起算点，检察院六个月的时间也可以做好起诉的相关准备了，刚好与行政诉讼起诉期限相呼应，也与行政公益诉讼的自身特点相契合。

（三）期间的扣除

诉讼时效和起诉期限均有关于期间扣除的规定，行政公益诉讼起诉期限也可以参考设置关于出现特殊事项时期间的扣除。行政公益诉讼中，相对特殊的事项就是诉前检察建议，但如果以行政机关回复检察建议之日为起算点，那期间的扣除则主要考虑不可抗力的情形。一个期间符合该诉讼的基本特点，不一定非要有中断、中止、延长等规定才完整，如何能更好地确定期间的起算、期间的长度才是最重要的。明确行政公益诉讼起诉期限可以更好地督促检察院行使诉权，维护国家和社会公共利益，保障宪法和法律权威。