从基层档案管理视角看档案工作体制创新——兼议人事档案管理机制

文/福建省龙岩市永定区教工档案室 赖晓文

中共中央办公厅、国务院办公厅在2014年印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制，确保分工明确、各司其职、密切配合、形成合力，促进档案事业协调发展。”并且要求：“积极创建基层档案管理新模式，拓展档案工作新领域。”本文从基层档案管理视角谈谈如何积极创新档案管理体制。

一、创新档案工作体制的核心是档案管理机构的设置、各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调

（一）机构设置提高档案室的机构层级。基层档案管理的一个老大难问题是档案室在单位内部地位比较低，导致各方面“缺乏对档案管理的重视”。在服务性质、目标不变的前提下，档案室应该尽量设置成一个相对独立的单位（机构），以便提高在本单位的地位。比如，一个县直机关的人事档案室仍然服务于人事工作（人事股），如果档案室从体制上独立出来，设置为跟人事股相同级别的单位（机构），体制形式上不要依附在人事股，不仅能提高档案室的地位、档案工作的威信，还便于档案员解决职务问题，乃至参加职称评审。《福建省人事厅关于改进专业技术职称工作的若干意见》（闽人发〔2004〕145号）文件规定：在具备条件的事业单位中开展直接聘任专业技术职务工作。档案室尚未独立设置的情况下，档案员只是人事股这个行政股室的一个岗位成员，不是“事业单位”成员，没有资格参与职称评聘。目前，作为某县人力资源和社会保障部门的一个独立事业单位的“人才交流服务中心”，前面直接冠以 “某某县”，相应人员就能够成功评聘职称，而其他单位内部的档案室则不能评聘职称，就是体制带来的差异。档案室相对升级，改制成独立的事业单位，解决了档案员的职称、职务问题，就能从体制上首先调动档案员自身的积极性。在档案管理体制的创新当中，最主要的还是档案员科学方法和责任感的培养，而档案员的积极性是各种专业化培养效率的倍增器。可见，科学的档案机构设置能带来档案员积极性、责任感等的提高。

（二）管理机构职权可以适当分流到一些新机构。以人才交流服务中心分流出“教育人才服务中心”为例。在基层，有必要改革以档案管理为重要职能的人才交流服务中心，分流其职能，建立、完善教育人才服务中心，专门管理师范类毕业生的人事档案。非师范类毕业生档案由原人才服务中心负责管理。基层的这种改革需求，其实是对某些上层改革的必要配套，可以保障相关改革的系列化，上下形成合力。例如，2002年福建省的福州教育人才服务中心、厦门教育人才服务中心挂牌运作，但于2013年因档案装具、库房等无法同步跟进，难以收纳每年海量的全省相关新档案，被迫停止接收师范类毕业生档案。收存师范类毕业生档案仅10年，新增此类档案重新改由生源所在的各县区教育主管部门的档案室接收，标志着这种档案管理体制改革暂告失败。原因就在基层改革久久不能配套，市、县（区）都是“只闻楼梯响，不见人下来”，至今未如福州、厦门挂牌。只有上层、基层一条龙挂牌运作，各级人才服务中心部分职能统一分流到教育人才服务中心，并且明确各级教育人才服务中心的上下级关系，才能实现教育人才服务中心各层级的分工协作，分流改革才能成功。各县 （区）实现“教育人才服务中心”运作之后，如何在体制上营造既重视教育又重视档案的教育工作氛围，是广义上的机构协调问题，值得进一步思考。

（三）机构间相互协调，档案馆的职能应该有助于档案室减轻压力。县（区）档案馆应当在体制设计上加强对人事档案工作联系、业务指导，为档案室减轻压力。目前，人事档案业务几乎全部依靠同级党委组织部门。作为地方上的国家综合档案馆，仅要求人事档案室移交死亡档案，远远不够。

建议一：把人事档案室的退休档案也移交档案馆，纳入正常的档案管理体制，且退休档案由档案馆整理。移交退休档案，意味着人事档案室的管档数量大幅减低，利于减轻人事档案室的压力，也利于突出档案馆在档案事业发展中的主体地位。人事档案室的库房和档案铁箱等硬件、业务量都能轻装上阵。龙岩市要求各单位做好数字档案，随规范整理完毕的纸质档案移交档案馆。这种做法，虽然分流了档案馆的经费等压力，但增加了档案室的压力。按了葫芦起了瓢，作为本地区的国家综合档案馆，在经费逐年提升的前提下，最终还是应当承担更多的档案职能。规定死亡档案移交，人事档案室压力较大，执行难度不小。症结在于整档经费，在大城市也许不是问题，在基层却是个大问题，档案室极难分配到足够的经费。因此，我室2300余卷到期死亡档案，仅移交了600多卷。其他基层人事档案室大同小异，结果是死亡档案挤占了档案室有限的空间资源。

建议二：适度改革档案馆与组织人社部门、教育部门所设立人事档案室的体制关系，增加国家综合档案馆对人事档案室的业务指导。《干部人事档案工作条例》提到“接受同级档案行政管理部门的业务监督和指导”。新一轮机构改革后，档案局归入地方党委办，人员极少，业务指导其实基本由档案馆负责。基层有时却存在一种“部门攀比”现象，组织人事部门某些工作人员自认为比档案馆“更大”，以“只接受上级组织人事部门指导”为由，不愿接受档案馆对干部人事档案工作的检查、监督。全国的档案工作都要受《档案法》约束、指导，人事档案室向国家综合档案馆了解、学习一些通用性的档案业务知识，利于人事档案工作的正常发展。应当在管理体制上适当改革，如档案馆对档案室负责人拥有任免建议权。基层人事档案室轻视档案馆指导这一症状应当依法在体制上得到根治，档案管理的各相关机构才能真正协调起来。

二、从党建目标考核、集中管理进一步谈谈人事档案管理体制改革

笔者作为基层人事档案工作者，结合2019年11月21日中共中央组织部干部一局宋杰在福建省委组织部对新版本的《干部人事档案工作条例》（以下简称“条例”）进行的电视电话会议形式的专场解读。

（一）党建目标考核，助于解决人事档案室的经费等问题。解读认为，干部人事档案工作列入党建工作目标考核的内容，是创造性的。这一点，可以理解为档案经费体制上的一个改革，“强制拨款”，是一种长效机制，利于实时解决人事档案工作的经费和条件保障等问题。人事档案室的硬件购置、临时聘请合乎条件的干部、人员协助整理档案，都需要一定的经费。在以往的体制下，档案室本来就在单位中处于弱势地位，经费不容易得到解决。如，笔者所在地的区委组织部档案室经费、条件保障等问题，存在了近20年，期间领导时有协调解决部分困难，但仍未根本解决。区委组织部档案室办公条件的根本改善，最终依赖于恰逢档案馆大楼（文书档案）竣工，乘机借用一个楼层，从知识分子工作经费一次性拨给30万元，作为搬迁、设备购置等费用。问题的解决显然不是制度性的，似乎只是跟所在单位的某些“运气”相关。人事档案管理列为党建工作目标，长期都会受到领导足够的重视，任何新、老问题都能在党建工作的层面上得到重视、解决，困扰基层人事档案室的各种需求必将日益等到满足，人事档案工作的地位、质量都有望逐步提高。人事档案工作列入党建目标管理，实际上就是建立了经费保障制度。

（二）要实行档案“集中管理”的新模式。县（区）机关（单位）的干部人事档案可以按不同类别、身份，由县（区）党委组织部门、人力资源社会保障部门等按照系统不同分别集中管理。解读指出，这种“集中管理”可以称为“小集中”，但有的地方出现了“大集中”的管理办法。所谓“大集中”，就是如山西省部分地方，统一建设档案大楼、统一安装档案管理设备，各部门的档案（含人事档案）都整合在一起管理。好处是，人力、设备等资源相对专业化地集中起来，大幅提高档案管理的条件保障能力和社会服务便利性。这种“大集中”的管理办法，我们基层不少同志是赞同的。我区前些年在省级资金的大力扶持下兴建了档案馆大楼，业主单位是区档案馆，档案馆大楼每一层都是利于档案保管、适合做档案库房的小窗口房间，组织部档案室随即借用一层用于干部人事档案管理，实现了文书档案、人事档案相当程度的一体化管理。有条件的国家综合档案馆可以通过档案资源整合、机构整合等形式，调整和理顺与各单位档案室（或科技档案馆）的关系，实现档案资源的科学配置。教育人事档案可以适时参与这种一体化“大集中”管理。

总之，档案工作体制的改革创新，要在国家法律法规范围内改革管理机构的设置、各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，才能充分调动档案工作者、各种社会力量参与档案事业的积极性。创新主动权、发展权必须牢牢掌握在自己手中，立足基层档案工作，才能取得档案工作体制创新的成功。