水资源税改革过程中的问题与对策探讨——基于“1+9”水资源税改革试点情况

郑贵华，陈蕾莉

(湖南工业大学商学院，湖南 株洲412007)

2016年财政部发布《关于全面推进资源税改革的通知》，要求扩大资源税的征收范围，河北省作为水资源税改革试点资源税扩围的首个对象，2017年9月水资源税改革试点新增了国内9个省市，加上首次试点的河北省，目前共有10个省区市在推进水资源税改革，这就是“1+9”水资源税试点改革。本文通过分析“1+9”试点地区水资源税改革案例，结合试点征收水资源税的效果，以全面实施水资源税，建设资源节约型、环境友好型社会，走可持续发展道路为目标，探讨水资源税的改革方向和完善策略，力图为水资源税改革的全面实施厘清发展脉络。

一、我国水资源税试点现状及成效

(一)“1+9”水资源税改革试点现状

资源税自2016年改革以来，水资源税绿色税改成效初显，水资源税改革将水资源纳入了资源税征税范围，这对进一步推动我国的绿色税收制度发展、保护资源环境和经济可持续发展有着重要作用。我国在资源税改革实践过程中不断实施资源税税收制度改革，充分考虑了市场机制，利用“看不见的手”来充分发挥资源调配，将资源税的征收和资源价格挂钩，可以起到抑制过度开发和资源浪费的作用。但是当前水资源税的改革和征收都在起步阶段，资源税的法律法规还在制定过程中，税种存在税率过低和税率档次过少的问题，水资源税征收法制化和规范化有待加强，现有的税收优惠政策还不完善，水资源税的改革还在进行之中。

(二)“1+9”水资源税改革试点成效

1.节约水资源效应明显，推动社会经济可持续发展

党的十八大以来我国一直强调要推动经济可持续发展，水资源税是绿色税收中的重要一环。水资源税充分利用税收杠杆作用来宏观调控社会的用水需求，通过制定价格机制来调控社会用水成本，形成对整个社会、企业和个人强有力的约束，加强社会节水意识和避免水资源浪费。以北京市为例，根据北京市2018年国民经济和社会发展统计公报数据，2017年水资源总量为29亿立方米，2018年水资源总量为36.6亿立方米，同比增加22.8%，说明增收水资源税后北京市储水量上升；2017年全市总用水量39.5亿立方米，2018年全市总用水量39.1亿立方米，同比下降1.0%，其中，2018年生活用水15亿立方米，同比增长2.0%；生态环境用水12.5亿立方米，同比增长2.5%；工业用水3.1亿立方米，同比下降8.8%；农业用水4.2亿立方米，同比下降17.6%。可以看到，北京市增收水资源税后用水总量呈下降趋势，而工业用水和农业用水有了明显的下降，同时污水处理率也由2017年的92%上升至94%，污水处理之后循环利用，社会整体节约水资源效应明显。

2.高耗水行业转变用水方式，社会节水意识增强

为了配合资源税改革，河北先后出台了“15+1”的系列配套文件，将纳税区域分为非超采区、一般超采区和超采区，对不同区域采取单位税额比为1.57∶2.54∶4.03的差别税率，不同行业也采用不同的税率，试图用宏观调控来调整产业用水结构，以期达到节水目的。

以河北石家庄热电有限公司为例，该公司负责石家庄市3500万平方米的集中供热，在河北省征收水资源税后，该公司有14口深井处于严重超采区且在公共覆盖范围内，税额为6元/立方米，另外10口深井同位于严重超采区但在公共供水覆盖范围外，税额为2.8元/立方米，征收水资源税后用水成本为之前水资源费的2～3倍(在未开征水资源税之前征收为水资源费)。该公司为了节约用水成本，通过改造实施系统的办法，仅八期高压除氧器排汽回收改造一个项目就回收除盐水约20吨/小时，年节水约达16万吨。可以看出水资源税的改革促进了高耗水企业调整用水方式，采取节水措施或污水处理二次利用等方式提高水资源综合利用水平，增强了整个社会的节水意识。

二、“1+9”水资源税改革试点存在的主要问题

“1+9”试点改革选取地区比较具有代表性，在经过长达两年的水资源税改革试点之后，改革实践暴露出水资源税在征管中存在的问题如下:

(一)征税环节设计不合理

1.水资源税税率全国尚未有合理标准

目前关于水资源税征收的税率仍未有明确的法律法规文件制定统一标准。我国整体水资源较为丰富，但是水资源的分布和各省份的经济发展水平却存在差异，如果制定全国统一水资源税征税标准，那么对于水资源贫乏地区和经济欠发达地区同样的税率是否符合税收公平原则，对于经济发展水平较高和经济发展欠发达的地区在征税设计上是否应当有所区分，对于水资源丰富地区和水资源贫乏地区税制设计上是否应执行不同税改政策，对水资源贫乏地区和经济欠发达地区是否应进行政策倾斜。

2.免减税政策和税负补偿机制不完善

“1+9”水资源税改革试点主要是由水资源费改征收水资源税，实施水资源费改税对居民正常用水影响不是很大，但对超采、超计划用水加倍征税，对高尔夫、洗车、洗浴等特种行业从高征税，对回收利用的废水污水采取从低征税的办法，高耗水企业和特种行业用水成本大幅增加，给一些企业的生产经营带来巨大压力，还有一些产能过剩行业因环保措施不齐全，不符合环保原则，未能获得取水许可证导致用水加倍增收水资源税，这些企业税负压力过大，这都是免减税政策和税负补偿机制不完善的体现，进而导致资源税改革实施难度增大。

(二)税收征管不完善

1.征税部门间协调合作有待加强

从水资源费到水资源税，水资源费的征收涉及水利和财政等多个部门，而水资源税的征收则涉及水利和税务等部门，而整个改革过程中税收征管工作需要多领域各部门工作人员相互协调。需要水利部门和税务机构共同执法和信息共享，但是目前全国各省市部分地区暂未建立起水资源征管信息平台，试点改革地区这两个执法部门也大多采取的临时措施，还未建立起长期有效的合作监管模式，纳税人基本信息还未统一记录，在改革试点单位也存在着违法取水、无证取水等行为，还有一些水资源税跨省征收的案例也亟待解决，税收征管不完善，纳税执法的完善化和标准化还有较大进步空间。

2.税款未做到专款专用

国外水资源税的税款都强调专款专用，国内各试点地区没有明确公布水资源税款的使用去向，这就不利于对水资源税使用主体的约束和监督，河流、湖泊和湿地等水资源都需要政府投入人力、物力和财力来维护和管理，税款支出的不公开不透明也不利于后续水资源税的政策调节。

(三)水资源税配套设施不完善

水资源税征收管理需要安装取水计量设施、推广在线水量监测设备，税务机关要实现水量使用的在线监控，实现实时线上监督监管，提高税收征管效率，这些都依赖取水计量设施和检测设备的普及，但是目前全国范围内取水计量设施的安装率并不高，对于地方财政来说，一次性大量安装取水计量设备给地方财政带来了压力，但是水资源配套设施的不完善影响了征税工作的下一步进行。

三、可持续发展视角下水资源税改革完善对策

(一)优化税收环节设计

1.制定差异化征税税率

我国各个省市自治区的经济发展水平存在差异，水资源分布也有丰富和贫乏之分，因此各个省市自治区对于水资源税的税率敏感程度不同。各试点地区用水特征存在差异，在试点过程中水资源税的征税税额也存在一定的差异，为了引导企业转变用水方式、科学合理利用水资源，可以对全国31个省市自治区进行评级处理，可以将31个省市自治区分为经济状况良好但水资源缺乏地区、经济状况欠发达且水资源缺乏地区、经济状况良好水资源丰富地区和经济状况欠发达水资源丰富地区四个档次，根据“1+9”水资源税改革试点实践中征税数据对四个档次征税税率来重新制定合理的征税税率标准，这种差异化的征税税率政策符合因地制宜原则，国家根据各地区实际情况对不同地区征收不同税率金额的水资源税，不仅可以更好地引导各地区合理利用水资源，还可以调节不同地区企业税负压力，更好地体现税负公平原则。

2.实行全面可持续发展的免减税政策和税负补偿机制

水资源税的征收对于工业企业和城镇供水企业来说，用水成本大幅增加，税负加重，国家一方面要加强供水企业的征收管理，将尚未取得取水许可证的企业纳入征税范围；另一方面，考虑到企业税负压力和社会稳定，应当对部分符合要求的企业予以财政补贴或者税收优惠。

(二)完善税收征管体系

1.建立“互联网+”信息共享纳税机制，加强各执法部门间合作

水资源税“1+9”改革试点对于征税过程中水利和税务部门提出了较高的合作监管要求，可以从以下几个方面入手:①提高信息化水平，建立“互联网+”信息共享纳税机制，可以实现水利和税务部门的信息共享，整个互联网纳税系统可以登记取水纳税的整体信息，实时更新；②对纳税企业进行分类管理，详尽登记纳税企业信息，实施分类精准管理，通过加强对纳税企业的监管来提升征管水平；③目前还存在违法取水行为，执法部门应当加大执法力度，坚决取缔无证取水和取水许可证过期的单位，加强对违法取水的打击；④要做到税务部门和水利部门相互监督，大多数执法行为采取的是临时措施，可以划定各部门监管范围和共同监督的范围，达到共同监督治理的目的。

2.监督与约束税款支出路径

国外已征收资源税的国家都坚持资源税款专款专用原则，我国的水资源税款也应当遵从专款专用原则，应当将水资源纳入财政的单独预算单元，设立专门的水资源治理基金，来研发节水技术并做好该地区的水资源防护治理工作，还应当留出相当一部分预算来进行水资源防护工作，水资源税款的支出应当坚持公开透明原则，定期向社会公布税款支出明细，接受社会公众监督。

(三)改善水资源税配套措施

1.加大水资源计量设施投入

目前全国除了“1+9”水资源税试点改革地区已经实行了费改税制度，其他地区还暂时未开始费改税进程，取水计量设施和检测设备的普及率偏低，但是水资源税的征收对取水计量设施依赖较大，从量计征为主的计量方法依赖水量核定工作，面对水资源税改革的全面推广，各地应当加大水资源计量设施的投入，加快安装取水计量基础设施。

2.财政部分补贴在线水量监测设备

在经济发展情况较好的地区，可以前期由财政补贴购入取水计量设备和在线监控设备，后期可以使用部分已征收的税款来安装设备，或者也可采用分期付款方式，后期需支付的延期还款金额由征收的税款补足；若处于经济发展欠佳的地区，财政力量较弱，也可以通过对新安装取水计量设施的企业给予税收优惠，允准在一定年限内免减水资源税纳税金额，这样可以保证取水计量设施和在线监测设备的安装，方便税收工作的进一步展开。

综上所述，实施水资源税改革，对推动自然资源的保护、抑制水资源过度开发和浪费起到了积极作用，水资源税利用税收杠杆调节用水结构，实现了水资源的合理定价、增强了社会主体的节水意识、推广了绿色生产和生活方式。水资源“1+9”试点改革实践为水资源税的全国推广提供了宝贵的实践经验，为了实现水资源税改革的全面推广，本文还借鉴了国内外的资源税改革经验，分别从税收征收环节设计优化、税收征管体系的优化和加强水资源基础设施的投入等方面提出政策建议，为我国水资源税改革的全面实施提供改革方向和政策建议，助力资源节约型、环境友好型社会的可持续发展。