全国统筹背景下基本养老保险管理体制与机构设置

□李 皓

（作者单位：湖南省湘潭市湘潭大学公共管理学院。）

党的十九大报告提出要尽快实现城镇职工基本养老保险全国统筹。在十九届四中全会中，又提出要加快建立基本养老保险全国统筹制度，规范社保基金管理。在推进基本养老保险全国统筹过程中，现有的基本养老保险管理体制难以适应其发展需要，这对我国社会保障行政管理体系提出了挑战。基本养老保险推进全国统筹对完善社会保障行政管理体系和建立健全相关机构提出了新要求。在基本养老保险全国统筹的背景下，提高我国基本养老保险管理体制与机构设置的科学性，改革、重构现有的行政管理体制与机构，用制度的创新化解我国养老金的诸多问题，对实现基本养老保险全国统筹来说具有重大的理论意义和现实意义。

一、问题的提出

目前我国的基本养老保险在省级统筹的基础之上，建立了基本养老保险中央调剂金制度。中央调剂金制度一定程度上有利于全国统筹，但是我国目前还是地区分割统筹的管理体制，这使地方政府各自为政，央地政府之间的权责划分暂时还不明晰，同时存在利益冲突，种种因素阻碍了全国统筹的步伐。并且根据委托——代理理论和博弈论，在信息不对称的现实条件下，中央政府在推行基本养老保险全国统筹后，回收地方政府的权力，而地方政府为了自身利益，进而消极执行或抵制基本养老保险全国统筹，中央政府与地方政府在全国统筹的过程中必然会发生博弈行为。

因此，本文研究的问题是在基本养老保险全国统筹过程中，怎样分配中央地方权责；建立何种激励、监督、管理机制打破中央地方博弈；相关机构该如何合理分工从而解除委托—代理关系。基于此，本文将分析全国统筹进程中存在的问题，并就完善我国基本养老保险管理体制、相关机构设置与权责划分提出建议，为实现基本养老保险全国统筹提供具有中国特色的管理体制与组织机构支撑。

二、国内外对基本养老保险管理体制的研究情况

（一）国外对基本养老保险管理体制的研究

《贝弗里奇报告》（1942）提出构建福利国家社会保险计划的六项原则，如行政管理权责统一等，这对我国社会保障管理体制仍然有启发意义。Dragos A dascalitei（2015）从基本养老保险管理体制改革的角度进行分析，作者认为在基本养老金管理制度的改革中，负责统筹工作的中央政府和负责属地管理工作的地方政府在一定程度上需要相互合作，同时在财政税收政策和人力资源市场改革等多方面进行配合，致力于实现基本养老保险管理体制改革。科林·吉列恩（Colin Gillion）（2002）等众多学者认为，世界各地关于基本养老保险管理机构的设立模式很多，其设立方式直接影响到养老保险机构管理的效率，但养老保险管理机构的设计必须符合当地社会经济发展的真实国情。所以我们必须探索符合我国国情的基本养老保险管理体制。这对我国探索具有中国特色、符合中国国情的社会养老保险管理体制有着重大启发意义。

（二）国内关于行政管理体制与机构设置的研究

在逐步推进基本养老保险全国统筹的过程中，郑功成（2007）认为优化社会保障制度设计的核心在于明确政府责任和构建合理、高效的管理体制。但是现有的管理体制难以适应社会发展需要，这对我国社会保障行政管理体制提出了挑战。对于统筹层次提高政府管理体制暴露的问题研究，高红岩（2009）等人认为我国基本养老保险的“地方分割”模式导致政治整合程度低、行政管理成本高、区域经济发展不平衡以及资源的浪费等危害，只有对基本养老保险的收支、管理、责任关系等各个方面进行改革才能实现真正意义上的“全国统筹”。

一部分学者从相关管理机构设置的角度进行研究，郑运西（2007）提出要建立统一的基本养老保险管理机构，他强调在改革过程中最重要的是要完成基本养老保险基本制度、管理体制和技术规范三方面的高度统一。万春（2006）和杨娟（2009）认为，由中央政府出资，建立一个社会保障机构的垂直领导机制可以在最大程度上减少这种阻碍，既可以保持社会保障机构与地方政府之间的相对独立性，又能避免地方政府对地方社会保障机构进行干预。在这个过程中，中央政府应强化对社保经办机构的直接管理，肩负起建立社保经办机构的垂直管理体系和信息系统，出台管理规范，统一培训和梳理执行理念等必要责任。但是笔者认为，设立社保经办机构时，要保证中央政府对经办机构的领导权，可用立法规范的形式避免地方政府的干预。但是设立一套隶属于中央垂直管理的经办机构的同时，保留社会保险经办机构的基本职能，可能会造成权力争夺、责任不清、互相推诿的局面。

一部分学者从基本养老保险的监管角度进行研究，何文炯（2019）等人指出要提高社会保障运行的质量，首先要优化社保行政管理和经办服务体制机制；其次要建立健全社保相关服务价格形成机制及合作机制；然后要建立社保运行评估机制以及加快社会保障信息化建设的步伐。以上文献指出了基本养老保险全国统筹的管理体制问题，但是很少有学者从具体的行政管理体制和相关机构设置的角度进行研究。

三、基本养老保险管理体制和机构设置的现状

目前，我国的基本养老保险管理体制主要有两种模式。一种是遍布我国大部分省市的垂直管理模式。该模式是在省级统筹垂直管理下，在省级单位、市级单位和县级单位都设置基本养老保险的行政管理机构、业务经办机构和监督管理机构。另外一种是属地管理模式，该模式上下级的基本养老保险管理单位不存在直接的行政隶属关系，下一级自由度大，可以因地制宜。属地管理模式以不同的保险种类分别设置经办机构，形成地区分割的扁平化治理结构。目前我国仍有部分省市采用此种模式。在这种属地管理模式下，利弊是相对等的，一方面省级政府赋予了地方政府更多的决策权，这有利于调动地方政府的行政积极性；但另一方面，中央政府出台相关基本养老保险政策后，各级地方政府又各自制定养老保险相关政策，这导致基本养老保险制度的碎片化情况严重。

当中央政府致力于实行基本养老保险全国统筹，进行基本养老保险管理体制改革时，势必会调整地方政府的财权和事权，削弱地方经办机构和政府的权威性，从而影响其利益，导致改革进程受阻。目前我国基本养老保险管理体制和机构设置的现状均不利于基本养老保险的可持续发展。

四、基本养老保险管理体制与机构设置中存在的问题

（一）地区分割统筹的管理体制使地方政府各自为政

一是我国各地区的基本养老保险政策差异过大，如缴费率差异、养老金收发差异等，例如在经济发展较快的东部沿海城市的基本养老金缴费率为16%或14%,其他部分地区缴费率为20%。这阻碍了劳动力的流动，不利于劳动力市场的发展。出现这种问题是由于各地区间基本养老保险管理部门之间不存在行政隶属关系，各地方政府都拥有各自的权力，同时各地方政府可以根据本地区的实际情况制订不同的基本养老保险政策。

（二）中央政府与地方政府存在利益冲突以及权责划分不明晰

在当前的基本养老保险制度中，中央政府兼顾大局，致力于保障整个社会的稳定，地方政府的属地管理模式致力于养老金收发等。基本养老保险的全国统筹实际上是央地政府之间的利益博弈。

中央政府与地方政府之间，基本养老保险管理权与责任能否清晰划分，是解决央地政府博弈，实现基本养老保险全国统筹的关键因素。

五、全国统筹背景下基本养老保险改革建议

（一）进行组织管理体制改革

基本养老保险地域化的管理模式已经不再适合我国当今社会发展需要，同时我国面临逐渐步入人口老龄化的国情，原有的组织管理模式不利于基本养老保险的可持续发展。为了制定符合我国国情的基本养老保险管理体制，笔者认为要进行组织管理体制的改革，基本养老保险应该由中央统一领导垂直管理。对于地方政府应该逐步回收权力，限制地方政府关于基本养老保险的政策制定权力，同时明确地方政府相关权力，例如负责地方基本养老保险费的征缴、发放等工作。基本养老保险组织管理体制的改革，可以为实现基本养老保险的可持续发展奠定基础。

（二）建立基本养老保险监督管理制度

在社保经办过程中，央地政府之间由于信息不对称等因素的存在，有必要建立相应的监督管理制度，以防范和解决地方政府可能出现的道德风险。认真落实地方政府基本养老保险的管理责任和权利清单，明确各级政府征收缴纳基本养老保险的责任，以改善基本养老保险财务状况，提高基本养老保险费率和覆盖面，缩小基金缺口和收支平衡。建立基本养老保险监督管理制度可以有效地防范地方政府的道德风险，更好地落实地方政府的基本养老保险相关工作。

六、结语

实现基本养老保险全国统筹有利于推进我国治理体系和治理能力现代化，因此，本文就全国统筹背景下对基本养老保险的行政管理体制和相关社保机构设置进行了研究，有利于完善基本养老保险顶层设计，从而提高我国基本养老保险管理水平，促进基本养老保险的可持续发展。