拾忆出口核销制度改革

文/穆志谦 编辑/章蔓菁

2001年，我从外汇局河北省分局调入总局，之后较长时间从事经常项目外汇管理，亲历了出口收汇核销制度不断完善的过程，因而对出口收汇核销制度的演进有着特殊且深刻的记忆。回顾整个出口核销制度的发展历程，2003年出口收汇核报系统在全国的推广运行，以及差额核销和差额备查政策的推出，给我留下了尤为难忘的记忆。

推广运行出口收汇核报系统

出口收汇核销制度的建立可追溯到上世纪90年代初期。当时，我国正处于经济体制改革的关键时期，国家经济发展和建设需要大量的外汇资源，但国家外汇储备规模才一两百亿美元。为遏制贸易出口货款不及时收回境内、将外汇截留于境外的现象，保证贸易的真实性并督促企业出口收汇，我国建立了出口收汇核销制度。1990年12月18日，经国务院批复，《出口收汇核销管理办法》发布，从1991年1月1日起，在全国正式实行出口收汇核销制度。

出口收汇核销制度推出的初衷，是旨在通过建立货物流与资金流逐笔匹配的管理制度，防范出现逃、套汇，及时发现和控制企业出口收汇中出现的问题。但随着我国涉外经济的不断发展，逐笔核销的方式渐渐难以适应形势发展的需要。以电子元器件的出口为例，其特点是单笔出口货值小、出口频率高，导致逐笔核销的工作量很大，企业的时间成本和人力成本居高不下。为了简化出口收汇核销程序、提高监管效率，外汇局于2003年开始在全国相关省市分局推广运行“出口收汇核报系统”。在该核报系统的运行机制下，出口单位将出口和收汇信息主动报告外汇局，外汇局通过“出口收汇核报系统”分别从银行和“中国电子口岸出口收汇系统”获取出口收汇和出口报关信息，并将其与企业报告的信息进行电子核对。通过将货物流、资金流信息与企业报告的信息进行三维核对来完成贸易真实性审核，大幅提高了核销的准确性和及时性。并且，在保留原有的逐笔核销基础上，核报系统还新增了批次核销和自动核销。这两种核销模式分别对应企业出口收汇的批量监管和总量监管，不再要求出口与收汇的一一对应，完成了从逐笔到批量乃至总量监管的过渡。

不过，出口收汇核报系统的推广运行并非一帆风顺。最主要的原因在于当时各省市所采用的计算机技术系统，是以原先逐笔核销系统相适配为基础，因而在对接新的出口收汇核报系统时，适配性大幅降低。在出口收汇核报系统刚推出的那段时间，每天都有地方打电话到外汇局，反映系统运行速度缓慢甚至系统运行崩溃等问题。在此情境下，究竟是等待所有条件均成熟后再推广出口收汇核报系统，还是按既定节奏推进改革，成为需要尽快做出抉择的问题。在重重压力下，时任外汇局局长的郭树清表态，但凡具有前瞻性的改革，在推进过程中难免会遇到各种困难和阻力，但只要能够坚持下去，事实会证明改革的必要性和正确性。最后，全局上下顶住压力、协同一心，推动全国各省市相继完成了技术设施的升级，实现了与出口收汇核报系统的适配。而出口收汇核报系统的推广运行，不仅在当时为出口企业减轻了制度成本，也为后来的总量核查方式改革奠定了基础，推动出口核销制度成为较为完善和成熟的管理制度。

推出差额核销与差额备查政策

在推广应用出口收汇核报系统的同时，为配合该系统的推广运行，外汇局制定了《出口收汇核销管理办法》及配套实施细则和操作规程，对出口收汇核销方面的原有法规进行了修改和完善。在《出口收汇核销管理办法实施细则》中，首次建立了“差额核销”和“差额备查”两个弹性管理空间。这对方便企业的经营活动具有重要意义。在最开始的逐笔核销模式下，企业的货物流与资金流需要严丝合缝地实现对应，但在实际进出口贸易活动中，由于行情变动、货损、不可抗力、进口方倒闭等各种原因，企业出口的实际收汇金额与合同报关金额之间往往会产生一定的差额。对此，2003年推出的新的出口核销机制充分尊重市场的客观规律，针对现实市场交易中存在的不确定性，在《出口收汇核销管理办法实施细则》中做了如下规定：（1）对凭证齐全、数据无误且出口与收汇或进口差额未超过规定标准的，根据不同贸易方式予以核销；（2）对出口与收汇或进口差额超过规定标准的，外汇局应当在审核规定的差额证明材料无误后为出口单位办理差额核销；（3）对出口与收汇或进口差额超过规定标准且未能提供规定的差额证明材料的，符合有关规定的予以差额备查。上述“差额核销”和“差额备查”政策，使企业在出口业务中拥有了更大的弹性空间，实打实地支持和便利了企业的对外贸易。

此外，有关差额标准的细节设计也同样体现了政策制定者的智慧。众所周知，区域经济发展不平衡是我国的现实国情。在涉外经济发展方面，这样的不平衡也十分显著。在政策的酝酿过程中，对于差额标准的认定，涉外经济发达地区与欠发达地区产生了一些意见分歧，发达地区由于地方出口规模大，认为对差额的认定标准可以放得宽一些；而欠发达地区则因为地方出口规模小，希望差额收得紧一些。如何在坚持改革原则的同时，兼顾发达地区和欠发达地区经济发展状况的客观差异？经过反复讨论，最后确定的方案是，在差额的认定上，同时引入绝对额标准和权重比例标准。这样既体现了“差额”的理念，又赋予了不同地区在指标选择上的灵活度，有效弥合了不同地区对于差额认定的分歧。

从上世纪90年代初期出口收汇核销制度正式建立，到2000年之后出口核销制度改革的小步快走，再到2012年8月货物贸易外汇管理改革取消逐笔核销，建立事中事后总量核查监管体系，出口核销制度伴随着我国涉外经济的不断发展，完成了其历史使命。但在特定历史时期，出口核销制度在守护国家外汇资源上发挥了不可或缺的作用。同时，该制度在持续完善过程中所积累的经验，也为外汇管理改革的不断推进提供了借鉴与启发：改革要想成功，魄力与智慧缺一不可。在关键节点，是改革者的魄力与担当，推动出口核销制度及时迈上了新台阶；而在具体政策设计中的弹性与智慧，则让新政策得以获得最大范围的认同与支持，确保了改革措施切实落地。时至今日，这些经验也仍具有重要的参考意义。