对国有城投企业资金内审工作的思考

绍兴市上虞城市建设集团有限公司

引言

由于城投企业项目投资过程中会有大量资产和资金投入，涉及资金确认与计量问题，所以有必要开展相应的内部审计。然而，多数城投企业资金内审工作现状不乐观，资金分配和使用缺乏有效审计监督，概算编制与执行诸多问题不能被及时发现、解决，非常不利于城投企业的可持续发展。因此城投企业应积极针对当前资金内审工作基本情况，采取相应改革措施，改善城投企业资金内审的现状。

一、国有城投企业资金来源

国有城投企业是各大城市政府投资融资平台，以提供公共产品和服务为目的，体现公益性，通常通过政府补贴的方式实现盈利，属于带有政府性质的特殊市场经营体[1]。从国有城投企业项目资金和运作资金来源来看，发展初期资金主要来源是政府财政拨款，以及政府信用担保的银行贷款和政策性融资[2]。在2009年后，央行和银监会联合提出，城投企业可通过发行企业债、中期票据等融资工具来获得资金，以及利用商业性融资来进一步拓宽融资渠道。更是把部分公共事业单位资产纳入城投，使得城投企业资金来源更加丰富。在2010年后，发改委明确规定“城投企业主营收入70%需要来自自身，政府补贴只能占30%”。这一政令不仅迫使城投企业进一步丰富融资渠道，从而解决盈利问题，还要加强资金管理，做好开源节流。

2018年后，城投企业尚未完全实现市场化经营，融资却全面走向市场化，横跨体制内外，逐渐成为债券市场支柱。根据Wind-经济数据库显示，目前债券市场发行人大概5000家，其中城投已经达到了1800家。可以说，每三家企业发债，就有一家是城投。当前国有城投企业负债率越来越高，一些城投企业平台账目债务十几亿，存量债务规模大，需面对巨大债务风险。显然，在当前的经营环境下，城投企业要想持续、稳定发展，规避财务风险、融资风险，提高财务决策的正确性，更好的发挥相应社会职能，就要加强资金内审工作[3]。通过资金内审可协调资金管理机制稳定运行，确认会计信息有效性，检验资金分配和使用的合法性、合规性，以及财务决策落实情况。客观评价预算编制与执行质量，遏制违规行为，揭露存在问题，保障财务收支符合规章制度，从而不断提升城投企业资金管理水平。

二、国有城投企业资金内审的基本情况

（一）审计人才严重匮乏

通过前文对国有城投企业资金来源的分析可知道，随着城投企业改革的不断深入，资金来源越来越复杂，融资已全面走向市场化。而在新的经营环境和融资环境下，城投企业经济业务发生过程中，产生的基础经济资料量更加庞大，内部审计工作难度随之提升，对相关审计人员业务能力提出了更高要求。然而，城投企业多属于事业单位或国有独资企业，人才结构失衡，审计专业人才匮乏，现有人员多为普通会计人员兼职或转职，对内部审计业务不熟悉，无法基于城投企业的资金运动规律，准确识别内审关键点，也无法为具体工作开展提供人力资源支持。

（二）内审体系建设滞后

虽然城投企业资金筹措环境发生改变，但由于城投企业以往长期依赖财政拨款，无须过多考虑盈亏和债务问题，所以不多重视内审工作的开展。从当前城投企业内审现状来看，内审体系建设较为滞后，没有根据当前资金来源，融资环境做出相应改革，仍以事后监督审计为主，使得内审缺乏前瞻性。且由于审计体系建设滞后，造成事前审计不足，事中审计力度薄弱，资金分配和使用中的问题无法被及时发现，多数在事后才得到处理，使得预算编制与执行差距大。

（三）相关内审制度不健全

要想确保内审工作的有序开展，保障审计的规范性、合规性，就要有相关制度作为依据，提供相应内审环境。然而，当前国有城投企业对内部审计定位不准确，没有完善内审制度，内审仍局限于账面审计、核算审计。由于没有相应资金审计制度，没有对当前审计工作中面对的新问题、新情况做出细致界定，使得现行制度适用性差，很多时候得不到有效落实，造成制度执行力严重不足。而制度执行力的不足，导致审计基础环境薄弱，各部门配合度低，使得工作任务落实效率差。

（四）内审独立性较差

内审实效性与审计独立性有直接关系，对内审工作应进行相应监管，确保审计的独立性，规范内审流程，保障审计责任落实，才能使审计结果具有权威性，为管理整改提供有价值参考。然而，多数城投企业没有独立审计机构，更没有相应监管机制，使得内审工作中归责不明确，审计风险大，审计评价结果不权威[4]。缺乏权威性的内审就是在搞形式主义，难以对资金管理活动产生实质性的影响。

三、国有城投企业资金内审工作改善的策略

（一）做好审计人员培训

若现有人员不具备岗位胜任力，难以开展高效内审工作，自然无法实现预期审计目标。为解决当前城投企业人才结构失衡，缺乏专业审计人才的问题，应加强外部人才引进，以及做好内部现有人员的培训工作。在人才引进方面，城投企业应根据自身内审工作开展的需要，明确任用和否决条件，对相关应聘者专业技能进行检验，提高入职门槛，从而保障相关人员具备一定岗位适应性，专业技能水平符合岗位要求。人才培养，一方面，要根据审计工作任务、知识需求，定向展开培训，系统学习审计知识、资金运营理论、相关财经法规。培训过程中，为提高培训的灵活性，可开展网络培训教育，聘请专家来开设网课，从而完善相关审计人员的知识结构。另一方面，建立完善人才选拔机制，明确审计岗位的责任、义务、权利、考核标准，通过选拔机制来激励审计人员落实工作任务，自觉履行工作职责。

（二）加强内审体系建设

缺乏相应内审体系，势必会限制内审效能有效发挥。因此，国有城投企业应转变观念，正确认识当前融资环境和经营环境下，城投企业对内部审计的需求，应提高内审在资金管理中的地位，加强企业内审体系的建设。首先，应明确内审工作任务、范围、目标，制定相应审计计划，为工作开展提供导向，避免审计混乱问题发生。其次，要优化审计模式，从事后审计向全过程审计转变，提高审计前瞻性，从根源上制约资金流转。事前审计方面，要认真审核预算方案，加强方案可行性论证，从而在经济业务发生前准确判断经费支出，控制资金流转源头。在事中审计阶段，要对票据及原始凭证进行核实，追踪监督经济业务的发生过程，及时纠正资金管理中的问题，使资金管理从静态发展到动态。最后，要对审计责任落实情况进行评价，从而强化审计力度，确保相应的审计责任能得到有效落实。

（三）更新相关内审制度

随着城投企业改革的不断深化，加强内部审计已成为必然趋势。因此，城投企业应根据内审需要，更新相关审计制度。首先，为提高制度适用性，应根据资金来源、用途，对资金进行分类，给不同类型的资金制定不同审计细则，明确审计对象和审计策略，通过差异化审计来减少重复审计，提高内审效率和水平。其次，为防范内部审计风险，要根据城投企业资金流转的规律，制定分配抽签制度。如审计工作开展中，根据资金规模、资金类型，随机选择审计人员开展审计工作，从而尽可能规避审计工作中的人为影响因素，确保审计真实性。最后，要根据内审工作目标，制定重大事项协商制度，为会议协调提供相应依据，解决内审工作中意见不一致问题，提高相关部门配合度，从而更好地解决争议事项。但制度制定后，为检验制度的可操作性，应对制度实施进行测试，确保制度可行性。

（四）强化内审独立性

倘若内审独立性不足，相应审计评价结果权威性便难以得到保障，自然无法为资金管理决策提供有价值的参考建议。因此，城投企业应强化内审独立性。首先，应优化组织结构，设置独立内审机构，建设内部审计委员会，专门负责内审工作的对接和开展。若企业条件不允许，则要设置专职审计人员，并要求相关人员不能直接参加具体经济活动。其次，要对内审工作进行稽查，确认内审工作是否存在违规违纪行为，而且制约审计工作中的权责，避免权力过于集中，全面提升内审权威性。最后，要建立配套内审信息平台，通过信息平台来及时收集、整理、分析原始凭证、经济资料，在资金流转过程中，审计人员应通过信息系统进行同步的审计，从而推进城投企业内审工作的信息化，使内审效能最大化发挥。

结语

国有企业改革的大背景下，城投企业改革不断深化，经济业务复杂性随之提升，需面对更多财务风险。城投企业要想发挥社会职能，规避融资风险，确保项目投资的社会效益与经济效益，就要加强资金审计。因此，城投企业应正确认识新常态对企业内审工作的要求，进一步完善内审工作制度，优化内部审计体系，强化审计独立性，同时提高相关审计人员的专业能力，从而从根本上提升审计质量。