再组织化与多元共治：破解乡村治理之困——基于花垣和威宁两县的调查

刘慧丽

(中国社会科学院研究生院， 北京102488)

乡村治理困境一直以来受到学界关注，近年来，多地陆续开始探索有效乡村治理模式的实践，已有研究主要集中在乡村自治单元、范围和有效环境的分析，对这一批乡村治理改革呈现出的组织方式、结构和主要特征概括有限。

一、空心化与内卷化：基层治理困局

随着工业化和城镇化的发展，农村社区以血缘、地缘为纽带的社会联系逐渐减弱，村庄联系呈现松散的原子化状态，大批农村劳动力进入城市打工，村庄空心化成为农村社会问题。伴随村庄空心化，乡村基层组织也遭遇“过疏化与衰败”境遇， 村庄公共性减弱，个体之间关联性降低，集体意识和协作意识衰减，导致乡村社会出现“鸡犬之声相闻，民罕往来的局面”[1]。

从合作化时期的互助组、初级合作社、高级合作社、人民公社到改革开放后农村施行家庭联产承包制，乡村自治组织解体与村民自治组织产生，中国乡村基层治理模式几经变迁。随着农业税的取消和农村生计方式的变革，基层政府与农村的关系由“汲取型”转向“悬浮型”[2]。随着国家强制权力退出乡村社会，“国家、基层组织、农村三者之间的联结与制衡纽带发生断裂”[3]，原有的农村基层治理模式和组织架构应对新的乡村社会问题出现低效与失能，乡村治理内卷化成为掣肘乡村社会发展的难题。基层治理研究中关于乡村治理的内卷化问题多次被指出。由于行政村及组织和自然村级组织的内卷化，导致自治组织职能衰减、公共性降低，管理职能退化、社区秩序混乱[4]。内卷化是我国乡村治理中真实存在的问题[5]，已成为制约乡村治理水平提升和国家治理能力现代化的难题。

乡村空心化带来的组织衰败与乡村治理内卷化困局，成为推动乡村基层治理有效形式探索的现实动因。在此背景下，广东、广西、湖北、湖南、安徽、福建、贵州等地陆续展开探索乡村基层治理有效模式的探索，先后推出了各种形式的乡村再组织化形式，包括“广东清远家族治理”“湖北单元重构”“十户一体”等。本文以湖南省花垣县“互助五兴”和贵州省威宁自治县“三级自治”的乡村治理模式为个案,展开比较研究，分析再组织化作为乡村治理新趋势的实践路径与功能，总结破解乡村治理困局的再组织化模式和多元共治格局的形成。

本文资料来源于2018年8—9月以及11月，笔者作为中国社会科学院社会发展战略研究院“威宁国情调研”项目小组成员以村庄“三级自治”为主题进行的调研。通过深度访谈和参与观察的方法收集田野资料若干，主要包括：2018年8—9月课题组在县组织部邀请主要负责人员以村庄“三级自治”为主题举行座谈会并收集部分文件资料，同时对石门乡政府及下辖的4个村庄进行深度访谈。2018年11月，笔者再次走访和访谈县政府、乡政府及其辖区内4个村庄。两次调查共收集90份深度访谈资料及县、乡政府相关部门台账和政策文字资料若干。每份访谈资料时长均在40～120分钟之间。2019年7月、2020年11月，笔者参与中国社会科学院社会发展战略研究院“花垣县国情调研”项目，访谈花垣县组织部门、民政部门负责人，访谈“互助五兴”组织模式参与设计者，并收集政策文件资料若干。笔者走访辖区内3个行政村，收集村委会和村民的访谈资料若干。

二、研究回顾

自2014年提出探索村民自治有效实现形式以来，广东、广西、湖北湖南、安徽、福建等地陆续开展村民自治形式的探索，呈现出一种新的乡村治理发展趋势。但从全国图景来看，地点比较分散，具体组织形式也是各地方政府主导。如何理解当前乡村治理的新趋势，我们需要一个系统的分析理路。徐勇提出中国乡村治理经历了三个波段：第一波段是以自然村为基础，自我管理、自我教育和自我服务为特征的乡村治理结构。第二波段是以建制村为基础，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为特征的规范的乡村治理。第三波段即当下以找回自治为目的诸多探索村民自治有效形式的乡村治理实践[6][7]。三波段理论对于宏观上把握我国乡村治理具有启发性。回顾学界对当前乡村治理探索的研究，主要集中在对乡村治理范围和外部环境的分析。关于片区治理，笔者认为“片区”已经成为乡村的新型治理工具，这种形式通过将行政村划分为若干片区使人得以进入片区并嵌入乡村治理的结构之中，从而实现自治单元的适度下沉及结构重塑[8]；关于单元治理，有学者认为通过合理的利益、权力单元结构的设置实现了乡村治理单元下移并取得一定的自治成效[9]；关于微自治，赵秀玲认为“微治理”通过下移乡村治理单元，细化自治内容赋予了自治主体更大的空间和自由度，将乡村治理水平提升到了新高度[10]。

乡村治理探索在一定的社会经济环境中运行，有效的环境也是乡村治理探索的重要保障。有研究集中于探讨村民自治有效形式得以实现的基础；有研究认为产权性资源、配置性资源和权威性资源是有效治理的经济基础、重要载体和衍生条件，经济的分化决定了乡村治理结构的分化，有效的乡村治理形式走向应该是开展产权相关治理并构建载体相关治理。邓大才认为“利益相关性是自治实现最根本的条件和最深厚的基础”[11]；有研究基于对广东省乡村治理改革的分析提出自治权、领导权、行政权、经济权和参与权，“五权”平衡是提升乡村治理水平的结构性要素，通过将政党执政的权威性、国家治理的有效性和村民自治活力有机统一于国家政党的合法性，是探索乡村治理长远发展的有效机制[12]。

三、 村庄再组织化的经验呈现：村庄“三级自治”与“互助五兴”

(一)村庄“三级自治”模式

威宁彝族回族苗族自治县(下文简称威宁自治县)是贵州省面积最大的少数民族自治县，也是省直管县试点。2009年，威宁自治县被国务院列为“全国喀斯特地区扶贫开发综合试点县”，并于2014年开始响应国家精准扶贫战略，在扶贫事业上取得了瞩目成就。威宁石门乡由于自然地理环境恶劣，饮水困难，交通闭塞，平均受教育年限低，医疗条件简陋，发展滞后，至2015年，全乡贫困人口仍占总人口的三分之一，脱贫攻坚任务艰巨。

石门乡辖12个行政村(社区)，87个村民组，2016年起，全面推行村庄“三级自治”，整体呈现村民自治重心下移趋势。首先是将原有村民自治体系的村小组撤销，建立村民自我管理委员会(简称自管委)。自管委以村民小组为依托，管委会委员一般由3～6人组成，设主任1名，副主任1～2名，委员1～3人，均通过村民投票选举产生。管委会的主要职能是在村委会的领导下，遵循民主约定的原则，承担本区域内环境卫生治理、公益事业发展、计生金融服务、矛盾纠纷化解、治安禁毒群治、科技文化活动等社会管理职能。合作社是由村委会领办或创办的实体性经济组织，其主要职能是梳理群众发展意愿、整合发展资源、领办实体经济、提供技能培训、接轨销售市场、壮大集体经济，带动群众脱贫。自管委与合作社同属于村委会领导下的自治组织并设置党小组，在党的领导下前者侧重于社会管理，后者侧重于经济发展。自管委下设“十户一体”并设党员示范户， 通过群众推选产生一名中心户长，在党员示范户和中心户长的带领下“十户一体”履行环境卫生联保、金融诚信联建、留守老幼联管、文明新风联育、治安禁毒联防、矛盾纠纷联调等职能。截至2017年5月，村庄“三级自治”体系在石门乡已全面推开，12个村寨共产生自管委116个，“十户一体”486个。

(二)村庄“互助五兴”模式

湖南省花垣县在湖南西部武陵山脉腹地，位于北纬28°10′～28°38′，东经109°15′～109°38′，地处云贵高原东部边缘，湘西土家族苗族自治州西北，湘黔渝交界处，素有“一脚踏三省”之称，东与保靖县夯沙乡为界，东南与吉首市矮寨镇毗邻，南与凤凰县两林乡相连，西南与贵州省松桃县磐石镇接壤，西与贵州省松桃县木树乡隔河相望，西北与重庆市秀山县洪安镇一衣带水，北与保靖县毛沟镇、清水乡一水之隔，东北与保靖县复兴镇水田河镇相接，史上重地理区位重要，自古有“湘楚西南门户”之称。

为加强基层组织建设，提升基层组织活力，2017年花垣县按照“居住相邻、关系融洽、双向选择”的原则和“亲帮亲、户帮户、守望相助”的要求，提出了乡村再组织化的“互助五兴”模式，即原有的村庄组织结构不变，村小组下设互助小组，以1名党员或能人联系5户群众的形式组建互助组，互助内容主要包括五个方面：一是学习互助兴思想，即共同学习习近平新时代中国特色社会主义思想，共同学习国家惠农政策，共同学习农业生产、管理技术和市场经济知识等，在群众中树立坚决拥护中国共产党的领导、坚持走中国特色社会主义道路的坚定信念，形成爱国爱家爱集体的朴实情感，养成不等不靠不要、自信自立自强的精神。二是生产互助兴产业，即互相帮助做农活，共同加入专业合作社抱团发展生产，互相互借生产经营启动资金，共享产业、就业信息等上述三个方面的互助。三是乡风互助兴文明，主要是相互督促、监督村民遵守《自治章程》《村规民约》；主动参加健康有益的民族文化体育活动；相互帮助推动移风易俗，规范人情宴请；积极参与扫黑除恶专项斗争，相互提醒遵纪守法、不参与邪教、抵制黄赌毒等不法行为；主动参与村级公益事业，有序参与村级公共事务管理。四是邻里互助兴和谐，主要是红白喜事互相帮，逢年过节彼此访，老人小孩同守护，矛盾纠纷好商量。五是绿色互助兴家园，主要是互相督促保护绿水青山的村居环境，提倡房前屋后栽花栽树；互助督促依规建房；互相督促做好垃圾分类，保持庭院卫生；相互督促绿色养殖家畜家禽。

为鼓励村民参与，推动“互助五兴”制度落地，花垣县制定了一系列规定和鼓励措施：门牌公示制：全县统一制作“党员中心户”“互助小组长户”“互助家庭户”三种门牌并悬挂公示；一人一承诺：参加“互助五兴”互助小组并担任小组长的党员，在“三制一卡”公示栏进行公示，年底接受村党组织评议；一月一走访：互助小组长要到组内群众户走访一次，了解思想动态，解决实际困难。一月一报告、好事墙公示、大评比小奖励；一年一活动、一年一评比等活动激活“互助五兴”的机制运作，增强村民对“互助五兴”治理模式的认识与参与。还在每个村均设立积分超市，村民凭积分可以兑换生活用品。

两县村庄再组织化在组织结构、组织目标、组织职能尽管在具体层面有所区别(如表1)，但村庄再组织化本质相同，均是通过对村庄自组织内部进行再组织化、组织重构，以提高村庄自组织的效能。

表1 两县组织方式对比表

四、再组织化实践下的多元自治格局

无论是村庄“三级自治”还是“互助五兴”模式，都是对原有村庄组织结构的调整，通过治理单元下移形成了多级多单元多板块治理格局，呈现出多边柱状三级治理结构。

(一)多级多单元自治

原村庄治理的组织架构中，村委会下设村民小组，在村民与村委会之间发挥上传下达的功能，组织结构相对简单。“三级自治”模式和“互助五兴”模式分别通过“村委会+自管委+十户一体”“村委会+村民小组+互助小组”的“三级自治”结构形成了乡村治理的多级体系，基本上实现了村庄公共事务和矛盾在村级内部解决，防止村民矛盾上交和矛盾扩大化的不良趋势。

威宁自治县村庄“三级自治”实施后，村委会下设自管委，另设立合作社作为自管委的平行组织，自管委职能重点是村庄经济，合作社的职能重点是村庄行政治理，并向下延伸出一个组织单元，即“十户一体”。此外，在各级组织的职责与功能上，有具体的划分与归属。“三级自治”实践通过 “村委会+自管委+十户一体”形成了多级自治结构。在新的自治组织架构下，村委会通过权责下放，给自管委赋权，把诸多村务和自治任务(低保评定、危房改造、医疗救助、一事一议)交给各个自管委去执行。以危房改造项目为例，据石门乡村支书介绍，危房改造在以往的评选过程中会产生争议，引发村民与村委会之间矛盾。“三级自治”实施后，危房改造的评定由自管委与“十户一体”自行组织村民推选，危房改造的指标由村民拟定，评选过程更加透明，争议减少，村民对村委会的不满情绪也减少了。“村委会+自管委+十户一体”的层级组织模式缓解了村委会与村民之间的紧张关系。自管委再将任务分配给各“十户一体”，在中心户长的带领下，村民自主解决。自管委和“十户一体”在村委会和村民之间承担了代理人的角色，弥合了一直以来村庄治理中村委会和村民之间的张力，有利于促进村庄整合。

花垣县“互助五兴”模式在原来村民小组下设“1+5”的互助小组形式。同样是三级治理体系，“互助五兴”模式以互助小组为乡村治理的基本单元，发挥乡村社区党员的带头作用，在学习、生产、乡风、邻里和谐和绿色发展五个方面开展互助与自治，下移自治单元，调动村民参与。生产互助主要以合作社为主，互助小组通过整合发展意愿，成立养殖或种植合作社，合作引导互助小组成员加入村委会，已经成立茶叶种植合作社或桑蚕养殖合作社。互助小组的小组长户带领组员户定期展开国家政策学习等，从生产、生活和思想三个方面解决村民发展需求与矛盾。这一系列职能发挥了一定的杠杆作用，减轻原来两级乡村自治组织的负担和自治任务。

多级自治结构缩小了村民参与村庄自治的地理半径和社会半径，提供乡村社区组织的活力，基本实现村民发展矛盾在自治单位内部解决。贵州威宁县地处于乌蒙山连片特困区，湖南花垣处于武陵山连片特困区，除经济发展滞后外，高山丘陵地貌和恶劣的自然环境也是制约县域发展的重要原因。山区村庄之间距离远，加上交通条件的限制，增加了村民参与自治事务的交通成本和时间成本，导致村庄自治活力不足。通过多个自治单元体系，村委会将自治任务层层下放，让村庄事务和矛盾在“十户一体”、互助小组单元得到初步解决，自管委范围和村民自治小组作为中间自治单元进一步承担矛盾化解与村庄治理任务，在自管委或村民小组内依然无法解决的问题再由村委会参与解决，缓解了村村委会的自治压力，防止村庄矛盾扩大化。

两县均地处山区，村民居住格局较为分散，受村庄空心化的影响，村庄治理结构较为松散。除了纵向自治单元，“十户一体”和“互助五兴”作为新增的单元结构，将村民横向划分为多个自治单元，改变了村民联系“过疏化”和原子化的状态，形成抱团发展格局。

(二)多功能自治

乡村治理的再组织化将村民分成多个自治小组，通过整合发展意愿和发展资源形成特色互助小组或合作社，形成多功能板块自治格局。

威宁自治县“十户一体”呈现出多功能自治格局，以其辖区内石门乡为例，产业自治方面，该乡辖12个村(居)委会已引进各类专业合作社15个，覆盖全乡486个“十户一体”，5448户群众，基本实现了村村有主导产业和经济实体。[13]石门乡团结村某自然村原来只有1名小组长，在管理中出现管理难、难管理的现象，通过试点工作的开展，该自然村在保持现有村民委员会设置的前提下设立村自管委，自管委委员由村内退休老教师、老党员、致富能手、群众代表等组成整合了各方面力量。此外，石门乡鼓励村民在“十户一体”内部以“联手抓生产、卫生联保、家庭互管”为原则承担片区环境联合三包、牲畜联合放养、家长轮流接送孩子等任务，村庄劳动力因此得以解放。 据石门乡政府统计，“十户一体”互助生产方式让每月每户省出二十多个工，每户可以增加两千多元的收入。

威宁自治县村庄“三级自治”设立新时代农民讲习所。作为村庄公共活动空间，通过党的知识教育和对扶贫政策的普及教育，对实现村民思想自治和价值整合有重要意义。为强化村民对国家相关政策的理解，讲习所每周五晚上会组织村民进行政策学习。由于村民文化程度不高，对普通话和汉字的掌握程度较低，也会定期开展汉语言培训。应村民要求，讲习所也会定期安排苗文培训，学习苗族文化历史。威宁自治县村庄“三级自治”开展了评星管理、积分管理和流动红旗制度，以环境卫生、孝顺老人、家庭和睦、睦邻友好、矛盾纠纷化解和发展致富作为加减分的主要评定内容，以自管委为单位参与评星评优，每一个自管委成为荣辱与共的道德共同体，并形塑了自治单元的集体认同。此外，以该自管委为例，自管委专门制定了《村规民约》《环境卫生管理制度》等制度规范。通过评优、模范人物讲解等激励模式统一行为规范，形成道德共同体。模范人物教导员主要讲解内容为个人先进事迹，先进人物主要是家庭关系和谐、孝顺老人、家庭卫生环境整洁的代表人物等等，模范人物教育实际上是对村民行为规范的社会化教育，促进了村庄统一行为规范和道德观念的形成。

花垣县“互助五兴”模式根据组长和成员户能力水平，将各互助小组划分为全能型、产业型、特色型三个类别。以产业型为例，产业型自治小组主要在产业方面产开互助，主要内容包括小组间农活互助，帮扶产业技术组建专业合作社、就业和产品销售信息共享，产业自治突出优势在于养殖或种植专业合作社的建立。花垣县主要以茶叶种植和桑蚕养殖为主，互助小组通过种植桑树，成立养蚕合作社，在改善村庄人居环境的同时激活了村庄发展的内生动力。茶叶合作社作为花垣县重点扶持的产业，互助小组加入产业合作社可获得县政府财政补贴。在县政府打造花垣茶叶品牌的努力下，茶叶合作社的市场困难基本被解决。

再组织化实践通过产业发展、绿色发展、乡风文明、政策思想学习、邻里互助等多功能自治克服了小农经济的发展困境，改善了村庄松散的社区状态，因地制宜，激发了村民自治的主体性，在很大程度上弥合了过疏化的自治局面，形塑了乡村治理的多元自治结构(如图1) 。

图1 乡村治理多元自治结构图

五、结论与讨论

有效的组织安排是实现乡村善治的核心要素，当前村庄治理结构的再组织化探索是为应对农村社区以血缘、地缘为纽带的社会联系逐渐减弱后村庄联系呈现松散的原子化状态的困境。本文基于对威宁、花垣两县乡村治理探索的实地调研，尝试总结当前乡村治理改革的新特征——再组织化与多元自治，推进乡村治理工作。

再组织化是威宁、花垣两县乡村治理探索的主要方式和特征。通过再组织化方式在村小组以下设立“十户一体”的互助小组形式，将空心化和过疏化的村庄通过小组形式将村民联结起来，形成多个横向自治单元。自治单元再组织的基础上，自治功能的建构是威宁、花垣两县乡村治理探索的主要特征之一。乡村自治单元和功能的再组织激活了村庄发展的内生动力，最大程度上缓解村庄矛盾，通过整合村庄发展资源和村民发展意愿实现抱团发展。多级多单元多功能自治是村庄再组织的结构，并呈现出乡村治理的多元自治格局。