“十四五”时期公共图书馆服务体系建设策略研究

查志强 姚春燕

（1.辽宁大学图书馆，辽宁 沈阳110036；2.沈阳大学图书馆，辽宁 沈阳110044）

党的十九大报告提出，到2035年我国要基本实现社会主义现代化，基本实现基本公共服务均等化。作为文化事业单位，公共图书馆是公共文化服务体系的重要组成部分，也是公共文化服务体系建设的主力军。从2016年起到2035年这一阶段，是我国公共文化服务体系建设的机遇期，公共图书馆在制订每一个五年发展规划时，都要把公共图书馆服务体系的建设和完善作为核心的战略目标。2021年是公共图书馆制订第十四个五年发展规划的起点，笔者试就新时代背景下公共图书馆服务体系建设策略问题抒以管见。

1 公共图书馆服务体系“十四五”建设环境研判

公共图书馆“十四五”规划属于中长期战略规划，在制订战略规划的分析阶段，需要进行环境扫描，主要任务是描述当前图书馆所处的环境情况，预测未来环境的变化，同时结合分析本馆的优势和劣势，为战略规划的制订提供科学准确的依据。环境扫描一般分为外部环境分析和内部环境分析。

1.1 公共图书馆服务体系的外部环境分析

1.1.1 政治环境

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》是构建现代公共文化服务体系的重要制度设计，是指导我国今后一个时期现代公共文化服务体系建设的纲领性文件。党的十九大报告明确了我国新时代文化建设的基本方略，只要坚持走中国特色社会主义文化发展道路，一定能够实现建设社会主义文化强国的总目标。

1.1.2 经济环境

得益于我国近10年来国民经济的较快增长速度，公共图书馆事业的投入总体呈上升趋势。当前，我国经济发展已经由高速增长阶段转向高质量增长阶段，并可望保持稳定的中高速增长。良好的经济发展状况将持续为公共图书馆事业发展提供稳定的经费保障。

1.1.3 社会环境

与公共图书馆发展紧密联系的社会环境因素主要有两个：公众受教育程度和阅读价值观[1]。随着我国全面建成小康社会，中国特色社会事业建设的重点发生了战略转移。个人发展的需求将逐步取代生存发展的需求，绝大多数公众都拥有了享受公共图书馆资源与服务的能力，也有了对文化生活和以阅读为主的精神生活的更多追求和需求。从这一角度来看，公共图书馆事业的发展又增添了强劲的动力。

1.1.4 技术环境

现代信息技术已经在“十三五”期间的图书馆事业中发挥了重要作用。随着我国领先世界的5G建设逐步实施，势必催生一些崭新的技术应用和信息产品，结合“互联网+”理念更多落地创新，图书馆事业将依托技术进步走向下一个繁荣，智慧图书馆、数字人文及相关基础设施建设可望成为重要的技术突破口[2]。

1.2 公共图书馆服务体系的内部环境分析

1.2.1 内部优势因素

第一，“十三五”期间我国公共图书馆服务体系建设取得巨大成就。图书馆公共服务体系建设愈发完善，已经逐步形成了多主体、多层次、多类型的较为全面的服务体系，总分馆制成为经过实践检验的最适合国情的一种标准建设模式。城市图书馆连接社区，农村图书馆向乡村辐射，公共图书馆服务网络日趋完善，服务体系基本形成[3]。统计数字显示，截至2018年底，全国公共图书馆的总藏量、总建筑面积、总阅览座席数、借书证数等建设数据，对比“十二五”末期的2015年均有较大增长。详见表1。第二，服务效能不断提高。公共图书馆事业坚持以读者服务为中心，不断深化服务内容，扩展服务领域，不断优化空间、资源、服务、管理四大要素，进一步加强了文献信息资源和服务设施的共建共享。第三，公共图书馆在“全民阅读”事业中扮演着越来越重要的角色，在推动、引导和服务“全民阅读”以及公共文化服务体系建设方面扮演了先锋队和主力军的关键角色[3]。第四，平等性、公益性的服务理念得到更好的贯彻，公共图书馆传播知识、开展教育、服务公众的功能在实践中充分展露，其平等、公益的服务理念已逐渐深入人心。

表1 “十三五”时期全国公共图书馆服务体系建设主要成果一览【4】【5】

1.2.2 内部劣势因素

如何进一步完善公共图书馆服务体系建设、提升服务效能，现实挑战尚很严峻。第一，公共图书馆服务体系远没实现全覆盖。我们只是初步做到“县县有图书馆”，按行政建制实现了公共图书馆设施的全设置，支撑基本服务能力的设施体系远没有实现全覆盖。第二，公共图书馆服务体系建设的人均指标仍在低水平徘徊。截至2018年底，我国公共图书馆人均馆藏只有0.74册，人均购书费1.766元，每万人公共图书馆建筑面积114.4平方米[4]，与发达国家的公共图书馆水平差距还很大，也远未满足人民群众不断增长的精神文化需求。第三，发展不均衡。例如，中西部地区与东部沿海地区的差距，同一地区不同级别的公共图书馆之间的差距。实现体系建设的均等化发展还有漫长的道路要走。第四，在设施和文献资源都相对有限的条件下，如何提升基层图书馆的服务效能、完成“乡村文化振兴”，是个极具挑战的任务。第五，图书馆专业队伍建设亟待加强。随着公共图书馆服务体系建设不断深入，公共图书馆的人手短缺矛盾越来越突出，面临着既需要提“质”又需要保“量”的双重难题。综上，建设和完善公共图书馆服务体系尚任重道远。

2 “十四五”规划公共图书馆服务体系建设的重点任务

2015年中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》），具体提出了我国推进现代公共文化服务体系建设的总体目标、基本原则、重点任务以及保障措施，是指导公共图书馆服务体系建设的纲领性文件。重点关注的是公共图书馆在促进基本公共文化服务标准化、均等化过程中应履行的使命、应承担的职责以及应完成的任务等。在制订“十四五”规划时，要准确把握《意见》精神，结合本地区实际情况，把重点任务放在公共图书馆服务体系的标准化和均等化建设、完善文献保障体系、提升服务效能和培养专业化人才等几个主要方面。

2.1 构建标准化、均等化的图书馆服务体系

标准化、均等化是完善公共服务体系的首要任务，标准化是均等化的手段和过程。《意见》附件公布的《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》，从基本服务项目、硬件设施和人员配备3个方面提出了我国目前阶段基本公共文化服务的“底线标准”，其中和公共图书馆发展相关的事项主要包括：各级公共图书馆（室）配备图书、报刊和电子书刊，免费提供借阅服务；设施免费开放，基本服务项目健全；县以上各级政府按照国家颁布的建设标准在辖区内规划和建设公共图书馆；县级公共图书馆配备流动服务车[6]，等等。作为国家指导标准，以上事项属于原则性的内容和种类，需要地方政府将指导标准细化和具体化，明确上述服务内容的数量和水平。

公共图书馆均等化就是保障所有公众享受公共图书馆服务的基本文化权益。目前我们的公共图书馆服务体系建设中最大的问题是城乡差异。《意见》明确提出促进公共文化服务城乡均衡发展的措施，即“大力开展流动服务和数字服务”“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设”等。总分馆制的创新与发展可重点考虑在县域总分馆制的架构内，通过加强对农家书屋的统筹管理、加强流动服务能力建设、创新流动服务范围和模式，努力构建以总馆、分馆及各馆外流通点共同参与的公共图书馆文化服务体系。

2.2 加强数字资源服务平台建设，完善文献保障体系

文献资源建设是公共图书馆开展一切服务的基本保障。基层公共图书馆的文献资源建设尤其薄弱。十四五”期间需要着力完善文献保障体系，做好资源协调共享，将更加丰富的资源和服务有效延伸到基层。一是加强区域综合性、“一站式”数字服务平台建设。如中国数字图书馆工程、全国文化信息资源共享工程已形成了相当规模的资源平台，国家及地方各级公共图书馆要建设更多这样的优质公共图书馆资源惠及读者。二是努力降低信息资源建设成本。本着利用好地方政府有限的经费及避免不必要的资源重复建设原则，省市级中心图书馆可以适当集中资源建设职责，统筹资源建设，提高建设效率，着重提高数字资源供给能力和远程服务能力，将优质文献资源通过一体化的共享平台网络向体系全域延伸和下移，解决公共图书馆服务的“全覆盖”[7]。三是创新机制，探索建立多渠道的事业经费投入机制，增加文献资源供给。“十四五”期间，需要在《公共图书馆法》框架下，引入社会力量，逐步探索民间组织、民营及个体经济对图书馆事业的投入机制，打破公共图书馆由政府独家财政拨款的体制障碍，增加社会文献资源总供给。

2.3 创新服务，不断提升服务效能

提升服务效能是公共图书馆服务体系建设的根本目的，也图书馆发挥社会作用、争取社会支持尤其是争取政府加大投入的必由之路，会促进服务体系建设良性循环。服务效能的提升可以通过以下几种途径。一是进一步提升公共阅读服务能力。各级政府要以融合发展的思路，在公共图书馆服务体系之外，扩大与文化、教育系统“设施融合”，例如，推动与工人文化宫、妇女儿童活动中心、青少年校外活动中心等基层文化网点合作，使其成为图书馆的“馆外馆”，让阅读服务无处不在，增加全社会公共阅读服务总量。二是持续推进全民阅读，推广数字阅读，持续做好“深入”和“普及”两方面的工作。深入是指如何利用好总分馆体系和流动服务将阅读延伸到最基层，普及是指要创新形式让全民阅读活动的公众参与率大幅度提升，例如，宣传数字阅读、推广有声阅读、开展特殊用户阅读、开辟主题阅读空间等，努力覆盖不同的人群，促进阅读资源均等化。三是开展以满足读者需求为出发点的创新服务。《意见》指出：“及时准确了解和掌握群众文化需求，制定公共文化服务提供目录，开展菜单式、订单式服务，推动形成具有鲜明特色和社会影响力的服务项目。”创新服务是跨越式提升图书馆服务效能的最佳途径。

2.4 致力于专业化人才的培养

制约和影响公共图书馆服务能力提升的关键因素是人才队伍。培养专业化的人才队伍应成为“十四五”规划的重要内容。一是骨干人才培养。坚持由专业人员做专业的事，给图书情报专业的馆员提供发展机会，培养一批懂业务、懂管理的中坚人才。二是做好常规的馆员培训，包括各馆对上岗的非图情专业馆员的培训以及省市级中心馆发挥其职能作用组织的系统内业务培训。2020年春季以来的新冠肺炎疫情期间图书馆界举办了很多场网上的在线业务学习讲座和主题会议，一些学习动辄几百人在线。这种跨越时空、跨越系统的在线学习受众面广泛，经过实践检验是一种非常有效的业务培训方式。三是通过派出馆员工作交流的形式，可以迅速提升某一方面业务水平和工作技能。四是通过建立馆内激励和竞争等制度，促进馆员专业水平和服务能力的有效提升。例如，为馆员做职业规划；设立参考咨询和查新等竞争性岗位；开展工作立项；建立科研奖励机制；等等。五是做好对乡镇、社区阅读服务队伍的专门培训，这是一支专兼职都有、人数较多、流动性较大的基层图书馆服务队伍，需要建立一套相对稳定的培训制度。

3 公共图书馆服务体系建设策略

虽然“十三五”时期公共图书馆服务体系已经初步建成，但是前方仍有很多艰巨的挑战。笔者从依法建设、均衡发展、创新发展等3个方面提出“十四五”时期公共图书馆服务体系的建设策略。

3.1 贯彻《公共图书馆法》，全面依法建设

3.1.1 加强《公共图书馆法》的落地实施，推动政府切实履行投入保障责任

体系建设是需要大量的要素投入才能实现的，就完善公共图书馆服务体系这一宏伟的战略任务而言，需要巨额的财政经费、馆舍建筑、人员等要素投入，各级政府的投入是最主要的驱动方式。《公共图书馆法》第四条明确规定：“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付[8]。”在国家立法约束之外，如果再由地方立法直接推动，政府投入会有更大的保证。2015年《广州市公共图书馆条例》（下文简称《条例》）由广州市人大常委会颁布实施，明确了2020年在全市170个街镇层面实现专业化公共图书馆服务保障的目标，并具体提出基于广州市常住人口的4个政府投入保障指标，包括千人均馆舍建筑面积达到47.5平方米，人均公共图书馆馆藏纸质信息资源3册、年新增0.2册，每1-1.5万人配备1名图书馆工作人员，等等。并据此测算2020年前政府需要投入约为21亿元，其中市政府投入约5亿元，11个区政府投入约16亿元[9]。《条例》实施以来，无论政府保障投入，还是图书馆服务效能均实现显著增长。

3.1.2 创新机制，探索社会力量参与建设之路

《公共图书馆法》第四条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。[8]”社会力量的参与可以打破此前只能由政府单一资源投入的困局。将社会力量参与写入《公共图书馆法》，传递的是社会化发展对于公共文化服务的重要性，不是可有可无，而是激发活力、提升能力的内生动力，必将带来公共文化服务实践的一系列改革与创新[7]。“社会力量”的覆盖范围非常宽泛，从法人治理改革、建设社会合作分馆，到社会购买服务和文化志愿者服务，乃至于高校资源向社会开放，都与这一概念有密切的关联[2]。

北京市西城区尝试运用政府和社会资本合作模式，即PPP模式，打造城市公共阅读空间即是一种积极的创新探索。城市公共阅读空间建设中，坚持了政府主导和两个主体原则，即以政府为责任主体，由政府进行建设规划和引入社会力量；而社会组织是建设主体，是建设者、投资者和运营者[10]。PPP模式有一个利益共享原则，即参与各方均能获利。西城区位置优越、生活和文化消费需求旺盛，社会力量对参与西城区公共阅读空间建设表现出很高的积极性，而西城区广大市民都是受益者。这种以PPP模式引入社会力量参与建设的创新，从根本上说是在公共文化服务中引入市场机制，深层次的意义是对公益性文化事业单位内部机制改革形成倒逼机制，激发竞争动力和内部活力，从而更好地提高服务质量，改善服务效能[7]。

3.2 深耕总分馆制，探索适合本地区的建设模式

总分馆制是形成图书馆服务体系的重要方式，但形成服务体系的路径和方式是多样化的，实现方式可以有区别，不能搞一刀切。我国从2005年开始在公共图书馆推行总分馆制以来，已经在实践中诞生了嘉兴模式、苏州模式、上海模式、杭州图书馆主题分馆、四川成都龙泉驿区图书馆总分馆制、广东流动图书馆等各具特色的总分馆模式。比如苏州模式，是以苏州图书馆为建设主体，实行的是全委托下的统一管理模式，各区（市）、街道（乡镇）政府负责提供分馆场地、装修、设备、物业等经费，委托总馆管理，并每年支付一定费用。苏州图书馆作为总馆负责所有分馆的业务建设，资源实行总馆统一采编与调配。截至2018年6月，苏州图书馆建成1个总馆、83个分馆[11]，服务延伸到了全市所有街道（乡镇）和村（社区）。再比如上海模式，是以上海图书馆为总馆，以其他区县图书馆、高校图书馆以及专业图书馆等为分馆而组建的一种新颖的图书馆联合体[12]。该模式把不同类型图书馆组织到一个体系中并发挥各自长处，优势互补，是一次大胆的尝试和有效的突破。

不论苏州模式和还是上海模式，都在总分馆制的探索中取得可复制可推广的成功经验。还有其他一些地方的模式，他们的做法和上海模式、苏州模式又不完全一样，而是从当地的实际情况出发，创新发展出适合本地区的总分馆模式，同样做法可行且富有成效，总的方向都是构建和完善公共图书馆服务体系。

3.3 坚持优质均衡发展，促进公共图书馆服务体系均等化建设

公共图书馆服务体系建设着力于推动资源和空间布局的均等化、一体化和共享化发展，然而公共图书馆现实的发展状况是仍然存在着较为普遍的“贫富不均”，主要还是由地区之间和城乡之间的经济发展水平差异所致。所以，发展的不均衡是绝对的，我们要做的是创新思路让优质的资源相对均衡[13]。在公共图书馆服务体系建设中要坚持优质均衡发展，避免产生新的不均衡问题，解决现存的不均衡矛盾。

3.3.1 科学布局公共图书馆的资源和服务

各级政府文化主管部门和领导应提高对公共图书馆服务体系建设的认识，坚持均衡发展，提高专业化、科学化决策水平，将宝贵的经费和资源相对均衡地投入服务体系建设。就公共图书馆的馆舍覆盖体系建设而言，应坚持均衡和分散化建设原则，要有科学的规划和布局，要向县乡和村镇倾斜，避免过分集中于城市和经济发达地区，避免出现一馆独大、众馆弱差现象，宜中、小型并举，再辅以图书流动车服务，将资源和服务延伸到社区和村镇，有效解决公共图书馆基层服务体系薄弱问题。

3.3.2 资源下移，服务延伸

要着力改变目前公共图书馆服务体系存在的优质不均衡现状，比较可行的举措就是把那些相对集中过剩的、优质的、不均衡的资源和服务进行重心下移，市下移到区，区下移到街道，县下移到镇、乡，扩展延伸至更多的馆、更多的空间、更多的公众。一个成功的实践案例是上海市嘉定区“我嘉书房”的建设，它是嘉定区自2017年开始建设的城乡公共文化全域服务空间，是将优质服务和资源延伸到市民身边的公共图书馆服务体系创新探索。这一新服务模式兼具24小时自助图书馆、文化交流休闲空间、特色文化旅游景点、社会志愿者服务站等多元功能，与上海全市公共图书馆实现了互联互通的图书通借通还，为广大市民提供了多功能、均等化、便捷型城乡公共图书馆服务新空间。截至2018年底，“我嘉书房”服务半径辐射嘉定及周边长三角地区近百万市民，已接待读者近110万人次，借还图书逾24万册次，举办活动逾450场[14]。

3.4 锐意创新，不断提升服务效能

3.4.1 以满足读者需求为创新的出发点

我国的公共图书馆事业经过十多年的快速发展，在有些方面已经达到国际先进水平，尤其是东部的一些经济发达地区，下一步的首要任务就是提升服务效能。在我国经济新常态背景下要提升服务效能不能完全依靠增加要素投入，而是要靠创新谋发展。只有让创新常态化，才能保持发展的持续动力。图书馆服务创新都是源于满足读者的需求。内蒙古自治区图书馆实施的“彩云服务”，就是源于解决读者的高拒借率和图书的高滞架率。该馆检视发现传统的馆员采访方式个人主观性太强，无法精准把握读者需求，果断变革图书采访方式和服务方式，以满足读者的阅读需求。所谓“彩云服务”，就是创新运用云服务理念打造“云图书馆”，通过与各出版发行机构搭建的云平台，将图书资源整合，读者可以在任何地方的任一书店直接下单借书带走阅读。这种服务创新把普通图书的采购权交给读者，实现了读者需求和图书馆资源建设的无缝对接。国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任、北京大学教授李国新对“彩云服务”有很高的评价：“使处于（阅读服务链）最末端的读者一下子被提到了最前端，成为图书采购的决策者，这是颠覆性的创新[15]。”诸如此类的创新探索实践，已经开启了我国公共图书馆服务体系跨越式提升服务效能的进程。

3.4.2 科技赋能，创新“图书馆+”服务

现代科技赋能，使图书馆事业发展日新月异。“互联网+”为我国社会发展带来巨大的创新活力和行业重构机会。公共图书馆应该抓住这个历史机遇，紧紧依托现代信息技术发展的最新成果，融合线上线下，创新“图书馆+”服务，不断提升服务效能。杭州市图书馆和蚂蚁金服联手推出的公共图书馆信用服务，即是“图书馆+”服务创新的成功实践。2017年4月23日，杭州图书馆开始与蚂蚁金服的芝麻信用合作打造信用图书馆，面向所有读者，足不出户就能线上借还图书。目前全国已有许多省、市级公共图书馆通过与芝麻信用合作推出了信用服务。读者只要有支付宝并绑定身份证号码，芝麻信用达到固定的积分基础，就可以凭借身份证（即借书证）享受到图书馆提供的线上线下的相关服务。从杭州图书馆的信用服务实践效果来看，这种依托互联网技术和O2O平台提供线上服务的方式深受年轻读者群体的喜爱，新注册读者激增，打破了空间地域的限制，无论外地人、本地人，无论线上还是线下，只要有信用都可以尽享高效、便利的阅读服务，真正实现了图书馆与读者零门槛和零距离[16]。“图书馆+信用服务”实践带有万众创新的鲜明时代特征，拆除了公众利用公共图书馆的“押金”门槛，打通了公共图书馆服务的“最后一公里[17]”。“图书馆+”服务，是图书馆+其他社会组织或资源，是图书馆界打破固有思维模式的全新转变，通过融合、协作、互利共赢等方式变革创新的实践，可以突破行业、空间等壁垒重构图书馆的相关服务，推动服务效能跨越式提升。

4 结语

完善服务体系、提升服务效能是公共图书馆事业中长期发展的战略任务。各级图书馆在制订“十四五”规划时应以此为战略目标，以国家公共文化服务政策为导向，研判发展环境，客观分析自身优势与不足，厘清发展思路，合理分解目标任务，制订切实可行的发展规划，为2035年实现基本公共服务均等化迈出坚实步伐。