国家知识基础设施的行政法治理

文/翟翌 刘杰

（翟翌系重庆大学法学院教授，刘杰系重庆大学法学院博士生；摘自《财经法学》2021年第5期；原题为《国家知识基础设施的行政法治理——以行政特许为视角》）

近期我国多所高校对中国知网（CNKI）之服务价格过高及涨价问题提出质疑。中国知网向各高校收费的逐年走高，给高校带来了较大的财政压力，也影响了科研事业的发展。此外，中国知网对社会上的众多个人或非单位用户也并不友好：一方面，个人客户使用中国知网下载资料十分昂贵；另一方面，中国知网的一些服务如“学术不端检测服务”，仅由能购买该服务的高校本科生、研究生管理部门限制使用，并不对个人用户、社会个体用户开放使用权限。不少高校毕业生被迫以高价从“不正当渠道”购买中国知网的学术不端检测服务。价格畸高之下的该种现象成为某些“商家”牟取暴利的工具，也严重损害了学生群体的正当利益。中国知网的知识资源搜集于社会，与公共利益有着直接关系，但其单方面逐年大幅度提高产品使用费的行为，以及虽然收集、存储来自社会的知识及科研成果，却不对有使用需求的非单位及个人用户提供普遍、平等服务的做法，对我国知识信息的传播、学术电子资源的正常使用和科研工作造成巨大负面影响。

作为国家知识基础设施的中国知网

国家知识基础设施与其他类型的基础设施一样，具有三个特性。首先，应具备普遍服务性，即为人们提供平等的、标准化的知识服务，不会因为性别、肤色、地域、文化水平、贫富差距等原因而区别对待。其次，要保持服务内容的全面性和丰富性，提供多样化的知识服务，满足不同群体的不同需求，提供的知识服务应涵盖各方面学科内容。最后，国家知识基础设施是政府于国家层面进行的统筹规划，应与国家的知识传播与科研、实现相关公民文化社会权利等战略一致。

1999年，王明亮最早提出了建设中国知识基础设施工程（China National Knowledge Infrastructure,CNKI）。中国知网从建设之初，便从全国、全局的立场出发，与科教兴国、人才强国战略保持一致。根据其学术推广网页上的介绍，中国知网是全球最大的学术论文数据库和学术电子资源集成商，而且市场占有率极高，处于绝对的主导地位。可见，无论是中国知网建立时的初衷，还是其在实践中展现的部分功能，都体现中国知网作为国家知识基础设施的定位。

除中国知网以外，目前在我国学术电子资源市场上的其他知识库还包括：万方数据知识服务平台、龙源数据库、维普期刊资源整合服务平台、超星数据库等。这些知识库经营的业务与中国知网具有相似之处，从功能来看，它们事实上亦发挥着类似的功能。这些其他数据库暂远未达到中国知网具有的支配地位和市场占有率，但该行业存在着共性的问题，相关的行政法治理策略亦存在共通之处。本文探讨作为国家知识基础设施的中国知网的行政法治理措施，亦可在将来应用于其他与国家知识基础设施相关的数据库或平台的治理上。

行政法视野下中国知网法律性质的重新定位

中国知网近年来向各大高校频繁提高报价，作为许可主体的政府对该行为并未进行特殊的限制。在实践中，中国知网在服务价格上的调价自主权，实际上被认为是其经营上的自由，这符合对普通许可的定位。这种对中国知网运营业务的普通许可定位，不仅忽视了其国家知识基础设施工程的性质，也忽略了它应承担的职责，进而影响了相关的公共性。从中国知网的国家知识基础设施工程的属性来看，中国知网的行政法律性质及许可类型应被定位为行政特许而不是普通许可。

首先，中国知网的学术资源来源于社会，学术电子资源行业属于行政特许相关的“公共资源的配置”范畴。中国知网所储存的期刊论文、报刊文章、学位论文、会议论文等资料本就取自高校学生、研究者、公司企业科研人员等公众群体，其资源具有显著的社会性，应“取之于社会、用之于社会”。而根据 《行政许可法》的规定，在一些公共资源的配置中，需要赋予特定权利的事项属于行政特许。中国知网作为国家知识基础设施的一部分，属于学术、科研资料等的公共资源配置，是与公共利益密切相关的行业，需国家特别规制和许可，因此可归入“公共资源配置，需要赋予特定权利”行政特许类型。

其次，国家知识基础设施事关重大公共利益，政府应对其加强监管。国家知识基础设施系关我国知识资源、学术期刊论文、博硕学位论文、会议论文、专利、工具书等大量的中文学术信息的存储、使用，是我国高校、科研机构、企事业单位进行科研的基础性工具，有着关键的公共性、重要性；中国知网对于我国学术和文化的传承、丰富及发展有重要意义，中国知网对知识的系统留存，使文明成果能够被传承下去，而且通过与国外相关学术科研机构合作，对国外的知识文化进行汲取和引进，使我国的国家知识内容更加丰富。故其与普通许可只是对被许可人自由的恢复不同，应由政府加强监管。

最后，作为国家知识基础设施，中国知网的公共性、重要性决定了其应承担与行政主体相似的公共性义务。获得国家知识基础设施的经营权后，由于中国知网所储存的资源来源于社会，其资源具有显著的社会性，应坚持“取之于民、用之于民”，坚持服务的普遍性和公益性，故知网应面向公众，满足公众对知识的需求，提供均等化服务；中国知网应致力于提供标准化、规范化的知识，使知识能够被我国科研机构、科研人员利用，其提供的产品及服务是我国科学研究、高等教育的基础性资源，中国知网应履行相关的公共性义务。

从行政特许角度规制中国知网的必要性与优越性

（一）从行政特许角度规制中国知网的必要性

首先，有利于维护国家知识基础设施的公益属性。中国知网作为国家知识基础设施的一部分，与其他国家基础设施如通信、电、水、气等类似，相关服务具有公益性及公共性，尤其是中国知网作为中国科研与学术的重要基础性工具，对我国高校和科研机构的科研工作起着不可或缺的重要作用。只有明确中国知网的公益性，并从行政特许角度对其进行必要的规制，方可保持这一重要国家知识基础设施的公益性。如果混淆其许可性质，仅认定行政主体对中国知网的许可是普通许可，将被许可人通过行政许可获得的权利视为被许可人自身的权利，完全市场化，那么有可能导致市场的失灵，且对被许可人将难以进行基于公益性的足够规制。因此，为了确保我国科研、学术资源的公益性和可获得性，避免完全市场化带来的负面效应，应从行政特许的角度，对中国知网进行必要的规制。

其次，是政府履行其法定职责的必然要求。对中国知网国家知识基础设施运营的行政许可属于行政特许，而在行政特许中，行政主体对接受特许服务的公民或用户仍负有间接潜在义务，这包括行政主体对受许人规制的职责。行政特许的性质定位要求行政主体不可忽视其应尽的职责。只有行政主体积极地承担起应有的职责，对中国知网进行必要的规制，才能保障中国知网这一特许事业的公益性和持续运营。

最后，有利于维护国家知识基础设施用户的合法权益。政府从行政特许视角对中国知网进行规制，通过干预将使用费维持在一个合理水平，并监督中国知网对各用户提供普遍、平等的服务。这对国家知识基础设施用户而言，收益无疑是巨大的。通过行政特许的规制也会促使中国知网进一步提升自身运营水平和效率，而不是把收益的希望仅放在提高服务价格上。

（二）从行政特许角度规制中国知网的优越性

在我国相关部门法的规定中，对中国知网的规制思路，除行政特许外，主要还可依据 《反垄断法》展开。然而，若片面地按《反垄断法》对中国知网进行反垄断规制，可能会影响相关政策目的的达成，因为实际上《反垄断法》第7条亦豁免了某些情形的反垄断审查。相较于反垄断这样的干涉行政的规制方式，从行政特许视角对中国知网进行治理具有显著优势。

行政特许作为一种公私合作的方式和社会多元参与治理的途径，相比于传统的行政规制手段，其强制性色彩较弱，更有利于以平等协商的方式达致行政目的。首先，行政主体可与作为受许人的中国知网运营方协商和确定国家知识基础设施特许要实现的公共服务、实现公民社会文化权等公法性任务，明确其并非普通的营利性商业活动。其次，行政主体可以与中国知网运营方约定其作为受许人所需负担的特殊义务，如提供普遍、平等服务的义务，不得随意调价的义务等。最后，为了更好地确保实现国家知识基础设施所欲实现的公共性任务，及基于中国知网运营方负担了公共性义务等因素，行政主体可与中国知网运营方协商约定和确定中国知网可保持一定的市场优势地位，及相应税收等方面的政策优待、特殊权利等。可进一步通过双方订立行政特许契约的方式，明确中国知网的公法任务和缔约双方的权利义务等内容，以平衡中国知网公共任务的完成和运营方适度盈利的双重目标。

基于行政特许对中国知网规制措施的完善

（一）明确中国知网是在完成国家知识基础设施的公共性任务

在明确中国知网的行政许可性质为行政特许后，以行政特许对中国知网的建设与运营进行规制首先需对其应承担的公共性任务予以明确。具体包括如下几点：

第一，加大对来源于社会的知识信息资源的大规模集成与整合，保障知识信息资源的多样化、全面化，并“取之于社会，用之于社会”。第二，推动知识信息资源的传播与共享、传承与发展，为知识的创新化、高效化利用提供条件，为社会各主体提供普遍、平等、可靠、价格适当的知识服务。第三，推动图书业、文化出版行业的线上发展，促使其转型升级和做大做强，平衡好电子出版行业与传统出版行业、纸质期刊等之间的关系是中国知网重要的公共性义务。第四，中国知网在推动文化传播的过程中需注重对知识产权的保护及人才的培养。第五，中国知网应注重国家利益、国家秘密的甄别与分类存储。作为国家知识基础设施工程，中国知网包括了我国科技论文及相关科研数据、专利信息等重要知识资产，在目前中美科技竞争加剧的背景下，应对中国知网的重要性予以高度关注。

（二）监督中国知网切实履行相关公共性义务

为了行政任务能更有效率地完成，行政主体将国家知识基础设施建设与运营的资格特许给中国知网运营者，其也因此负有与行政主体相似的义务：首先，中国知网应设置特殊的定价机制，使其对各用户的报价合理；其次，中国知网应确保其提供的产品或服务价格的稳定性，不能时间随意、任意幅度地调价；再次，中国知网对不同主体的收费标准应体现公平性，对各用户应同等对待，不能对不同用户设置不公平的收费标准；最后，中国知网应该履行普遍、平等服务的公共性义务，让更多的社会公众可以便利、平等、普遍地使用国家知识基础设施。

为了让中国知网更好地履行相关义务，行政主体可以从以下两方面加强监管：一方面，行政主体需事先明确中国知网应承担的公共性义务；另一方面，行政主体需对中国知网履行公共性义务的行为进行切实有效的监督，为促使中国知网履行明确的公共性义务，应重视责任条款的功能，对中国知网不履行义务的行为，应进行相应的惩罚及处理。

（三）规范中国知网的特殊权利

为了推动国家知识基础设施的建设，中国知网获得了一些其他市场主体所不具备的特殊权利，如：具有相对支配优势的经营地位，获得某些财政上支持，得到一些国家知识基础设施工程相关的政策支持等。为了防止中国知网滥用其优势及不当侵害高校、科研院所等用户的正当利益，需对这些权利加以规范。第一，适度降低给予中国知网各方面的政策乃至财政支持，由于中国知网实际上在建设与运营国家知识基础设施的特许经营过程中形成了一家独大的近似垄断地位，故不宜再给予其各方面的支持，以平衡其业已形成的优势地位。第二，加强和提升对中国知网的规制措施：一方面，需在相关规定中明确中国知网享有的特殊权利的边界，这是对其进行规范的前提和依据；另一方面，政府要规范中国知网行使特殊权利、优势地位的手段、方式、程序，防止其滥用权利。第三，可适当以优惠政策扶持其竞争对手——万方数据、龙源期刊数据、超星数据库、维普数据库等，以形成竞争较为充分、合理的国家知识基础设施多方运营格局。

（四）加强有关信息的披露和公开

中国知网相关的国家知识基础设施运营中的信息公开可主要从政府和中国知网两个方面着手：一方面，政府应依据《政府信息公开条例》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定，将中国知网建设和运营国家知识基础设施的相关政府信息主动或依当事人申请予以公开，从而使社会或相关用户可以依据公开的政府信息更好地监督政府履行监管者职责的情况，督促政府更好地促进国家知识基础设施的建设和管理。另一方面，中国知网应履行信息公开的相关义务。根据《政府信息公开条例》第五十条、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十五条的规定，中国知网应将国家知识基础设施的行政特许经营中的相关成本、价格、服务、下载使用情况、服务社会情况等信息依法予以公开，接受社会公众和用户的监督。相关信息的公开化、透明化不仅可以使用户对中国知网的产品及服务价格进行更好的监督，也可增加社会公众对该行政特许经营事业各方面的了解，在此基础上，亦可促使社会公众增加对国家知识基础设施的参与。

结语

中国知网的行政法治理并不只是一个行政法上的技术性问题，而是与社会权、文化权利密切相关。公民的受教育权、科学研究权、文化活动权等经济、社会和文化权利，并不能自动实现，它们的实现和发展需要国家投入额外的资源或进行相关政策的配套，故需要政府的积极介入。应当高度重视中国知网等国家知识基础设施的建设和运营，为我国高等院校、科研机构、医院等单位的科研人员和学习者提供良好、平等、充足、便利的全方位知识服务。同时，由于以中国知网为代表的国家知识基础设施，存储了从社会搜集而来的我国期刊论文、报刊文章、学位论文、会议论文、统计年鉴、工具书、专利、科技成果、国家标准、学术图片等众多知识成果，有必要在促使中国知网等国家知识基础设施在国内更广泛提供平等服务的同时，要求国家知识基础设施运营商认真履行相关的保密等国家安全义务。总之，完善对中国知网等国家知识基础设施的治理，是贯彻科教兴国、人才强国战略的必然要求，有利于推动我国在未来的科技竞争中占据优势地位，有利于实现关键技术独立自主，最终有利于实现中华民族伟大复兴。