新兴福利国家：概念、研究进展及对中国的启示

20世纪70年代中期以后，在亚洲和拉美的一些新兴工业化国家/地区，政府因应工业化、城市化、民主化的需要，开始了从注重经济增长的发展型国家建设转向注重经济增长和公平发展的福利国家建设的历程，形成了有别于西方资本主义福利国家的福利体制。这些国家也被称为“新兴福利国家”。长期以来，我国社会保障的主流研究将目光聚焦于欧美发达国家福利体制的探讨，没有对和中国有着相似历史背景的新兴工业化国家/地区的福利体制及其变革给予应有的关注。对这些新兴福利国家的形成背景、发展动力及特征进行研究，不仅对拓展社会保障制度和福利体制的学术研究具有重要价值，而且对我国社会保障制度的高质量发展有着借鉴意义。

概念厘定：从福利国家到新兴福利国家

“新兴福利国家”（Emerging Welfare States）字面意思是指正在出现、形成中的福利国家。新兴福利国家概念可以从两个层面来理解：其一是指亚洲和拉美新兴工业化国家/地区的社会福利体制；其二是指对这些地区福利体制的研究，代表着比较政治、比较福利体制、比较社会政策研究的新领域。本文使用的“新兴福利国家”首先是一个描述性概念，主要是指那些社会保障制度开始建立并走向成熟的亚洲和拉美工业化国家/地区。之所以把这些国家和地区都纳入“新兴福利国家”概念之下，主要是它们在经济发展的基础上正在或已经建立了某种社会保障制度，而且国家开始直接承担对全体公民的福利责任，表现出了从发展型国家向福利国家转型的趋势。本文也尝试从规范性的角度来使用“新兴福利国家”这个概念，把它理解为对西方成熟福利国家之外的其他国家福利体制的一种研究视角，以凸显它与“成熟福利国家”或“既成福利国家”的对比。

“Emerging Welfare States”这一术语最早出现在有关加拿大蒙特利尔城市管理研究的文献中，但是这些文献并未对这一概念进行界定。也有学者将其用于描述发达资本主义国家社会福利发展的早期阶段：即现代福利国家在19世纪末和20世纪初开始在欧洲发展的时期，国家开始直接承担对全体公民的福利责任，由此开启了国家大规模干预社会领域的历史进程。当下，对“新兴福利国家”概念存在着三种理解：第一种观点认为，所谓新兴福利国家，就是指已经建立起了社会保险制度和社会救助制度的亚洲和拉美的一些新兴工业化国家/地区；第二种观点则把整个欠发达国家的社会政策发展都纳入了“新兴福利国家”的视野，认为新兴福利国家出现在能够利用经济资源实施社会政策干预的经济体中；第三种观点则从发展型国家向福利国家转型的视角来理解新兴福利国家，认为从战后到21世纪，发展中国家开始从发展型国家建设时代转向新兴福利国家建设阶段。

新兴福利国家的体制类型与特征

（一）自由主义与保守主义的延伸

新兴福利国家的福利体制可视为自由主义和保守主义体制的延伸。虽然其福利体制某种程度上表现出和成熟福利国家相似的特征，但在福利供给主体的角色配置、福利项目安排和福利发展水平等方面都和成熟福利国家有较大不同。以安德森的“三分法”为基础，小野光一对亚洲和拉美地区新兴福利国家的福利体制进行了类型划分，发现它们的福利体制随着时间变迁呈现出动态性的特征。例如，20世纪80年代前的韩国的福利体制可以被视为保守主义的福利体制，而20世纪90年代之前拉美地区的巴西、阿根廷等国家的福利体制则可以被视为有限的保守主义福利体制。韩国于20世纪80年代开始在社会保障领域发起大胆的“自下而上”的改革，不过改革后的制度仍然接近于“自上而下”的剩余型特征。拉美地区的福利体制在20世纪90年代的改革较为激进，注重将市场机制引入到社会保障体系中，采取以社会保险私营化为基础的自由主义战略，削减国家在社会政策领域的开支。

（二）生产型、保护型与混合型体制

比较政治经济学中关于转型国家比较研究的观点认为，在全球化的影响下，欠发达国家/地区因面临相似的经济挑战，最终会发展出相似的福利体制类型。不过，鲁德拉通过聚类分析方法却发现新兴工业化国家/地区中存在着三种不同的福利体制类型：生产型、保护型以及混合型。生产型福利体制注重劳动力的商品化，鼓励国内企业参与出口市场竞争，要求政府放松对经济的控制，在社会福利层面主要是为了增加公民对市场的依赖性，社会政策从属于经济政策。在生产型福利体制之下，又可以分为内部促进型、发展型的普遍主义以及发展型的特殊主义三种类型，它们在社会权利、国家和市场的角色等层面都存在不同程度的差异。保护型福利体制的国家侧重劳动力的去商品化，使国内企业和工人免受国际竞争，因为如果没有国际市场竞争的威胁和成本控制的压力，政府就可以向工业部门的工人和公司提供补助和津贴。混合型的福利体制则综合了生产型和保护型体制的部分要素。

（三）庇护主义下的非正式保障体制

高夫等人立足于“福利体制”的概念，将拉美、东亚和非洲地区的国家划分为四种福利体制：福利国家体制、生产主义体制、非正式保障体制和无保障体制。生产主义福利体制主要集中在东亚地区，生产主义意味着福利体制服从于经济增长的政策目标，社会政策集中于社会投资而不是社会保护，政府的角色侧重于福利监管而非供给，福利需要的满足主要依靠家庭和市场提供。非正式保障体制是高夫等人提出的新类型，主要集中在南亚地区。处于非正式保障体制中的人们很大程度上依靠个人的社会网络如家庭和社区等途径来满足福利需要，但是这种需要的满足程度和制度化、正式体制带来的福利水平存在云泥之别。在这种福利的庇护关系中暗含着等级制因素，弱势群体倾向于以长期的脆弱性和依赖性换取短期的利益。

通过对新兴工业化国家/地区福利体制类型的梳理，可以发现，这些体制分类整体上来讲没有超越安德森的福利体制三分法框架。但是，新兴工业化国家/地区的福利体制表现出一些明显不同于发达国家福利体制的特点。首先，对新自由主义的适度抛弃，表现为“国家的回归”，即提升国家能力并增强政府在福利供给中的角色，放弃或减少20世纪80年代到90年代自由化改革中采用的私营部门解决办法。其次，工业主义的逻辑并不完全适用于新兴工业化国家/地区福利体制的发展进路，工业化程度和经济发展水平并不是其福利体制发展的限制性条件。

新兴福利国家形成和发展的动力机制

研究新兴福利国家形成和发展的影响因素主要有三个理论视角：功能主义视角、权力资源理论以及新制度主义。功能主义视角重视社会经济结构的作用，主张经济现代化是社会福利发展的根本性因素，把新兴福利国家的出现归结为工业化和随之而来的经济和社会结构变迁的结果。权力资源理论关注社会行动者的偏好，认为强大的劳工力量可以影响福利项目的扩展。新制度主义的核心观点主张制度性的否决点、国家结构以及由过去的政治决策所造成的路径依赖可以塑造新兴工业化国家的福利体制。

（一）政治因素：多元政治力量和政治格局变动

多数新兴工业化国家福利体制的源头可以追溯到非民主政体设立的社会福利项目。这种现象背后的政治逻辑是：在政治组织斗争的过程中，帮助其领导人上台并顺利实现执政的战略追求会推动一系列社会政策的产生，社会政策是对支持者的补偿。在新兴工业化国家后续社会政策变迁的过程中，则综合了政权合法性、工会的支持与抗争、政党竞争等多重政治因素的影响。其中，政体类型对福利体制的变迁具有决定性作用，尤其是其民主政体的建立与发展。制度遗产同样可以解释新兴工业化国家福利体制的形成和变迁。如果一个国家在早期阶段产生过相关的社会保障规划或项目，那么其建立起社会保障体制的可能性就会增加。

（二）经济因素：新自由主义与国际市场竞争

经济因素如经济发展水平和路径、市场规模与开放性、对外贸易与国际竞争等，它们会影响政府在社会保障领域中财政安排的优先程度。比如在东亚，政府一度秉持发展主义的意识形态，通过直接或者间接的政府干预，努力推动出口导向型经济的发展。拉美地区自20世纪80年代开始改变长期以来基于国家干预和进口替代工业化的混合经济模式，建立了基于市场竞争原则的新自由主义经济体系。随着全球经济整合程度越来越高，国际市场竞争成为推动新兴工业化国家社会政策变迁的一个重要因素。这种竞争同时也是一个社会政策扩散的过程，尤其是如果某国同一个地理区域内的其他国家采取了某个社会项目，那么该国采取社会项目的可能性会大大增加。新兴福利国家的研究者还发现，反而是那些大多数奉行保护主义的国家而不是最开放的国家发展出了广泛的社会保险体系。

（三）社会因素：文化、性别与社会力量的发展

文化因素对东亚新兴福利国家福利体制的影响一直颇受关注。琼斯最早关注儒家文化对东亚社会福利制度的影响，强调家庭的作用和非正式网络在提供和递送福利中的作用。古德曼等认为，文化因素难以对亚洲新兴工业化国家福利体制的转变做出有效解释，强调更应该关注国家的角色。不过，儒家文化对女性的角色界定也受到了女性主义者的批判。女性劳动参与率的提升和生育率下降对家庭结构和家庭能力产生了影响，这些变化减少了福利供给中家庭的作用及对家庭的依赖。人口老龄化问题以及失业引起的社会需要也会推动政府在社会保障项目中采取行动，工业化和城市化的进程也催生了多元且新颖的社会福利需要。在新兴工业化国家，工会和各类行业协会的建立、劳工运动的兴起、非政府组织等社会力量的发展都在不同程度上推动了社会政策的变迁。

纵观新兴福利国家形成和发展的动力机制，20世纪下半叶的全球化进程及随之而来的政治和经济环境变迁给新兴福利国家的发展带来了机遇和挑战。要想融入全球市场并在出口导向型的发展战略中获得竞争优势，新兴工业化国家必须要降低劳动力成本，这意味需要削减社会福利开支。但是，激烈的国际市场竞争使得社会福利的有效供给变得至关重要，这又需要政府加大社会福利开支。新兴工业化国家实际上处于一种两难的境地，政府必须在福利扩张和收缩之间寻找平衡。

从既有实距来看，新兴工业化国家在这种平衡上并没有取得很好的效果。受限于其社会经济发展水平和政府财政能力，在融入全球市场和减少公民受国际竞争的不利影响之间，政府更倾向于前者。这种现实驳斥了既成福利国家研究中的嵌入式自由主义观点，即国家边界的开放意味着政府需要扩展社会福利体系来获得公众对开放性的支持和保持社会稳定。值得注意的是，在新兴工业化国家/地区，尽管在20世纪末出现了福利市场化和私有化的趋势，但是“国家的回归”的趋势表明国家重新开始在社会福利供给中发挥主导作用。

新兴福利国家研究的总结及对中国福利研究的启示

（一）新兴福利国家研究的总结与评价

新兴福利国家研究的主要成果可以归结为以下几点：首先，扩展了福利国家研究的视野。新兴福利国家研究把福利国家研究的视野从发达经济体扩展到了新兴工业化国家/地区，从全球北方扩展到了全球南方。它突破了福利国家的既有视野和既定理论，拓展了福利国家研究的疆界。其次，尝试打破既成福利国家研究的分析框架。在福利国家的类型学研究方面，学者们结合新兴工业化社会的独特社会背景，依据福利制度在国家发展中的角色定位进行类型的划分，福利制度的有无及其特性的划分依据同样是对既成福利国家类型学研究的超越。最后，揭示了社会福利实现的多种可能性。新兴福利国家研究重视国家、社会力量、市场主体、家庭等福利供给主体基于自身的职能与优势发挥作用，在特定的福利体制下相互合作与补充，形成良性伙伴关系，以更有效地配置资源，满足福利对象的需要。它还关注发展中国家政府对个体和特定社会群体贫困问题的制度性回应，重视对发展中国家社会救助、老年年金、普惠式医疗，以及政府资助的面向非生产性人口的社会保险项目的研究。

无论是在比较政治学还是比较社会政策领域，新兴福利国家研究还是一个比较新的研究议题，还处在发展初期，因此还存在着很多需要继续推进的地方。例如，在讨论新兴工业化国家/地区的社会福利发展时，我们究竟应该用福利国家概念还是用福利体制概念？在新兴福利国家中发展出来的核心政策与机制究竟是什么？新兴福利国家发展出了什么类型的社会政策？为什么有的国家可以经过努力发展出社会政策而有的国家不能？能否为新兴福利国家的发展辨识出一个特定的模式？新兴福利国家的福利模式是更接近于单一的自由主义模式、保守主义模式、社会民主主义模式，还是某种混合模式？在现有的新兴福利国家中到底实现了多大程度的福利普遍主义？能否找到调整和整合享有较高福利保障的公务员与没有多少福利保障的非正式部门工人利益关系的方案？

（二）新兴福利国家研究与中国在福利研究领域的话语权

中国已经形成与西方福利国家类似的福利结构。相比中国在社会福利建设和发展领域的丰富实距，中国社会福利和人民福祉的研究呈现出一种“碎片化”的状态，没有一个成熟的研究“范式”，也没有形成学术共识，缺少解释中国福利发展经验的理论研究成果，进而导致中国在社会福利建设领域缺乏理论自信、道路自信和制度自信。因此，有必要借鉴新兴福利国家研究领域的成果，及时总结中国特色社会福利供给的实距经验，传播中国特色社会福利体制的声音，构建起福利供给“中国模式”的话语权。

首先，从学科发展的角度出发，需要构建起社会福利研究的“范式”。当前社会福利领域研究的“碎片化”现状很大程度上归因于学科概念的混乱与学科范式的缺乏。需要从学科的基本概念及其界定出发，确立研究问题选择的规则和标准，明晰适合的研究方法，从而确立起一个有助于学科共同体发展的范式。其次，深化福利体制比较研究的层次和范围。从发达国家到欠发达地区、从资本主义国家到社会主义国家的福利体制，多重的比较研究有助于更好认识全球范围内福利体制的特征，进而明晰不同类型福利体制的适用性、有效性和持续性，以及理解在不同条件下形成差异化福利体制的影响因素等。最后，加强福利体制的本土化探索和话语权建构。立足于中国特殊的社会经济环境，政策制定者需从更加长远和宏观的层次出发，积极思考实现从发展型国家建设到福利型国家建设的转型路径，并探索通过政府和社会力量的制度化合作来达到目标的操作方式。总之，在探索建立具有中国特色的现代社会福利制度的基础上，我们应搭建起符合中国福利发展实际的理论体系和知识框架，讲好增进人民福祉的中国故事，并积极构建福利发展的中国话语权。