乡村振兴背景下推进乡村治理的路径探析——以江西省鹰潭市余江区为例

刘晨华 章临婧

［提 要］治理有效是推动乡村振兴战略实施的重要内容。基于江西省鹰潭市余江区乡村治理实践的考察，研究表明：当前乡村治理工作面临着群众热情难调动、专业能力难提升、自治组织难运转、资金投入难持续、三治融合难实现等方面的问题。如欲解决上述问题，需从坚持党的领导，形成治理合力；强化平台建设，提升治理效能；推进三治融合，实现乡村善治等方面进行思考和探索，进而为新时代推进乡村治理有效提供有益借鉴。

加强和改进乡村治理是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要内容，也是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴进程中必须完成的任务之一。如何实现乡村治理有效，既是理论界讨论的热点话题，更是各地乡村社会发展中迫切需要回答和解决的现实问题。我国各个地区的乡村情况千差万别，乡村经济、传统文化、群众素质、政府政策、村民意识、社会组织发育程度等都具有明显的区域性特征，实现乡村治理有效的思路和策略也有所差别。在探索实现“治理有效”这一共同目标的过程中，全国各地涌现出了一大批地域特色鲜明的成功做法和经验。

其中，作为中部欠发达地区及传统农业生产区，江西省鹰潭市余江区立足本地实际，积极探索和推进乡村治理，助力乡村振兴，取得了一定成效，并于2019年12月成为全国首批115个乡村治理体系建设试点单位之一。因此，基于余江推进乡村治理的实践，探析余江实施乡村治理的主要做法及存在的不足，并进一步思考在乡村治理体系和治理能力建设中，如何形成治理合力、提升治理效能、实现乡村善治，为推动乡村治理与国家治理同步发展，实现“治理有效、充满活力、和谐有序”的目标提供有益参考和借鉴。

一、余江破解难题的主要做法

针对治理力量不足、陈规陋习盛行、矛盾纠纷复杂、产业发展滞后等突出问题，余江主要通过强化党的领导，发挥群众作用、整治陈规陋习，树立文明乡风、加强法治建设，构建和谐乡村、发展集体经济，夯实产业基础等系列措施，着力提升治理效能。

（一）强化党的领导，发挥群众作用

坚持和加强党的领导、发挥人民群众主体作用是做好新时代农村工作，推进乡村治理的两个基本着力点。一方面，余江不断加强和改善农村基层党组织建设，着力发挥党组织的核心引领作用，包括积极推进全区行政村党支部书记兼任村委会主任，力推实现“一肩挑”；从机关以及企事业单位选派优秀干部到村担任村党组织“第一书记”，重点针对软弱涣散村和集体经济薄弱村两类问题村；实施“大学生回村工程”等。2020年9月，按照“一村一名”的标准，经过公开招考的大学生全部落实到全区各行政村，及时为村“两委”班子队伍补充了精干力量。另一方面，余江积极完善乡村自治管理体制机制，推进农村群众性自治组织的建设，调动和发挥人民群众的主观能动性。一是健全村民事务理事会，对全区的村民事务理事会进行全面调整，把农村能人、致富能手、“五老人员”等选入理事会。二是根据农村留守妇女、老人居多的现实情况，成立了“巾帼志愿队”“五老人员”“新乡贤”等群众自治组织。村民事务理事会及这些自治组织在开展农村人居环境治理、新农村建设等工作中都发挥了重要作用。

（二）整治陈规陋习，树立文明乡风

各种陈规陋习盛行在我国广大农村地区普遍存在，也是余江迫切需要解决的难题。针对这一问题，余江以社会主义核心价值观为引领，大力整治各种陈规陋习，深入推动移风易俗工作。一是把喜事、丧事、孝道、邻里关系等内容按照社会主义核心价值观和法律法规的要求进行提升，并纳入村规民约，进一步规范完善。倡导厚养薄葬、丧事简办，把殡葬改革和乡村治理有机结合，有序平稳推进绿色殡葬改革。这些做法有效遏制了“天价彩礼”、孝道式微等不良风气。二是大力挖掘和宣传一批道德榜样典型，发挥示范引领作用，强化乡村道德文明建设。三是在行政村开展“清洁家庭”评选，按照“净、齐、绿、美、和”五字标准，选出一批“卫生好、环境好、品德好、家风好”的“四好”文明家庭,实现社会文明和生态文明共同进步。四是针对农村留守老人、孤寡老人的养老难题，尤其是吃饭不方便等问题，推动农村居家互助养老中心建设，通过乡贤参与、政府保障、理事会监管的多方协同运作机制，实现农村老人互助养老机制的良性运转。

（三）加强法治建设，构建和谐乡村

稳定的社会环境是农村改革发展的重要保障。余江聚焦法治乡村建设，实施了若干行之有效的和谐平安乡村社会建设的措施和办法。一是探索创新乡村矛盾纠纷化解机制，建立以“摸排、转办、联调、奖励”为主的矛盾纠纷排查化解新模式，提升乡村矛盾纠纷排查化解成效。二是在各行政村设立“法官工作站”，推行“一村一法官”制度，加强“法律明白人”队伍建设，实现诉讼服务不出村，将各类矛盾纠纷化解在诉前。三是建立乡村基本公共法律服务体系，整合本地法学专家、律师、政法干警及基层法律服务工作者等资源分配到各乡镇，实现每个乡镇至少有一名专业的法律顾问。

（四）发展特色产业，夯实共赢基础

没有产业发展作为基础的乡村治理是不可持续发展的。一方面，余江大力实施“一村一品，一村一特色”的产业发展战略。各村根据自身的发展条件，因地制宜选择发展符合市场需求和本地特色的主导产业，如家禽养殖、稻虾共养、杨梅种植等，并在推进产业专业化、市场化、规模化、品牌化上持续发力，做大做强主导产业。另一方面，余江积极建立并推广“产业下沉”增收机制。依托眼镜、雕刻等传统产业优势，整合涉农资金新建生产车间或对乡村闲置房屋进行改建，引导企业将生产车间“下沉”到村、组进行生产，实现企业增产增效、群众就业增收、集体经济巩固发展的多方共赢。截至2020年12月，余江已经建成并正常运营的“产业下沉”车间达到47个，解决了近两千名群众的就业问题。

二、余江治理实践存在的不足

余江在积极探索推进乡村治理的过程中，形成了一些好做法、好经验，并取得了一定的成效。但就其乡村治理的整体实践来看，仍然存在一些具有普遍性特征的问题与不足，具体表现在群众热情难调动、专业能力难提升、自治组织难运转、资金投入难持续、三治融合难实现等方面。

（一）群众热情难调动

乡村治理首要解决的问题是治理主体作用发挥的问题，即如何把群众参与乡村治理的热情调动起来、发挥起来。群众参与积极性不高也是余江在推行乡村治理过程中的一个持续存在的难题。特别是在一些群众基础差的村庄，群众对此几乎不感兴趣，甚至很冷漠，乡村治理工作很难推进。即使是在一些推行比较顺利的乡村，不参与、看热闹的旁观群众也是不少的。导致这种现象的主要原因在于乡村治理更多的是属于农村“软件”方面的建设，治理工作的见效是一个长期的过程，不像新农村建设和宅基地改革等“硬件”方面的工作能在短期内见效。与此同时，乡村治理的政策宣传还是没有到位，没有得到群众认同。比如，余江的乡村治理宣传，多是停留在宣传标语等比较简单的层面，这既不接地气，也不能真正深入广大群众心中。群众对乡村治理政策不熟悉甚至陌生，对参与乡村治理的热情和积极性自然就不高，在推行过程中就比较容易出现好事难以办好、难以得到广大群众的认可、“干部热情参与，群众冷眼旁观”等现象。

（二）专业能力难提升

人才，尤其是治理方面的专业人才，是推进乡村有效治理的关键。当前我国农村基层治理人才紧缺，治理主体的专业化水平仍然比较低，不能很好适应新时代的乡村治理建设。比如余江，在区级层面，乡村治理办的组成人员大多是由区直各部门以及乡镇抽调过来的，几乎没有科班出身的人才，精通乡村治理理论和政策的专业人才严重缺乏，所以在制定全区推行乡村治理相关政策和进行具体业务能力指导的时候短板就显得尤为明显。在乡镇层面，人才紧缺的情况就更加严峻，大多乡镇连专职的工作人员都没有，大多是兼职人员。在村级层面，村干部由于年龄偏大、文化程度不高等原因，专业治理能力明显不足。与此同时，随着我国城镇化的快速化发展，乡村的大量青壮年、精英通过务工、经商、求学等渠道进入城市工作和生活，脱离了对乡村资源的依赖，很少回来参与村庄治理事务，而留在乡村的村民多为老弱病残或妇女儿童，并不具备参与自治的能力。

（三）自治组织难运转

乡村自治组织是推进乡村治理的重要抓手。但当前管理松散、缺乏资金、没有固定办公场所等问题导致余江的乡村群众自治组织不能充分发挥作用及持续健康发展。比如，在推进乡村治理的过程中，各乡村成立的“巾帼志愿队”“五老人员”“新乡贤”等群众自治组织参与治理的热情高，在乡村建设、环境治理等方面开展了很多成效显著的工作，但是始终面临着工作主动性不够、组织临时性较明显、运行不够规范等突出问题，而且其实际的运转更多的是依靠乡镇党委政府的管理支配，缺乏自主性、独立性。事实上，乡村治理是一个需要长期持续推进的过程。作为乡村治理主体重要成员之一的乡村自治组织，如果不能解决自身发展过程中面临的这些问题，则难以有效开展治理工作，更无法长久持续运转，进而大大降低乡村治理的成效。

（四）资金投入难持续

财政能力决定政府活动的水平，开展乡村治理工作需要大量资金投入。由于地处传统的乡村地区，经济整体上欠发达，余江在推进乡村治理的过程中，一直面临着资金投入难持续、发展乏力的问题。一方面，政府财力有限。余江区级财政一直不是很宽裕，可用财力紧缺，且可用财力的增长远小于刚性支出的需求增长，能够在乡村治理领域投入的资金非常有限。乡镇是最基层的政府，既能直接服务乡村群众，打通服务和发展农村的“最后一公里”，又能连接上级政府，对接相关政策和项目，理应在乡村治理方面发挥关键作用。但在税费改革之后，余江的乡镇除了几个大的有工业产业园的乡镇之外，大多财力比较紧张，而且财政收入水分较大，转移支付仅能基本保证乡镇干部工资和本级政府的日常运转。即使是部分乡村治理推进比较顺利的乡镇，实际上财力还是比较困难的，面临的压力和负担也更大。财力紧张使各乡镇政府不能更好地推进乡村治理工作，提升公共服务水平。另一方面，村集体经济薄弱。虽然余江采取了多种有效措施积极发展村集体经济，较好地解决了村级组织集体经济的“空壳化”问题。但是因为余江乡村地区大多是传统农业经济占主导地位，产业收益不高，村集体经济底子薄的状况也就不能得到根本改变，无法有效地为推进乡村治理工作提供更多的资金投入和支持。

（五）三治融合难实现

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》进一步强调，“增强乡村治理能力。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制。”从治理层面上讲，自治、法治、德治是分别对应于村落、国家、社会三个层面的治理方式。三治融合是自治、法治、德治三方面通过深度融合贯通而达到平衡形成的乡村治理最优解，缺少任何一方都不能实现乡村有效治理。乡村治理要实现三治融合就要实现自治、法治、德治的有机结合、良性互动。但在余江当前的乡村治理体系中，三治融合还是没有得到很好地实现。主要有两方原因：一是由于区直各治理机构成员单位缺乏联动性，对乡村治理的系统性认识不够。比如司法部门到乡村进行普法，宣传法治的重要性；宣传部门到乡村开展新时代文明建设，则是对德治的重要性进行大力宣传。由此，形成了“九龙治水”的局面，将三治融合在实际中变成了三治的简单叠加。二是群众的冷漠。比如在自治方面，很多行政村出现对村民自治性组织的冷漠、不关心，比如部分村对村委会干部的选举投票率下降。在法治方面，遇事首先是不找法律，而是找熟人、找关系去解决自己所遇到的矛盾，或者找村委会、找乡镇政府，甚至到上级政府部门进行上访。在德治方面，乡村优秀传统文化不断式微，打麻将、打扑克牌、赌博等活动依旧盛行，特别是在春节等节假日期间，甚至主导了部分乡村社会的文娱活动。

三、实现治理的有效路径

谁来治理，治理什么，达到什么样的治理目标等问题是当前推进乡村治理最迫切需要解决的重点难点问题。党的十九届五中全会提出，“加强和创新社会治理，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，为新时代推进乡村治理，实现乡村治理有效指明了方向。

（一）坚持党的领导，形成治理合力

实现乡村治理有效首先必须要解决“谁来治理”的问题，即明确治理主体。乡村治理的主体包括参与乡村治理活动的各类组织与个人，既包括了乡镇党委政府、村两委，也包括了各种村民自治组织以及广大村民。其中，基层党组织是最为重要的治理主体，其权威性、合法性不可替代。

第一，坚持和强化党对乡村治理的领导。政党不仅能通过权力和政治制度，而且还能通过思想意识和各种社会单位，组织和指导社会发展。各级组织必须把党和国家的意志，转化为国家治理领域的实际工作。乡村治理得好不好，关键在于有没有坚持党的坚强领导，重点在于把党的全面领导落实到各类乡村社会组织，把党组织领导的政治优势转化为治理效能。要着力加强乡村的党组织领导，把党对农村工作的全面领导贯彻落实落细，重点提升乡村党组织的群众凝聚力和社会号召力。要坚持重大事项、重要问题、重要工作由党组织讨论决定，坚决防止村级党组织“弱化”“虚化”“边缘化”现象，保证治理的针对性和有效性。

第二，加强治理人才队伍建设。为政之要，莫先于用人。必须通过加强乡村治理人才队伍建设，提升乡村治理专业能力。要加强村“两委”干部队伍建设，尤其是要加强对村党支部书记的培育培养，切实提升村干部的乡村治理的专业能力。要注重从高校毕业生、优秀乡贤人士、机关企事业单位退休干部中选取优秀党员到乡村任职，不断壮大乡村治理人才队伍。要建立健全“第一书记”长效工作机制，通过组织经验交流、加大培养力度、实行结对帮扶、完善奖惩办法等方式，确保他们下得去、待得住、干得好。

第三，发挥党组织对自治主体的引领作用。农村基层党组织对村民自治的引领作用主要体现在政治和思想层面。要确保在党组织的领导下进行乡村基层民主实践，保证政治原则和政治方向的正确性，比如在民主选举过程中，党组织要坚持把控全局，确保有序公平；在民主决策中，要保障群众的民主权利。

（二）强化平台建设，提升治理效能

实现乡村治理有效还要解决“治理什么”的问题，即乡村的“面子”和“里子”。“面子”问题主要涉及乡村经济发展、人居环境整治等。“里子”问题主要涉及乡村文明建设、提升乡村服务等。必须通过强化乡村服务、村民自治、集体经济发展和农村文明涵养等平台的建设，推进乡村治理机制的完善、治理方式的创新、治理能力的提升，实现乡村“面子”“里子”治理互促互进、良性循环，进而提升治理效能。

第一，强化服务平台建设。要着力建设乡、村两级治理服务中心和管理中心，提升便民服务能力，重点把乡镇建成服务村民的区域中心，实现村民在村级服务中心能办理大部分业务，在乡镇一级的服务中心能办好所有的业务。要切实强化村务监督委员会建设，实现对村级小微权力监督的常态化。

第二，强化村民自治平台建设。要广泛听取群众的呼声，了解民意诉求，推进科学决策、民主管理，支持村民开展自治活动、行使民主权利，提升村民自治能力。要对乡村自治组织进行规范化建设，依托村民代表大会、村民事务理事会、村务监督委员会、民主评议等各种平台，搭建村民民主协商的平台，制定科学的协商规则和制度，充分发挥村民自治委员会、村民事务理事会等自治组织在乡村公益事业、纠纷调解、民情表达等方面的重要作用，构建乡村多层次协商格局的自治平台。

第三，强化村级集体经济发展平台。要以全面深化农村经济产权改革为重要抓手，持续推进农村集体经济的股份制改革，使持股的农民得到越来越多的分红，不断提高农民增收致富能力，推动村级集体经济健康发展，确保乡村治理能有力、能持久。要大力探索集体经济发展新渠道，鼓励引导村、组立足本村、本组的资源优势和特色，并积极引进具有专业技能和经营管理能力的人才和相关企业，发展特色产业，壮大集体经济，促进村民增收。

第四，强化农村文明建设平台。乡土文化是中华优秀传统文化的根源。乡村治理不仅要推动农民发展生产生活，而且要着力推进乡村文化建设。要充分挖掘乡村文化价值，以完善村规民约的方式推动乡村文明提升，着力加强对农耕文明、优良家风家训等发掘和保护，并结合社会主义核心价值观的要求进行创新发展。要充分发挥以新时代文明实践中心为核心的精神文化建设平台作用，按照“以城带乡、城乡互动”的原则，加强乡村文化人才队伍建设，广泛开展乡村群众性文化建设，推进城乡公共文化服务体系一体建设，实现乡风文明。

（三）推进三治融合，实现乡村善治

实现乡村治理有效最终要达到的治理目标，就是要形成在党的领导下的自治、法治、德治的三治融合。推进三治融合，实现乡村善治，必须按照齐头并进、协调互补的原则，做到“十个指头弹钢琴”，不断健全党领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，并不断调整、完善，最终实现党的领导、人民当家作主和依法治国在乡村治理中的有机统一。

第一，以自治增活力。在乡村治理体系中，自治发挥着最基础的作用。尤其是在当下，社会组织对民众的吸引力越来越强，甚至对党组织组织动员等功能的发挥在一定程度上也造成了不同程度的冲击和挑战。因此，必须充分调动村民自治的积极性，促进单一治理主体主导局面向多元治理主体共同参与的局面加速转变。要以村小组或自然村为基本单元，开展乡村治理自治试点，发动广大乡村群众积极参与乡村治理，引导群众自治组织参与治理，深化村民自治，形成治理主体的多元民主协同的治理合力。要着力把乡村精英和致富带头人、能人等群体在乡村治理中的带头作用调动起来，通过发挥他们在民主意识和参与意识上的能动作用，产生对其他村民的带动影响。要加强新型职业农民培养，尊重并汲取广大乡贤人士的建议和智慧，强化村民自治基础。要坚持民事民办、民事民管、民事民议，拓展自治途径，完善议事机制。

第二，以法治强保障。法治一个重要特点就是具有强制性，可以为创新型乡村治理，尤其是和谐稳定社会方面，提供保障。要加强对乡村治理的法治指导工作，净化农村生态和发展环境问题。要进一步加强农村法律人才队伍建设，尤其要着力提高村干部队伍的法治意识，通过农村法律人才队伍把各类矛盾纠纷化解在诉前，实现诉源治理。要强化普法教育，用村民喜闻乐见的普法载体和普法方式，营造良好的法治教育氛围。

第三，以德治扬正气。德治的根源在于乡村传承的道德伦理规则。传统的优秀道德规则、文化习俗在乡村群众中具有强烈的认同感，能够对他们起到很好的规范作用，为推进乡村治理提供支撑。要以德治为支撑，结合社会主义核心价值观，推进乡风文明的治理体系建设。要加强思想道德建设，通过精神激励、物质奖励等，弘扬主旋律，传播正能量。要加强舆论宣传，发挥先进道德模范的引领作用，纠正不正之风，形成人人参与、共治融洽的局面。