近年来国内学术界关于PPP模式养老项目投资决策的研究综述

廖剑南

［提 要］目前国内PPP模式的养老产业已经形成了一定的规模，其作用日益凸显。学术界对PPP模式养老项目投资决策中的相关问题进行了较为深入的研究并取得了一系列研究成果，主要散见于一些财政经济类的研究综述中，但限于篇幅，论述并不全面。基于此，对近年来国内学术界关于PPP模式养老项目投资决策的研究成果从风险、定价、融资及收益等四个方面进行学术史回顾显得尤为必要，有助于为PPP模式养老项目投资决策的进一步研究提供参考。

PPP是PublicPrivatePartnership的缩写，是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。PPP模式起源于17世纪的英国收费公路，20世纪90年代该理念在西方发达国家得到了较为广泛的推广，涉及到工程、医疗和教育等部门。尽管欧盟、国际货币基金组织和众多的学者关于PPP模式内涵不完全相同，但其核心内容基本一致，即强调公共部门与私营部门为了提供公共产品或服务的合作，实现利益共享、风险共担。PPP模式以合作共赢为目的，通过优化项目融资和管理，提高项目的效率和收益。我国PPP模式起步于20世纪90年代中后期，目前已经从最初的交通、能源和电力等领域的基础设施建设（如深圳沙角电厂、北京地铁四号线和2008年北京奥运主场馆）延伸到今天包括110余项PPP模式养老项目在内的民生项目。PPP模式独有的优势使其逐渐成为目前中国在准公共品领域引入民间资本的主要模式之一。2020年底，我国60岁以上的老龄人口已经达到2.55亿，是世界上老龄人口最多的国家，由于受资金、管理及服务等诸多方面的限制和约束，政府部门难以提供满足多层次多元化的养老服务需求。因此，PPP模式是养老产业融资机制的一个创新，通过这种模式，社会资本可以凭借相应的优势参与其中，为社会提供更加丰富的养老方式和质量更高的养老服务。因此，PPP养老项目的推广在一定程度也是国家治理现代化的一个重要标志。PPP模式养老项目集合了社会资本的技术、经验和资金等方面的优势，可以优化地方财政的支出方式，将原本完全依赖政府提供的养老需求转变为满足多层次多元化的现代老年人养老需求。为此，综述研究PPP模式养老项目投资决策中的不同方面，期待为我国未来的养老产业项目发展提供一定的决策参考。

一、关于PPP模式养老项目投资决策的风险研究

PPP模式养老项目较强的公益性，决定了社会资本投入资金周期长、短期效益差。因此，风险因素是PPP模式养老项目投资决策面临的一个重要问题。PPP模式养老项目的风险治理机制，要求打造一个高效职能责任政府、能够全方位调动政府能动性、完善养老服务领域政策法律、落实合同制治理等。曹蕾（2017）认为，PPP模式养老项目中与政府行为相关的风险有政策变化、相关官员腐败、政府低效率、政府信用风险、政府定位不当，而与私人部门行为相关的风险有融资风险、建设风险、公益性与营利性矛盾引起的风险，与政府及私人部门行为无关的风险则有市场风险和金融风险。杨贺（2020）通过研究发现，PPP模式养老项目运行主要存在宏观经济风险、政策法律变动风险、项目建设风险以及项目运营风险等四种风险。其中，前两项风险应该由政府承担，后两项风险则由私人部门承担。

PPP模式养老项目投资的风险和大多数的PPP项目一样，具有诸多相同的项目风险，但是，也具有自身特色的风险。李静等（2017）提出，可以通过多层次融资、多资源共享、多主体参与和多环节监督等手段，化解PPP模式养老项目投资风险，并提出了风险化解的四个原则，即注重公平与效率统一、制度与管理规范、模式与决策差异、合作与监督多元；陈佳丽（2017）认为，推广PPP模式养老项目投资，需要注重项目的权责分立、风险计划管理、竞争体系建立等方式来完善项目的协调机制；苗阳（2016）的研究通过宏观、中观和微观三个角度，建立了PPP模式养老项目的风险因素集；刘娇、李红艳（2016）提出，通过优化项目股东组合、合理配置权益，可以提高PPP模式养老项目在项目不同阶段的风险应对能力。

PPP模式养老项目投资中的社会资本具有较为雄厚的资金、成熟的管理和专业性人才，因此一定程度可以减轻政府的公共投资压力、优化项目内部的管理结构，也可以较大程度降低社会资本的项目投资风险，最终有利于增加市场就业机会和扩大行业市场规模。学者们认为，识别风险与控制风险是决定PPP模式养老项目投资成功与否的重要因素之一。如，邓小鹏（2008）对PPP模式养老项目风险分担的原则进行了分析和归纳,提出了构建风险分担原则的运用流程；陈旭等（2017）从主体、过程及内容三个维度对PPP养老项目风险分担进行了内容解析与逻辑架构，并从法律、制度和实践三个层面上提出实现PPP养老项目风险分担的路径。黄靖怡、陈璐（2020）分析了PPP模式养老服务项目中可能出现的风险因素，并使用PEST模型对产业模式中可能产生的风险因素进行了定量研究，在此基础上提出能够适应PPP模式养老项目发展模式的风险识别与规避建议。

二、关于PPP模式养老项目投资决策的定价研究

总体而言，目前学术界专门涉及PPP模式养老项目的投资定价研究成果较少。由于现阶段我国PPP模式项目服务的专门性法律法规尚需完善，不少学者提出了一些合理的PPP模式的定价方式。付大学（2016）指出，应根据公共产品是否具有竞争性来确定PPP模式的定价模式。对于竞争性公共产品，政府应该通过引进和维护竞争来实现市场调节价。对强自然垄断属性公共产品,在赋予企业定价权的前提下，在PPP合作过程中实行价格上限、标尺竞争规制。叶晓甦、杨俊萍（2012）认为，公共产品定价，是构成公私合作效率的关键问题之一，其涉及参与各方的利益因素复杂、影响因素众多、各自目标的差异性较大。姚鹏程、王松江（2010）运用经济学的市场供需原理，将PPP项目定价问题定义为一个基于市场供需条件的公共产品服务系统的最优投资决策问题。何寿奎、孙立东（2010）提出，政府在PPP项目价格监管时，应该考虑到项目的投资与经营成本、物价指数、税费政策、服务质量和行业的平均利润等因素，并由此形成合理的价格机制。他的研究发现，较高的价格会减少服务需求者的消费者剩余，而较低的价格易降低服务提供者的积极性，竞争性的项目价格可以采用市场价格制定方式，垄断性项目应该采用规制定价方式。孙桂祥、杜静（2009）论证了PPP模式项目的投资回报率、特许经营期和项目稳定性对项目价格的影响大小。贾康、孙洁（2014）指出，由于PPP项目的“风险共担、利益共享及利润合理”的关键是如何合理分配利益，因此最好的手段是通过实行财政补贴等措施调整各方利益。

一些学者对PPP模式养老项目定价问题进行了模型研究。如，杨凯峰（2018）对PPP模式的养老项目合理投资收益价格、老年人支付意愿价格、政府合理补贴价格进行了研究，提出了加强政府对养老产业PPP项目定价的控制、健全养老产业PPP项目相关的法律制度、开展养老服务水平评价、组建价格听证机制的定价措施。而一些学者则从实证角度进行研究。如，赵欢（2016）认为，目前造成陕西省公办养老机构床位供不应求而民办养老机构空置率较高的主要原因是政府给予了公办机构较多的财政补贴，而由社会资本开办的养老机构缺乏各项政府的补贴和政策从而选址在较为偏远的地方；由于缺乏基础配套设施最终导致老年人对民办机构的服务质量和服务价格都持有各种意见，这对民办机构开设的养老项目无疑产生了不良影响。

三、关于PPP模式养老项目投资决策的融资研究

由于PPP模式养老项目投资金额巨大，因此融资问题得到学术界的极大关注。邓扬桃（2020）认为，在国家政策支持下，PPP养老企业要创新融资模式，通过股权投资、股东融资、夹层投资等多种方式为养老项目提供更多的资金。李远成等（2017）基于政府融资政策建议、养老地产开发和房地产开发商融资渠道等三个方面进行了全面分析，提出PPP模式融资可以优化和提升养老项目的有效率。在对PPP模式养老项目资金来源的研究中，郜凯英（2015）发现，其资金来源主要是财政支出、公益基金等方式，而地方政府作为主要承担方，承担了绝大多数的资金，导致巨大的财政压力。

据国家统计局统计，城乡居民储蓄已经由2008年的22万亿人民币增长到2017年的60.65万亿人民币。对此，胡贵祥、王倩（2012）指出，这些资金可以为社会资本提供丰富的来源，但目前这些资金并没有很好的投资渠道。社会资本可以为PPP模式养老产业提供巨大的资金，但是社会资本进入PPP模式养老项目过程中也出现了一些问题。由于金融机构对PPP模式、PPP模式项目及项目风险缺乏一定的了解，导致该类型的项目难以获得金融机构的贷款支持。同时，PPP养老项目的风险管控能力也难以达到金融机构的风控要求。杨良初、万晓萌（2018）通过研究发现，PPP养老项目相关的金融政策存在区域资源配置不合理、项目扶持不平衡和缺乏项目跟进监管等问题，提出了加强对养老项目的扶持和信用担保贷款贴息等建议。面对养老项目资金的缺乏，王媛媛（20 17）指出，政府部门应当将PPP养老项目与互联网金融服务相结合，促进互联网金融平台转变为融资服务机构。陈华、边玉晶（2017）指出，目前养老服务产业融资渠道中财政拨款比重过高，融资渠道单一，资金使用效率低。因此，PPP模式养老项目要结合自身特点，创新适合自身发展的融资模式从而分散PPP项目中的融资风险。

一些学者指出，养老项目专项基金的建立势在必行。闫秋利、孔夏宁（2017）认为，政府需要避免常用PPP模式的选择决策惯性，拓宽PPP模式的应用范围和在养老服务行业的独特性。张昊（2016）建议通过建立养老项目投资基金，满足我国基础设施的资金需求，并稳定养老项目的长期收益及保值增值，同时，养老社保基金需要给予PPP模式养老项目一定程度上的支持。

四、关于PPP模式养老项目投资决策的收益研究

随着中国老龄化趋势明显加快，仅仅靠财政投入要解决我国养老服务业所面临的投资缺口较大的问题的可能性较小，如何提高社会资本投入养老服务业的积极性已经是摆在我们面前的一个重要问题。要提高社会资本对养老产业的投资积极性就必须处理好投资决策的收益问题。

众多学者立足于自己的研究提出了各自的收益理论和模型。如，冯之倩、姜军（2018）认为，社会资本方除了要利用好常见的政策补贴、可行性缺口补助、使用者付费以及开发性资源补偿等回报机制外，还应该结合项目自身特点，建立多种方式相结合的项目回报机制。贾丽、徐振宇（2014）指出，PPP模式养老项目要遵循共赢原则、投入及风险与收益对称原则、公开透明原则、公平兼顾效率等原则，要根据不同情况分别采取风险分配、投资分配、平均分配风险、平均收益分配等收益分配原则。冀晓敏、刘星悦（2017）通过对中国老龄产业发展报告的结果预测，至2025年我国老龄人口由于人数的增加消费潜力将达到106万亿人民币，约占GDP的约33%，这无疑为我国的PPP模式养老产业项目提供了良好的前景，但是由于受到政府和社会资本不同的目标约束，PPP模式养老项目的投资收益也可能难以符合预期。孙涛（2020）等认为，目前我国PPP养老项目的投资回报方式以使用者付费为主，可行性缺口补助为辅，不存在政府付费方式。孟佳娃、韩俊江（2015）指出，政府和社会资本的利益诉求在项目的开展中始终处于博弈状态，政府是追求自身公共利益最大化而社会资本是追求经济利益最大化，如何处理两者关系是关键。刘莉、耿军（2016）也认为以BOT方式或TOT方式运作的PPP模式养老项目大多仍然处在识别期或建设期，其收益水平和盈利模式都有待观察，而以上两种方式运作的PPP项目都可能由于社会资本过度最求项目收益导致项目失败的可能性。楚阳（2016）通过构建PPP模式养老项目的VFM评价体系，并运用Shapley方法建立利益分配模型来实证养老机构运用PPP模式的可行性。吴萍、吴珊珊（2016）认为，目前建成的社会资本运营的养老机构面临较为严峻的市场环境，亏损的项目占比约40%，收益基本持平的占比约51%，而真正能够自负盈亏的仅占比约9%。满莉（2018）认为，提升社会资本参与PPP养老项目收益必须通过扩大营收渠道，将养老保障基金与医保制度相结合，创新PPP养老项目融资方式，构建合理的指标进行有效监控。

目前，我国PPP模式养老项目不仅自身存在管理、建设等方面的问题，在外部方面也存在与市场脱节等各类风险。屈志（2015）通过在长春市的调研发现，养老产业的投资中会面临风险大、利润低、周期长和高门槛等一系列问题，不少企业也因此望而却步。但是，PPP模式可以分担社会资本单独投资养老项目的风险成本，对于一些已有的场地和设备也可以重新合理利用来提高项目收益。对此，严运楼、李静（2018）建议通过实施建立使用者付费机制、财政补贴机制、项目合同机制等措施完善PPP养老项目的回报机制。

总之，国内学术界已经从不同角度对PPP模式养老项目的投资决策这一问题进行了较为深入的研究，并形成了一些开创性成果，因此具有筚路蓝缕之劳。但学术界目前对PPP模式养老项目的投资决策研究仍然具有进一步拓展的空间：一是现有研究成果基本上是论文，尚无集成果大成的专著出现；二是大多数学者选题较为宏大，个案研究和区域研究仍然比较缺乏，精细论证不够；三是所用研究方法较为单一，不少研究成果缺少实地调研而泛泛而论，甚至一些成果仍然停留在对概念和现行政策的解读上，所提出的对策实际操作性不强。因此，我们应该更加重视PPP模式养老项目投资决策的个案研究，充分挖掘相关资料，把PPP模式养老项目的投资决策研究与制度经济学、产业经济学有机结合起来，这无疑是今后研究的趋势与发展方向之一。