社会组织参与贫困治理的动因及其现实路径研究

张 婷

［提 要］政府和市场在贫困治理中均存在一定的“低效”治理之憾，政府结构影响治理效率，市场“嫌贫爱富”本性也容易影响贫困治理整体效率。社会组织的高效优势与公益特征在一定程度上能够有效弥补政府与市场的“低效”之憾，亦能有助于促进治理共同体的形成。社会组织提升贫困治理效率的现实路径主要有积极主动参与贫困治理行动、充分彰显自身公益性质以及加强内部体制机制建设。

一、问题的提出

效率和公平作为贫困治理的价值目标和价值追求，在基层社会治理中发挥着引导性的作用。综观全球贫困治理，政府和市场在贫困治理中存在自身的不足和缺憾，主要表现为“相对低效”。政府的治理低效，诚如有学者所指出，“政府的扶贫行为虽然能够带动大量贫困人口脱贫，但其扶贫效率有时并不理想，‘政府失灵’在扶贫开发领域也时有发生。”与之相对应的是，市场在扶贫资源配置中亦会存在“失灵”现象和低效率现象。通过分析发现，基于政府和市场作为参与主体的贫困治理，其“相对低效”的现象并非是偶然性因素，而与自身运行模式、体制机制关系十分密切，在一定程度上似乎还难以克服和避免。伴随着工业化和城市化的快速发展，重视社会组织同政府和市场关系的塑造，有效弥补政府和市场失灵现象，将能够更好地释放多元主体的协同力量，也是未来社会治理中的发展趋势。

（一）政府结构对贫困治理效率的影响

政府的科层制运行机制影响扶贫资源配置和使用效率。扶贫资源配置是政府贫困治理的一个重要环节，资源能否合理又及时地配置关系着贫困治理效率的高低。全球国家的行政体制虽有差异，但普遍来看，政府均表现出一种科层制的运行机制，各级政府是上下级之间的隶属关系，同级政府之间又是对等关系，特定层级的政府职能部门既受上级政府职能部门的管理，也受当地政府的管理。这种宏观的“条块结构”，有时甚至是多主体的共管模式，使得扶贫资源在配置过程中容易因上级政府管理者的审核、不同管理者相互之间的沟通和协调而产生时间上的耽搁，进而出现扶贫资源配置滞后、不及时的问题。有时甚至会因不同主体之间沟通和协调无效而将资源配置事宜搁浅，最后因错失时机而造成资源的浪费现象。

政府科层制层级分明，容易造成信息失真和政策目标变异，从而影响贫困治理的效率。贫困治理的效率依赖于贫困数据、情况的真实有效，信息真实才能有针对性地精准施策，才能保障治理效率。然而，政府是科层制组织构架，上级政府部门的数据获取主要渠道是下级部门的汇报和反馈，这就容易出现数据信息失真或信息偏差。因掌握的数据信息不对称，贫困治理的资源配置和具体施策难以精准，政府投入巨大的成本却因信息失真而收益受到影响，治理效率也受到了影响。

政府的“总体性”顶层扶贫政策设计常常与基层地方性“情景知识”相矛盾，从而影响贫困治理效率。政府是政策的顶层设计者，能够较为容易掌握“普遍性常识”，但是对于基层的地方性“情景知识”，政府却较难全面了解和顾及。因而，政府的总体顶层设计难免会出现与地方情景相左的现象，或者难以顾及不同地方之间情景性知识的矛盾现象。

（二）市场参与贫困治理的缺陷

毋庸置疑，市场在我国农村的减贫事业中发挥了较为显著的作用。然而，市场也并非万能的，随着市场经济的进一步发展，市场的弊端逐渐凸显了出来，市场机制的益贫作用也受到了考验。

首先，市场的趋利性可能使扶贫公益目标演化成为自身的趋利目标，从而损害贫困者的利益。市场遵循“优胜劣汰”的运行机制，贯穿“适者强者生存”的达尔文主义逻辑，市场组织为了能够在竞争中生存下去，具有极强的趋利性。这种逐利的冲动为市场组织在贫困治理中产生消极效用提供了可能性空间。如在提供社会物品的过程中，市场组织可能因为逐利而生产劣质的产品或者提供劣质服务，这对于贫困者或弱势群体来说，显然是一种新的伤害，还从整体上降低了贫困治理的效率。

其次，“精英俘获”是市场在贫困治理过程中配置“扶贫资源”而产生的一种常见弊病。扶贫资源本应给予那些更为弱势的群体，使他们能够通过发展生产来摆脱贫困，但市场在资源配置的过程中考虑到自身的利益，往往会将资源优先分配给那些生产能力强、更容易成功的“精英群体”，这与贫困治理帮助弱势群体的目标和初心相左，并未在真正意义上起到扶危济困的积极作用，反而会造成“富者愈富、贫者愈贫”的现象，也会从整体上降低贫困治理的效率。有学者从银行信贷视角证明市场的“嫌贫爱富”特征。信贷是民族国家市场参与扶贫的重要举措，事实证明，负责国家扶贫贷款业务的银行或机构的“逐利性”导致这些信贷资金部分“外溢”到富裕者手中，真正能够流向贫困群体的信贷资金少之又少。

再次，市场风险也极容易使本就“脆弱”的贫困者处境变得雪上加霜。市场具有滞后性、自发性、盲目性的弱点，这些均会导致市场的高风险。贫困者因各方面的限制，在市场竞争中明显处于不利地位。一旦市场发生较大波动，贫困者自身力量难以抵挡突如其来的风险，无力保护自身利益不受损害。由此观之，市场风险不可避免地使本就脆弱的贫困者的处境更加雪上加霜，因而同样会降低贫困治理的整体效率。

二、贫困治理领域：社会组织功能发挥的重要空间

社会组织参与治理的基本目的和职责是弥补市场和政府的缺陷，克服市场和政府失灵现象。“十四五”时期相对贫困治理将是社会治理的重要内容，政府和市场两大主体在贫困治理中都存在自身的治理之憾。政府表现为治理的“相对低效”；市场“嫌贫爱富”的趋利性有时会产生“贫者愈贫、富者愈富”的马太效应，进而影响贫困治理的效率。社会组织具有公益属性和活动效率高的特征，其治理效率恰好能够弥补政府贫困治理“相对低效”的缺陷。同时，公益性功能有助于弥补市场减贫中的“趋利性”弊端，进而保障贫困治理的整体效率。因此，从逻辑意义上来说，社会组织参与贫困治理能够较好地承接政府和市场的基本职责，弥补政府和市场贫困治理中的缺陷。社会组织在相对贫困治理领域将大有作为，换言之，贫困治理领域是社会组织功能发挥的重要空间，其优势和功能主要表现在：

其一，社会组织活动的高效率优势可以较好地保障贫困治理的效率，弥补政府贫困治理“相对低效性”的弊端。首先，社会组织不同于政府多层级的权力配置，避免了权力制衡和权力博弈的负面影响。社会组织的运行机制更为直接，在资源配置过程中能够更加迅速，保证资源配置的及时性，进而保障贫困治理的效率。较为显著的是社会组织对农民、妇女、儿童、残疾人等弱势群体以及抵御自然灾害能力较弱的群体面前，能够快速反应、及时有效施于救助，避免层层报送、审批等行政流程而耽误时间，为有效保证贫困治理的效率提供了可行经验。其次，社会组织以帮助弱者改善生活条件为己任，拥有更多的精力和时间从细微之处精确识别贫困者、了解贫困者的需求、挖掘致贫原因等，并在此基础上进行扶贫资源的配置，提出具体的解决贫困问题的措施和方案。这种精确性的方式和手段，保证了识贫和治贫的精准性，也保障了贫困治理的效率。再次，社会组织通过其强大的资源整合能力，可以较快地将物质资源和人力资源投入到贫困治理之中，也能够保障贫困治理的效率。最后，社会组织成员因共同的道德追求、人生价值目标凝聚在一起，参与贫困治理，服务弱势群体，自愿奉献，这种慈善公益精神能够形成贫困治理的长效机制，亦能够保障贫困治理的效率。

其二，社会组织的公益性可以较好地满足贫困治理的非竞争性和公益性要求，有效避免市场在贫困治理中的趋利性弊端，从整体上保障贫困治理的效率。众所周知，社会组织坚持公益性价值旨趣，能够较好地规避市场主体在营利状态下有可能发生的道德风险和越轨行为，保障公共物品和公共服务供给的有效性和高品质。社会组织的公益属性还能较为有效地改善市场逻辑下扶贫资源“精英俘获”的现象，从而保障贫困治理实实在在的效果，避免形成贫富差距的“马太效应”。贫困治理中的社会组织以“扶贫济困”为行动指南，还能够较好地弥补因市场波动对本就具有脆弱性的贫困者产生影响。一言以蔽之，社会组织在贫困治理中的优势在一定范围内能够弥补市场缺陷，避免新的贫困产生，从而保障贫困治理的整体效率。

社会组织具有活动效率高和公益性两大基本特征，同市场在贫困治理中的“相对低效性”和“趋利性”的缺陷相弥合，这就为社会组织参与贫困治理提供了逻辑上的必要性。如果说，从逻辑的角度来看，社会组织的优势、特征及功能是其参与贫困治理的基础，那么，从现实的视角来看，充分发挥自身优势和功能则是社会组织参与贫困治理的内在要求。具体而言，即效率和公益性是社会组织弥合市场和政府减贫缺憾的基本要求，是社会组织在贫困治理中的基本需要。社会组织的效率本身就蕴含着慈善公益精神的道德基础，可以将慈善公益精神作为社会组织效率的内在意蕴。因此，从理论层面而言，效率是贫困治理对于社会组织的基本要求，也是社会组织在贫困治理中的价值目标和追求。依据价值评价标准即主体的需要和目的，从某种程度上说，以慈善公益精神为道德基础的效率，实乃社会组织贫困治理的价值评价标准。

三、社会组织提升贫困治理效率的现实路径

如上所述，以慈善公益精神为道德基础的效率,既是社会组织贫困治理的价值评价标准，也是社会组织在贫困治理中要实现的价值目的。如果说,在理论上社会组织具有活动效率高和公益属性的优势，那么，在现实中社会组织参与贫困治理则需不断提升自己的治理效率以及充分彰显自身的公益性质。

（一）社会组织需积极参与贫困治理行动

马克思主义价值哲学认为实践活动价值的实现和价值的创造是同一概念，实践本身是价值实现和价值创造的根本途径。贫困治理于政府而言，是其不可回避的职责，具有强制性和必须性的特征；于社会组织而言，是其功能实施的重要空间，不具有强制性和必须性的要求。从一定意义上来看，社会组织参与贫困治理在理论上是一种自觉行为，是贫困治理的实践对于社会组织的一种功能性需求，而这种自觉性恰恰是其贫困治理效率价值目的实现和创造的基本前提。

1.社会组织需自觉主动地参与到贫困治理实践行动中

“十三五”时期，我国实施精准扶贫战略，展开大规模的贫困治理，积极构建“政府—市场—社会”的大扶贫格局。从总体力量上来看，政府在精准扶贫中的力量占绝对优势，社会组织的力量则相对有限。如有学者通过实地调研指出：“目前我国参与扶贫的力量中，政府力量大于社会力量，体制内力量大于体制外力量，慈善组织参与扶贫的力量比较有限。”社会组织参与贫困治理的力量主要包含两个方面：一是社会组织参与贫困治理的数量；二是社会组织的贫困治理能力。近年来，中国社会组织的数量呈现蓬勃发展之势，但是直接参与贫困治理或者明确致力于扶贫济困的社会组织总量还是有限的。这就要求社会组织要更加积极主动自愿地参与到贫困治理行动之中，通过展开贫困治理实践来发挥自身的职能，通过自觉参与和实践来创造和实现自身对于贫困治理的价值。

2.发挥外在力量推动和培育社会组织参与贫困治理的积极性

政府在整个贫困治理格局中居于主导地位，具有调动其他主体参与贫困治理积极性和主动性的责任和义务。对于社会组织或企业，政府可以采取相应的奖励措施鼓励它们积极参与贫困治理。如发挥税收优惠政策的激励功能，或者给予社会组织和企业一定的荣誉鼓励，即通过外在的激励措施来激发社会组织主动、积极参与贫困治理行动，从外部为社会组织和企业参与贫困治理注入动力。社会组织和政府在贫困治理中是一种相互配合的关系，社会组织从微观层面分析、认识贫困问题，提出解决对策和方案，也要将这种研究成果形成政策咨询报告及时向政府反馈建言，从而对政府政策产生影响；政府反过来也要善于将一些微观层面的政策实验项目委托于社会组织，借助于社会组织的专业力量展开政策研究，最终形成科学决策。贫困治理中，政府和社会组织需深入实践、通力合作、相互配合，共同来提高贫困治理的效率，创造和实现自身在贫困治理中的价值。

（二）社会组织要充分彰显自身的公益性质

社会组织的公益性质能够弥补市场“嫌贫爱富”的趋利本性及其在减贫中所产生的弊端，有效避免市场机制作用下新贫困发生的现象，进而保障贫困治理的整体效率。从这个意义上说，社会组织在贫困治理中充分坚守、彰显自身公益性质是其贫困治理效率价值实现的基本条件。

1.社会组织需通过内在自律做到公益性质的坚守

社会组织的公益性质与贫困治理的内在价值追求高度一致，使得社会组织在贫困治理中具有天然的行动优势。但是，有些社会组织在贫困治理中并没有真正坚守自身的公益性质，而是展开一种“伪公益”或“伪慈善”的治理行为，不仅损害了社会组织的公信力，同时也影响了自身贫困治理目标的实现。所谓“伪公益”或“伪慈善”是指借公益慈善之名，行牟利之实的假公益和假慈善，其实质是一种具有欺骗性的不诚信行为，这种行为对于社会组织的公信力会产生极大的破坏性。“社会组织公信力是指社会和公众对社会组织的认可度、信任度和满意度”，公信力是社会组织的生命线，是其兴衰发展的关键因素。因为社会组织主要通过自身的公信力，即依托于人们的信任，获取外部资源展开行动，如依托于人们的信任获得善款，依托于人们的信任获得社会人力资源的扶持等等。公信力一旦遭到了损坏，社会组织的外部依赖条件就会丧失，它的行动也会受到限制，甚至连生存也会受到挑战。

尤其是随着市场经济的强势发展，商业模式成为了社会组织新的运作模式，商业化的利润和利益对于社会组织的运行造成了新的威胁。这种时代背景下，社会组织需更加坚守“公益性”的行动底线，通过自律做到自身公益性质的坚守，赢得社会的公信力。中国社会组织发育较晚，历史根基薄弱，其公信力也相对较弱。近年来出现的一些风波，如“郭美美事件”“红十字会组织不力”等，使得社会组织的公信力更是危机重重。人们更愿意将自身的钱物亲自送到受助人手中，而不是通过社会组织来进行爱心传递，这就足以说明社会组织的信任危机。无信任则无慈善，社会组织没有公信力就会失去自身的生存土壤。因此，社会组织参与贫困治理需诚实坚守公益性质，拒绝“做秀”，更需避免以贫困治理公益慈善为名而开展牟利之实，这样既没有真正履行自己的职能，也会极大地损害自身的形象，对自身以及贫困者乃至整个社会都会造成新的伤害。

不仅如此，社会组织还需积极弘扬公益慈善精神，做好价值引领和公益倡导，扩大影响，使更多的人和组织参与到贫困治理之中，筹集更多的资源到贫困治理之中。尤其是要倡导和传播“人人皆可公益慈善”的现代公益慈善理念，主张公益和慈善不仅仅是“慈善者”的职责和任务，人人都可以成为公益人和慈善者，在全社会倡导“仁爱”“友善”“人道”的公益慈善道德理念，形成全社会贫困治理的公益慈善氛围，将社会中一点一滴的力量汇聚起来凝结成为贫困治理中的磅礴力量，通过释放社会强大的凝聚力来提高贫困治理效率。

2.社会组织需通过外在“他律机制”形成有效监督

如果说，自我坚守、抵制利益诱惑是社会组织贫困治理价值目标实现的“自律机制”，那么，外在监督则是社会组织贫困治理价值目标实现的“他律机制”。只有将“自律”和“他律”两种机制结合起来，社会组织贫困治理的价值目标方能更好实现。

首先，要建立社会组织贫困治理的信息公开制度。“信息公开制度能发挥‘阳光是最好的防腐剂’的作用，形成无形却有力的预防制约力量。”公开化和透明化是对于社会组织展开有效监督的前提，也是满足广大群众知情权的基本要求，还是赢得社会公信力的基本路径。社会组织在贫困治理中的基本信息也需做到公开和透明，向社会公开善款、善物的来源，具体的使用流向、使用说明；公开自身资产的保值增值收益情况和收益支出使用情况，即做到自身财务收支的公开化和透明化，满足广大社会群众对于治理信息的知情需要，自觉接受政府和社会大众的监督,公开化和透明化是形成“他律机制”的前提。

其次，建立社会组织贫困治理的失信惩戒制度。制度是进行有效监督的保证，只有建立相应的规章制度才能对社会组织贫困治理的行为形成有效约束。制度是现代社会的文明基石，明确的制度既是一切合理行为的可靠保障，又是一切不合理行为的惩戒依据。建立社会组织贫困治理的失信惩戒制度，从法律的层面规范社会组织的贫困治理行动，明确社会组织贫困治理中的责任和义务，明确社会组织贫困治理失信的惩戒方法等，用制度的手段构建“他律机制”的基础。

再次，政府要充分发挥自身的监督职责。社会组织和政府同为贫困治理的重要主体，二者在地位上是平等的，不存在隶属关系。但是，这并不妨碍政府和社会组织之间相互监督的功能。社会组织参与贫困治理需接受政府的监督，而政府部门在贫困治理中居于主导地位，以及作为整个社会利益关系的调节者和管理者，理应对社会组织的贫困治理行动进行严格监督。既要从源头上把关，在社会组织注册参与贫困治理的起始阶段就要进行严格筛选，重点考察它们的动机是否纯正与合理，也要在社会组织具体贫困治理过程中严格把关，充分利用自身的行政权力，对贫困治理中社会组织诸如滥用、挪用善款，侵吞善款等违法行为及时取缔、严厉打击。政府充分发挥自身的监督功能是社会组织贫困治理“他律机制”的监督保障。

（三）社会组织需加强自身内部体制机制建设

及时性、灵活性、专业性和创新性，既是人实践活动高效率的表现，也是人实践活动高效率的要求或保障。社会组织的贫困治理属于人活动的实践范畴，因而他们治理活动的效率也需要一定的及时性、灵活性、专业性和创新性来保障，这就要求社会组织要加强自身内部体制机制建设，这是社会组织效率价值目标实现的关键途径。

1.保障社会组织的及时性和灵活性

贫困治理的效率体现为治理及时和治理有效，政府固有的体制机制使其治理呈现缓而慢的节奏，在时间上常常出现延迟现象。社会组织作为补充“政府失灵”现象的有益力量，需要充分发挥自身的及时性和灵活性优势，进而保障贫困治理的效率。

从自身内部条件来，社会组织需更加完善自己的体制机制，避免运行机制的官僚化。“社会空间的非官僚化体制具有很强的灵活性，能够依据现有条件制定不同的发展措施以回应贫困群体多元化、差异化的发展需求，较好地体现精准施策理念。”与政府组织机构不同，社会组织是非官僚化的运行机制，这种体制能够针对突发情况或者特殊事宜迅速做出反应。贫困治理中的社会组织需保持和完善自身独特的运行机制，对不同地区和人群的贫困问题保持较强的敏感度，灵活施策。如对于“因灾致贫”或“因突发疾病致贫”等具有紧急情况的贫困问题反应敏捷，体现帮扶救助的及时性。

从外部环境来说，政府需处理好同社会组织的关系，确保社会组织的独立性。现实地看，社会组织的独立性问题关键是政府和社会组织的关系问题。在贫困治理中，政府需同社会组织形成“对称性互惠”关系，即指“在贫困治理中，扶贫主体之间的关系具有平等性，参与贫困治理的主体具有多元性，政府与社会组织作为贫困治理的两大主体，二者之间的关系平等、和谐。政府与社会组织通过沟通、协商、合作互动等方式开展贫困治理工作，贫困治理呈现多元主体并列、多重权威、多向度权力运作的制度框架。”这种关系充分尊重社会组织的主体性地位，避免政府对于社会组织的行政命令和强行干预，还权于社会组织。社会组织在贫困治理中具有自身的独立性和权威性，既不依附也不依赖于政府，独立行事、自主作为，社会组织和政府之间的这种平等互惠关系，既保障了社会组织在贫困治理中的灵活性，也促成了政府和社会组织之间的良性互动，能够较好地保障贫困治理效率。

2.加强社会组织的专业性和创新性

专业性和创新性也是贫困治理效率的基本要求，社会组织参与贫困治理需要全面提升自己的专业性和创新性，通过专业化和创新型的治理来确保贫困治理行动的效率。

其一，贫困治理中的社会组织需专注于反贫困领域，将扶贫、减贫视为自己的使命担当。公益慈善可以在很多领域展开，贫困治理只是其中之一。贫困治理中的社会组织需专注于反贫困这一领域，长期的专注度和长久的坚持才能释放出高效率。国际小母牛组织是在全球贫困治理中享有盛誉的一个社会组织，自成立以来，始终将“消除全球饥饿与贫困”列为活动目标，专注于畜牧扶贫，并表现出持久的关注度和专注力，取得了较好的成效。孟加拉穆罕曼德·尤努斯创建的“格莱珉穷人银行”，是专门服务于贫困人群的银行，在本国贫困治理之中发挥了积极作用，也为世界贫困事业提供了有效经验。2016年诺贝尔和平奖颁给了专注于贫困治理事业、为穷人减贫做出杰出贡献的穆罕曼德·尤努斯。中国发展基金会是中国先进社会组织，这一组织通过接受国内外企业、机构、个人的捐赠和赞助，用于国际交流活动、人员培训和政策试验研究，奖励在政策咨询和相关学术研究领域做出突出贡献的人员，资助符合基金会宗旨的其他社会公益活动。“山村幼儿园计划”是该组织于2009年发起的项目，旨在为贫困农村3-6岁儿童提供有质量的学前教育。截至目前，该项目已经坚持实施整整10年，为贫困山村幼儿的成长提供了十分重要的帮助。因而，贫困治理中的社会组织需瞄准特定领域、地区、人群和问题展开治理，专注于贫困难题，加之长期坚持和坚守，通过较强的专注度来提高自身治理活动的效率。

其二，贫困治理中的社会组织需优化人力资源结构，吸纳更多具有专业特长的专家、学者以及经验丰富的人士参与贫困治理，通过专业化的治理来提高效率。贫困是一种十分复杂的社会现象，在不同的地区和群体中表现出不同形式和不同类型，并且在人类已有的发展历程中如影随形。与贫困相伴随的是人类的反贫困实践，随着时间和形势的变化，越来越多的人加入到了治理实践之中。社会组织是在贫困治理实践中逐渐产生的组织，组成成员大部分都是具有爱心、同情心和社会责任感的人士。面对贫困治理的艰巨任务和艰难程度，社会组织展开贫困治理需吸纳更多的专业人士参与其中，集中人力资源优势来解决这一难题，通过充分发挥人的专业性优势来提高治理效率，正如有学者指出：“社会组织扶贫除了要求参与者的爱心、风险和人道主义精神之外，也需要高素质专业人才的参与和专业技能的保证。”

其三，社会组织需创新贫困治理的模式和路径，提高治理效率。社会组织区别于政府在贫困治理中的目标与职能，社会组织活动作为一种公益行为，无需照顾所有社会成员的利益分配，也无需顾及所有贫困者和贫困地区，而是秉承公益理念，可以有选择、有针对性地展开某一地区或某些群体的治贫工作。在此种条件下，社会组织可以采用不同于政府的治理模式，开辟自下而上的治理路径，扎根基层，进行长时间、大量的可行性实地调研，针对不同地区和不同群体采用多样化的治理方式，做到因地制宜、因人而异，从微观视域解决不同贫困者和不同贫困地区的困境和难题。“按照国际经验，当贫困人口的比例低于百分之十以后，扶贫的方式必然从宏观层面转向微观层面。”随着政府宏观意义上贫困治理实践大规模推进之后，从微观层面深入治理越来越成为了贫困治理实践的需要。此种情境下，社会组织的治理职能需要不断发挥，从微观之处创新治理模式和治理路径是对于社会组织参与贫困治理实践的基本要求和主要期待。