后疫情时代网络公共领域治理面临的问题及对策

桑业明 王晶莹

［提 要］网络公共领域是公共领域发展的新形态，已经成为现实生活的重要组成部分。但它不是法外之域，是现代社会治理的重要内容。一方面，网络公共领域因技术而形成，其治理需要依靠技术。另一方面，制度是根本保障，走政府主导的制度治理之路是网络公共领域新秩序构建的先决条件。因此，必须围绕制度建设为核心，从技术治理和政府治理两个维度加强网络公共领域的治理，探讨构建政府主导-技术支撑型的制度治理体系。坚持依法治网，高质量地供给相关法律法规；发挥政府牵头作用，建全线上线下联动制度；完善核心价值观教育引导机制，提升网民素质；加强监管，健全技术企业和人员参与式管理机制，努力推动网络公共领域向生态良好、健康有序的方向发展。

每一次重大疫情的发生都会对人类社会生活各个领域、各个方面产生重要影响，考验国家在各个领域和各个方面的治理体系和治理能力。因此，重大疫情的发生是我们反思治理体系完善与否和提升治理能力的良好契机。就网络公共领域的治理看，其作为公共领域发展的新形态， 已经为各国政府所重视并将之纳入社会治理的重要领域。 从发生学角度看， 网络公共领域之形成于网络和多媒体等技术， 因而加强网络公共领域的技术治理是必须的，但就目前来说做得还不够。另一方面，还必须要加强网络公共领域的制度构建，强化制度治理。 特别是在网络公共领域产生以来，从发生的非典、禽流感、新冠肺炎等重大疫情的治理和防范看， 重视和加快网络公共领域制度构建具有特别重要的意义。 本文主要立足于新冠疫情对网络公共领域治理的考验， 反思后疫情时代网络公共领域的治理问题，希望以此抛砖引玉，共同探讨网络公共领域的治理问题。

一、网络公共领域的涵义

“公共领域”的含义萌芽于古希腊罗马时期，阿伦特明确提出“公共领域”概念，后经哈贝马斯、 查尔斯·泰勒等人推动而颇受关注，并进而演变成21世纪席卷全球的热点话题之一。他们站在公与私对立角度解释公共领域，认为公共领域是与私人领域相对应的范畴，“公共性”是其主要特征，人们在公共领域中自由地交换意见、 观点和看法， 并对社会政治、法治等产生影响。可以说，以构建社会良好秩序为目的而研究“公共领域”，是阿伦特和哈贝马斯等人共同追求的价值目标之一。他们的分别在于， 阿伦特站在政治意义上谈公共领域，提出“私人生活领域与公共生活领域的区别相应于家族领域与政治领域的区别”。而哈贝马斯等人则认为公共领域应是独立于政治权利之外， 人们通过公共领域的意见“同公共权力机关展开讨论”。事实上，公共领域话题研究之勃兴和现代民主政治发展密不可分。自由、民主、平等是现代民主政治的核心，也是公共领域建构的基本目标。因此，公共领域从一开始就具有政治意义。笔者认为， 这是阿伦特提出公共领域并获得广为认同的首要原因。 虽然哈贝马斯站在政治意义之外谈公共领域， 但其主张在公共领域内就一些问题 “同公共权力机关展开讨论”，所以仍然可以看作为一种政治意义上的理解。至于哈贝马斯公共领域理论受人追捧， 其中一个原因应该是其强调离开“政治”去谈公共领域的“自由”活动吧。而这恰恰符合了一部分人对于极致自由主义的思想追求。

从历时性上研究公共领域的形态问题，是自阿伦特以来颇受关注的话题之一。 本文旨不在此。反而，从空间角度研究公共领域的形态，应该具有同样意义。如果说阿伦特等人是基于物理空间角度开创研究公共领域的话（我们在这里不妨将之称为现实公共领域），那么存在于网络空间的网络公共领域则是公共领域发展的新形态。 我国有许多学者对之开展了研究。如张勇等人认为“网络公共领域是种全新的公共领域形式， 它是传播技术的新发展， 是以具有理论评论能力的网民为参与主体， 以现实的社会公共事务为话题内容的，以博客（微博）、新闻跟帖、网络签名和网上调查等为表现形式的一种网络舆论载体”。 朱媛媛认为，“网络公共领域是一种以互联网平台为媒介、 以拥有理性批判能力的网民为主体、 以社会公共事务为话题的新型公共领域”。由此可见，网络公共领域是基于网络多媒体技术而产生， 是相对于现实公共领域和网络私人领域而言， 是公共领域发展的新形态。 我们可以将之界定为网络活动主体在网络空间中就现实社会公共事务或网络社会公共事务为话题内容的新型公共领域。它除了具有一般公共领域基本特征外， 还具有以下特征： 第一， 技术基础上的平等开放性。 网络公共领域打破了时空界限， 不分民族、种族、年龄、性别、阶层等，对所有人都具有平等开放性， 技术标准的准入是进入网络公共领域的基本条件。也就是说，只要技术条件达到， 所有人都可以在网络公共领域里平等自由地交往。第二，线上与线下的融和互渗性。 网络公共领域不是独立于现实之外的法外之域，它是现实空间的延展、折射、再创造，同时反过来对现实空间产生重要影响。 无论是现实公共领域还是网络公共领域， 就其终极主体而言，都是现实的人，只不过主体活动的领域不同罢了。“现实的人” 的主体间性将网络和现实相联结， 实现了线上与线下的交融互渗。第三，不同主体间的错时空互动性。现实公共领域主体间的交往只能是在固定的时空里发生。 而由于网络技术和多媒体技术支撑， 使主体间的交往既可以如现实公共领域一样“同时同在”，也可以实现“不同时同在”。交往的错时空互动性，使得交往的信息量更大，传播范围更广。第四，法治与民主的博弈互求性。严格来说，这一特性是所有公共领域共有的， 但网络公共领域表现的更为突出。这是因为对网络公共领域来说，主体的民主自由诉求更容易实现， 同时因配套网络公共领域新事物的法治建设、规章滞后，导致社会对网络公共领域的规制更加迫切。这种“双高诉求”的博弈，使网络公共领域呈现出治理要求上的独特性。

网络公共领域不是独立于现实公共领域的法外领域， 而是重大疫情防控的重要领域。重大疫情防控是一项涉及线上线下的融合治理工程。重大疫情爆发不仅对现实物理空间产生重要影响，需要从物理空间（即线下）加以防控；也需要对网络空间进行防控。一方面，网络公共领域因其能够让主体更为自由充分地表达思想观点（主要是受监管更少），因而自其一出现就被打上自由民主政治的烙印，并成为民主社会表达思想观点或意见的重要公共领域，而且已经比街道、公园成为更重要的表达活动的竞技场。所以，网络公共领域是传播新冠疫情相关信息、 表达个人意愿等的重要方式。另一方面，受到网络空间中信息影响的活动主体，会影响其线下活动。所以，网络公共领域也是进行新冠疫情防控的主渠道之一。加强网络公共领域之制度治理，是后疫情时代各国社会治理面临的共同课题。

二、后疫情时代网络公共领域治理面临的问题

重大疫情是大考， 会将现有网络公共领域制度体系之优缺点等更充分地暴露出来，让人们看的更清更透，从而对之进行改革、完善。所以，重大疫情发生是进行网络公共领域制度构建的良好契机。 从本次新冠疫情的爆发并结合以前“非典”等疫情看，后疫情时代，治理网络公共领域必须要重视并解决以下几方面的问题。

（一）多元化网络意见领袖消弱了政府的主导地位

“意见领袖”（Opinion Leader）又称“舆论领袖”，由拉扎斯菲尔德（Lazarsfeld）提出，在网络公共领域被称为“网络意见领袖”，是指那些活跃在网络虚拟世界，积极主动为广大网民提供信息、制造话题、点评世事、发表议论，同时因其有较高威望从而对其他网民的思想和议论起着重要影响作用的特定公众。能够成为“网络意见领袖”的既可以是党政干部，可以是媒体从业者，也可以是某个知名人物，更可以是某个“草根”。因此，“网络意见领袖”是多元的，政府及其代表者只是其中一元。多元化网络意见领袖会大大消弱传统意义上治理公共领域时的政府主导地位和作用。这种消弱有双重意义：一方面，弱化政府管理、管制、统治职能，能够充分调动更多民众参与到国家治理之中，是国家治理现代化和民主政治发展的根本追求之一。这应该是意见领袖所以兴起及被人们重视的重要原因，或者说是网络公共领域带来的积极效应。但另一方面，多元化网络“意见领袖”易出现失范行为，产生社会动荡，这是国家治理现代化和民主政治发展所不容的。从本次新冠疫情的发生及防控看，在网络公共领域中出现的大量网络谣言及其引发的社会恐慌等，对疫情防控极为不利，网络空间成了部分人肆意妄为的自由乐土，这是对现代民主政治和法治的践踏。所以，网络公共领域需要加强制度建设。 制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。所以，网络意见领袖对政府主导地位的消弱虽然能够迎合民主自由发展的某种程度上需求，但必须要将之纳入制度规范之内。不受制度规范约束的网络意见领袖之活动是无法发挥其对民主发展的促进作用的，甚至会成为某些别有用心之人攻击政府，行自由主义和无政府主义的口实。

（二）现有法规制度跟不上网络公共领域发展需求

基于网络、 多媒体等技术而产生的网络公共领域，发展时间并不长。20世纪70年代在人类互联网才开始飞入“寻常百姓家”，自此到今天其发展不过半个多世纪。 而我国最早接入互联网是在1992年， 到今天才仅仅20多年。可见，现有法律制度滞后于网络公共领域发展的治理需求，有一定的客观原因。从我国看， 目前初步建立有涉及网络治理的相关法律、行政法规、部门规章等50多部的制度规范体系。但在具体内容上，关于网络公共领域的制度规定等基本上是内嵌于其中， 即是说很少有非常明确的关于“网络公共领域”的制度规定， 也很少有关于防控重大疫情有关网络公共领域的制度规定等。事实上，网络公共领域的治理， 基本上依据的是上述关于互联网的规章制度， 或参照现实公共领域的法律制度规定进行治理。这一点，从本次发生新冠疫情可以非常明显地看出， 现有法规制度无法满足既有网络公共领域的治理需求， 虽有一定客观必然性， 但如果长期滞后则会形成社会发展的桎梏，不利社会治理体系的完善，也不利于社会治理能力的提升。 重大疫情的发生就是契机， 要求我们在后疫情时代需要加大力度研究并推进网络公共领域制度构建，全方位完备国家治理体系，提升治理能力。

（三）理性批判精神缺失与网络信息生态失衡同在

网络公共领域作为一种新媒体交往平台，具有传统媒体无法比拟的虚拟性、平等开放性、 错时空交互性、 多元主体互动性等优势。在其间，只要掌握网络技术，不同主体都能参与进来， 大胆自由地表达意见、 交换看法；每个人都是一个话语中心，传统话语霸权让位给技术话语霸权。 人们在网络公共领域以比现实物理空间更轻易地、 成本更低的方式活动，无需担心惩罚，欲望、自由等得到最大程度释放。哈贝马斯赋予公共领域的“理性批判” 意义被追求自我解放的部分网民所肢解，演变成非理性批判。理性批判精神缺失，缺少深刻的理性思考，言论凭心而发，甚至于为满足私利所需 （如吸引眼球、 提高关注度等）而发布一些虚构言论、信息。另一方面，受众既可以公开身份也可以在隐藏身份前提下公开发表自己观点， 即使再异类论调都会得到回应。 再加上网络从业者的逐利行为和引导，他们“降低对信息真实性的核查投入，误导公众，引导舆论洪流，给新闻当事人带来极大的负面影响”，从而在网络公共领域产生大量垃圾信息，混淆视听，导致网络信息生态失衡。 这显然对于培养网络主体应有的理性交往极为不利， 也不利于营造良好的网络信息生态环境。因此，既需要依靠网络主体自身素质提升或商业化网络平台自我完善， 也需要网络管理技术的提高， 更需要制度的刚性介入，以加强网络公共领域的治理。

（四）线上线下融合制度建设滞后于综合防控需求

线上线下融合发展是互联网创新发展的方向，是政务创新的方向，是社会治理的新领域。线上线下融合程度及制度建设反映了社会治理能力的强弱、高低。面临重大疫情，加快推进线上线下融合制度建设更为紧迫。网络时代发生重大疫情时， 线上线下防控都很重要。一方面，线下需要防控病毒传播，线上需要防控因疫情而产生的假信息、谣言等传播。另一方面， 更需要将线上线下统筹起来进行防控。然而， 线上线下融合制度建设又存在不足。线上线下融合是新生事物，其建设还存在线上线下治理各自为政、 管理各行其道等许多问题。本次新冠疫情防控中暴露出来的社会问题之一即是线上线下同步实施、 同步认可的问题。如，2020年2月24日，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部连续发布两份通告，从“解封”到“宣告无效”，相隔仅3.5小时。如果不考虑本次事件对疫情防控等产生影响，仅从线上线下融合建设角度看，线上发布还不具有和线下通知的同步性和同等权威性，线下终端执行者还停留在“还没接到上级通知”等思维观念模式上。联动机制仍然停留在传统社会治理的“部门实体联合”的联动，只是将线上简单地融进实体联合之中。因此，研究加强线上线下融合治理的法律和制度规律是今后社会治理必需要面临的重要任务之一。

网络公共领域的活动主体对自由的认知在一定程度上被蒙蔽， 看不见或主观无视自由所应受到的约束或限制， 在主体私利化倾向推动下，置公共性规范要求于不顾，做出一些失范行为， 这给网络公共领域治理带来前所未有之冲击影响。 网络公共领域不是法外的自由乐土。 没有规范的自由不是真正的自由。 网络活动主体之自由诉求不应被排斥在制度治理之外， 制度建设必须充分在考虑主体自由需要的同时，强化主体的公民意识、规范主体行为，使二者之间保持必要的张力。制度构建的要义正是通过制度的改革和完善找寻到自由与法治之结合点，追求理性自由，从而建立网络公共领域新秩序，实现社会治理。

三、后疫情时代网络公共领域治理的对策建议

网络公共领域治理因新冠疫情发生而具有时代迫切性。后疫情时代，加强网络公共领域治理时， 必须要考虑这样双重因素及其迭代影响，即技术治理和政府治理。一方面，因技术而产生的网络公共领域不是法外之域，对其治理既离不开技术支撑， 又需要政府加强法规制度的规范约束将之纳入政府治理范畴。另一方面，以政府为核心、民众为边缘性的传统政府治理模式又无法满足“中心化、平等的、网格状”网络公共领域的现实需求。我们认为，必须围绕制度建设为核心，从技术治理和政府治理两个维度加强网络公共领域的治理，探讨构建政府主导-技术支撑型的制度治理体系。所谓政府主导-技术支撑型的制度治理体系， 即发挥政府在网络公共领域治理中主导作用，提供制订、修改、完善相关法规、制度的服务， 并将技术发展同时纳入制度规范范围内的一种治理体系。

（一）坚持依法治网，高质量地供给相关法律法规

网络公共领域不是法外之所， 不是游离法治的自由乐土，必须要坚持依法治网。要借鉴并打破现有法律框架体系， 加强网络相关的法律法规建设，完善我国法律法规体系。从本次新冠疫情发生看， 后疫情时代必须要重视以下几方面相关法律法规体系建设： 其一是针对网络主播、网络意见领袖、网络暴民等设立专门法律法规， 并加大重大疫情防控时网络谣言、 网络诈骗、 虚假宣传等的惩治力度，提高网络规范化水平。其二，加强完善技术治理的法律建设和保障， 促使技术治理法制化和依法治理的技术化发展。 需要重点注意的问题是， 完善网络媒体平台管理的法律法规，如将微信、微博等平台管理纳入法律规范范围，对网络技术开发给予法律支持，加强相关技术使用的规范管理等。同时，研究制订政府网络监管部门职责权限的相关法律法规， 确立监管部门利用网络技术进行监管的合法性，明确公权力界限，确保公权力合理使用范围， 并从法律上明确线上和线下政策性通知或规定具有同等效力等。其三，修改完善教育法， 将网络公民意识教育从公民道德建设层面提升到法律意识教育层次， 同时规范网络教育的法治化发展。第四，完善票据、票证等法律法规， 以法律而不是政策形式对电子化票据、票证等进行确证，从法律上推进线上线下一体化发展。第五，加强和完善有关隐私权的法律法规研究， 形成适应网络特点保护隐私权的法律法规。

（二）发挥政府牵头作用，健全线上线下联动制度

经国序民，正其制度。形成一整套成熟定型的制度，是网络公共领域治理的重要目标。线上线下分而治之的制度不适应发展所需，必须要完善和建立线上线下协同管理制度。从本次重大疫情防控看， 后疫情时代必须要加强线上线下协同管理制度建设。我们认为，需要重点加强和完善以下几方面的制度建设，形成线上线下协同管理制度体系：其一，建立网格状“金字塔”型各区域“一把手”联防联控联动指挥制， 即在传统行政管理模式基础上，以网络为联结方式，由上一级区域“一把手”将区域内各级“一把手”联结，实现该区域的条块结合，实现信息区域内公开共享。在上述基础上， 进一步推动建立政府搭桥多方协同共管制度、 线上线下同步有效回应的沟通制度、多方联程议程议决制度等。其二，完善网络经营许可证制度、注册登记制度，并将之和线下文案备案制度相结合。其三，将重大疫情形成的应急措施或办法等制度化并使之常态化。如国务院联防联控机制等，建议深化研究以促使其形成为特殊时期的常态化制度。其四，完善网络实名制制度建设，研究线上实名和线下实名同步一体进行建设的可能性和制度办法。

（三）完善核心价值观教育引导机制，提升网民素质

网络素质教育及其活动引导是网络公共领域治理的重要内容。为此，必须坚持社会主义核心价值观为思想引领， 建立适应线上线下一致的多层级教育制度和主流价值的引导机制， 以培育网络公共领域活动主体理性精神和法治意识。当前在注重实体教育的同时，还应注重以下几方面：其一，建立教育系统内部的专门教育工作者教育引导机制， 培育形成专业性的“舆论领袖”。组织由专家、教育工作者在线下教育的同时， 开展线上专题性普及教育，提升网民网络素质。同时这些专家也担任社会舆情回应任务， 对相关政策进行解读，回答有关问题，在网维公共领域中形成宣传社会主义核心价值观的“舆论领袖”，做好主流价值观引导工作，归正社会舆情。其二，加强政府为主体的精神话语体系制度建设。政府在网络公共领域中具有精神话语主导权，应通过制度建设，确保政府在网络公共领域中的引领资格得到完善， 引领能力获得提升。 当前除了需要进一步完善政府政务公开制度外， 建设的重点还应加强政府多向监督制度和扁平化管理制度建设， 注重政府提供信息的权威性和主流价值引导。其三，开展理性公民意识、 网络道德教育， 提高网络自律性。通过BBS、政府网站等网络公共领域，把公民意识融进社会主义核心价值观、 普法教育中，引导公民理性参与网络公共领域生活，增强道德自律，培养理性的公共意识。

（四）健全技术企业和人员参与式管理机制，加强监管

网络公共领域因互联网和多媒体技术而诞生。所以，网络公共领域的治理需要考虑网络技术治理的地位和作用。 这是技治主义者的基本观点。必须承认，适度的技治主义是有益的。我们认为，技术是由人发明而使用的，技术参与管理，其实质就是研发、管理技术的人员参与管理。所以，必须要建立健全技术企业或技术人员参与式管理机制。首先，监管部门职能独立化。改革政府机构，在政府内部建立健全网络公共领域管理的职能处室，加强网络公共领域监管力度。 应将网络公共领域管理的职能从网络管理或网络突发事件管理部门中独立出来，由专门处室进行管理。其次，管理、监管委托制。打破政府购买技术进行技术监管方式， 充分发挥技术企业和相关技术人员的优势，建立由政府牵头，技术企业和相关技术人员参与的管理、监管委托制。即政府将网络公共领域监管功能委托、外包，交给相关技术企业或技术人员实施网络公共领域的管理和监管， 定期与不定期向政府报备制度。其三，聘用制。即从技术企业中或从社会上聘请专业技术人员， 以专兼职等方式实施对网络公共领域进行管理和监管。

技术和制度的地位和作用问题是网络公共领域构建中需要探讨的一个话题。网络公共领域以互联网和多媒体技术为形成技术前提。因此， 网络公共领域的治理离不开技术治理。然而，离开制度的技术治理真能达到社会治理的最优化吗？显然不能。而这正是技治主义在现代遭遇诟病并走向衰亡的主要原因。 因此，技术治理离不开制度，技术与制度二者相互建构。然而，如果在一般情况下讨论二者的地位和作用问题，并没有多大意义。在网络如此普及的今天，反思后疫情时代的网络公共领域治理，虽然避免不了技术的治理思路，但很显然是不够的。在某种意义上，我们认为制度构建是网络公共领域治理的关键，尤其在发生重大疫情时。因为，技术实践在提高人类自由度的同时，难免会使有些人忘乎所以，走向极端化，产生“极端个人主义”、极端自由主义，出现损害他人利益现象，致使（网络）技术无法对重大疫情防控产生利益最大化功效。所以，只有通过制度建设，才能保证“去中心化”的网络公共领域回归到政府主导的社会治理有序轨道上，从而在重大疫情防控时做到“科学精准”、统筹兼顾，联动布局。

四、结语

网络公共领域是公共领域发展的新形态，是社会治理面临的新领域。构建网络公共领域新秩序， 是新时代中国特色社会主义社会治理的重要任务之一。 人们已经认识到网络公共领域在网民表达利益诉求、 维护公共利益、 参与政治发展等方面发挥了重要平台和渠道作用，但同时也存在许多治理之困。这种困境因重大疫情发生而被突显、被放大。如何治理网络公共领域已成为人们关注的重要话题之一。 习近平总书记在新冠肺炎疫情防控会议上强调指出，我们既要“鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”， 更要完善制度，加强各方面的体制机制建设。 这就已经非常清楚地告诉我们，要构建生态良好、健康有序的网络公共领域新秩序， 必须坚持制度和技术两条腿走路，以技术为支撑、以制度为保障，充分发挥政府在网络公共领域中的主导作用，这样在重大疫情发生时，就可以将这种主导作用灵活地转化为管制作用， 从而提高应对风险能力，提高社会治理能力。