国家治理效能提升视域下的现代财税体制建构

匡 丹 邓 强

［提 要］财政是国家治理的基础和重要支柱，是全面建设社会主义现代化国家的重要保障。但目前国内的财税体制还存在着一些不能适应国家治理体系和治理能力现代化要求的问题， 主要体现在预算管理制度、政府间财政体制、税收制度、政府债务管理制度四个方面的不完善。通过深化预算制度改革、理顺中央和地方财政关系、完善现代税收制度、健全政府债务管理制度四个方面的改革完善，以增进财政活动效率与公平为基本目标，着力构建现代财税体制，对于推动国家治理取得新成效、民生福祉达到新水平、推进国家治理体系和治理能力现代化有重大而深远的意义。

党的十九届四中全会上， 中央明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。而财政作为国家治理的基础和重要支柱， 在党的十八届三中全会上就正式地被提高到了“国家治理现代化”的战略定位上。党的十九届五中全会审议通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》 明确提出了建立现代财税体制的目标要求、 主要任务和实现路径。通过深化预算制度改革、理顺中央和地方财政关系、完善现代税收制度、健全政府债务管理制度四个方面的改革完善， 以增进财政活动效率与公平为基本目标， 着力构建现代财税体制， 以财政现代化建设及财政治理能力提升为突破口， 将财政制度优势转化为国家治理效能， 不断推动国家治理体系和治理能力现代化取得新成效。

一、财税体制在国家治理中的战略地位

（一）问题提出的背景

治理理论及实践发端于20世纪80年代末期的西方国家和一些国际性组织 （如世界银行、 国际货币基金组织以及经合组织等），是对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思而产生、 并随着对这些基本关系认识的不断深化而发展的， 构筑了一个与“统治”、“管理”不同的政治学概念。西方学者一般认为， 政府统治的权力总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、政策制定和政策实施，对社会公共事务实行单一向度的管理； 治理则是一个上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。结合当前我国发展实际，国家治理的基本内涵就是在坚定中国特色社会主义道路的发展方向上， 在完善和发展中国特色社会主义制度的改革进程中， 由中国共产党领导人民所进行的科学、民主、依法、有效、公平的公共风险治理。

现代财政是国家的一种重要公共治理活动，其要义是维护公共利益。党的十八届三中全会强调，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。中国特色社会主义新时代要求全面深化改革， 全面深化改革的总目标在于推进国家治理的现代化， 实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政， 构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制， 科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础之上。

所以， 现代财税体制作为国家治理体系的有机组成部分， 它是建立在现代财政制度框架之上的，彰显了统一完整、权责对等、高效公平、公开透明等原则，涵盖了经济、政治、文化、社会和生态文明在内的全部领域，是用于科学规范政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的制度基础， 能够充分调动各方面积极性， 是提升国家治理效能的重要制度安排， 是以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标的制度保障。

（二）财政和国家治理的关系

党的十八届三中全会作出的 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。 因为国家治理可以分为政府治理、市场治理、社会治理三个方面， 所以不妨从这三个方面分别看看财政在国家治理中起着什么样的作用。

1.在政府治理方面，财政是政府治理的“提效器”。

从预算方面来看， 预算是国家政治与经济监督的载体，反映的是财政资金的流向。通过加强预算管理， 政府的每一笔账都公开了透明了，政府在做什么、钱花哪去了，百姓都看得到，自然没有浪费和贪腐的空间了，能够提高对财政资金的管理水平进而提高政府的治理效率，也能够从源头上杜绝腐败，能够把政府变成 “看得见的政府”、“负责任的政府”和“高效廉洁的政府”，进而提高政府的公信力。因此，预算不仅仅是配置政府资源的技术工具，也是塑造公共生活、国家制度以及两者之间关系的文化构建。

从税收方面来看， 主要是全面落实税收法定原则，这一原则在2014年通过的《深化财税体制改革总体方案》里就已经提出来了。全面落实税收法定原则就是要全面使用法律来规范约束税收， 把税收上升到法律的范畴来进行规范，能够避免政府随便设置税目、随便调整税率等问题， 突出了对于纳税人财产权的保护， 能够提升人民对税收的认同和遵从度，增强政府公信力，化解潜在社会矛盾，提高政府治理效能。

2.在市场治理方面，财政是经济发展的“节拍器”。

在市场治理中，财政在资源配置、财力保障和宏观调控等方面发挥着基础性作用。坚持和完善社会主义基本经济制度， 维护市场统一、提高经济发展质量、优化经济结构，都离不开财政的积极参与和大力支持。

从处理好政府与市场的关系来看： 一方面税收制度应采纳的中性原则， 能够避免政府征税行为对市场机能和私人决策产生不当干预；另一方面，财税改革致力于合理界定政府与市场的边界， 如逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套等规定。

从发挥财政政策宏观调控方面来看，每年的政府工作报告中必不可少、 也最受关注的一个内容就是财政政策， 因为财政政策是国家用来实现宏观经济目标的重要工具，是当年宏观经济发展的风向标。 财政政策通过对产品和服务的市场过度提供或供给不足进行纠偏和校正，实现社会资源的有效配置；通过支持健全社会保障体系，综合运用税收、转移支付、 财政补贴等政策手段调节社会财富分配，促进社会公平；通过发挥财税政策的自动稳定和逆周期调节作用，熨平经济波动，促进经济稳定增长。

3.在社会治理方面，财政是社会发展的“稳定器”。

在社会治理方面，财政在构建和谐社会、保障社会稳定等方面发挥着举足轻重的作用。首先，国家治理的一个重要目标就是更加重视增进人民福祉， 而财政的主要职能就是提供与民生福祉息息相关的公共物品， 承担就业、医疗、养老、教育、住房等民生问题的“托底”作用。其次，发挥区域均衡发展作用的财政转移支付制度，对于促进社会公平、缓解社会矛盾、 维护社会稳定有着不可替代的作用。再次，在社会发展的薄弱领域，如防灾减灾、环境保护、消除贫困等，财政也是不可或缺的制度安排。最后，税收是政府参与国民收入分配和再分配的重要工具， 能够起到调节收入分配、缩小贫富差距的作用。所以，从这几个方面我们能看出， 财政是社会发展必不可缺的“稳定器”。

综上所述， 从财政在政府治理、 市场治理、社会治理中的作用来看，它无疑是国家治理的基础和重要支柱。可以说，财税体制的科学与否，决定着国家治理能力的高低，与国家长治久安密切相关。

二、现行财税体制促进国家治理效能提升面临的主要挑战

十八届三中全会以来， 按照中央决策部署，财税体制改革全面发力、多点突破、纵深推进，预算管理制度更加完善，财政体制进一步健全，税收制度取得重大进展，现代财政制度框架基本建立。但是，我国现行的财税体制与现代国家治理及现代财税体制建设的要求尚有差距。

（一）在预算管理制度方面，还存在规范性差、透明度低、约束不足的问题，财政资源配置效率低

1.预算编制管理较为粗糙。预算编制的完整性、科学性、透明度不足，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软，不利于权力机关、社会公众监督，还有的地方和部门预算执行基础工作不扎实，支出进度较慢，造成财政资金闲置浪费。

2.政府预算体系有待加强。“四本预算”功能定位不够清晰，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算之间的统筹衔接不足，相互之间资金统筹安排使用不到位。

3.预算绩效管理落实不到位。基础制度环境不完善，相关制度多是部门规章，立法层次不高，导致绩效评价缺乏整体性；一些政府部门依然没有树立预算绩效理念， 对预算绩效管理认识不足、重视不够，加之外部约束不足，导致财政资金浪费的情况依然存在；地方部门预算单位绩效管理人才的缺乏导致绩效评价质量不高；绩效与预算“两张皮”问题突出， 很多地区并未将绩效评价结果作为编制预算的重要参考依据， 失去了预算绩效管理本身的意义。

（二）在政府间财政体制方面，还存在权责划分不清晰、财力不协调、区域不均衡的问题，不利于发挥各方面积极性

1.政府间事权与支出责任划分不清问题突出。1994年分税制改革之后， 财权层层上移，事权层层下移，地方财政收入减少了，但是开支却越来越大， 地方政府的财政收入占比从1994年的85%跌到了2019年的53%；而地方政府的财政支出比例却由53%提高到了2019年的85%， 没钱办事成为市县和基层最头疼的事， 财力紧张导致基层公共服务保障能力严重不足，很多地方甚至连“三保”也就是保基本民生、 保工资、 保运转都出现了困难。

2.政府间收入划分不尽科学合理。“营改增”后，以往作为地方主要税收来源的营业税改为了中央和地方共享的增值税， 地方财政收入锐减， 导致 “地方政府高度依赖土地财政”、“地方政府性债务风险” 等现象依然存在。

3.转移支付制度不完善。资金分散、项目多，一般性转移支付主体地位不突出，不能充分发挥地方政府的支配自主权； 专项转移支付项目过多、过滥，存在被挤占挪用的现象，不利于建设事权、 支出责任和财力相适应的财政体制，也难以推进基本公共服务均等化。

（三）在税收制度方面，还存在制度不健全、结构不合理的问题，不利于科学发展、社会公平和市场统一

我国现行税收制度还不能充分适应高质量发展的新要求， 还不能完全为加快形成以国内大循环为主体、 国内国际双循环相互促进的新发展格局提供有效支撑。

1.税收结构不合理。直接税比重低，不利于调节收入分配、体现公平正义，用于调节收入分配的个人所得税制不够完善、 房地产税尚未实施；间接税比重偏高，重复征税问题严重，企业宏观税负相对过高，难以充分释放经济活力；地方税体系不健全，税种少、规模小，不利于发挥地方政府的积极性。

2.尚未全面落实税收法定。税收法定原则还没有写入宪法，在根本大法中得以体现，才能提高税收授权主体与对象的遵从度，充分实现对纳税人权力的保护。 而且要实现税收法定原则， 所有的税种以及现有相关规定应上升到法律层面进行规范， 但我国目前只有8部税收法律， 却有近30部税收行政法规、约50部税收行政规章和超过5500部税收规范性文件，严重削弱了税法的权威性。

3.现有的税收征管手段、方式不能适应经济社会的发展。 目前还存在着依法治税理念缺位、法律保障不足、机构体制虚化弱化、信息数据利用不足等问题， 征管制度有待完善。

（四）在政府债务管理制度方面，还存在管理制度不健全、风险抵御能力不足，不利于财政中长期可持续发展

1.政府债务管理体制机制不健全。由于地方政府债务政策不断转向， 中央政府在保增长和防风险的双重目标中进行相机抉择，导致地方政府债务规模不断扩张， 局部地区面临较大的政府债务违约风险； 各个地方自己建立债务管理制度，制度的规范性、约束性不强，对于债务的管理没有做到责任清晰、公开透明。

2.债务资金分配使用中欠缺科学规范。在分配债务限额和债务资金中存在一些不科学不规范的问题，没有严格按照新增债务分配管理办法进行分配，没有全面综合考虑各级政府融资需求、财政实力、项目管理、风险防控等情况，一些地区存在挤占、挪用债务资金等违反规定的问题。

3.地方债务风险评估和管理方法不健全。中央和省级虽然每年都对地方各级债务风险状况进行评估，但对将来的债务风险却缺乏科学的判断，无法评估出各级债务风险的未来发展趋势，导致风险抵御能力不足。

三、建立现代财税体制的实现路径

根据党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，“十四五”时期，应该从以下四个方面着手，深化和拓展财税体制改革成果，着力构建现代财税体制， 以财政现代化建设及财政治理能力提升为突破口， 将财政制度优势转化为国家治理效能， 不断推动国家治理体系和治理能力现代化取得新成效。

（一）“打好铁算盘”——深化预算制度改革，更好贯彻国家战略和体现政策导向

1.完善预算编制，强化宏观指导，加强财政资源统筹。 按照新预算法和新预算法实施条例的要求，明确界定“四本预算”的收支范围，完善以“四本预算”为基础的政府预算体系，强化政府性基金预算管理，科学编制政府性基金预算；规范国有资本经营预算，真实、准确反映省级国有资本经营收支状况； 提高社会保险基金预算管理水平； 加强 “四本预算”的统筹衔接。按照经济社会发展目标和宏观调控总体要求， 在预算编制中落实好党中央、国务院决策部署，统筹各类资源，集中力量办大事。

2.强化预算约束，加强绩效管理，提升财政资源配置效率和资金使用效益。通过改革进一步把政府权力放进预算制度的笼子里，财政资金其实就是一种公共资源。通过规范财政资金的使用，确保管理和支配财政资金的人不滥用权力，从源头上杜绝腐败。预算制度改革不仅要增强约束力， 还要进一步提高预算效率，也就是要全面实施预算绩效管理，将预算的理念和方法融入预算的编制、执行、监督全过程，而且要覆盖所有的财政资金。通过绩效管理手段， 把有限的财政资源用在民生短板领域中，更好地回应人民的需求和愿望。

3.加强中期财政规划，增强国家重大战略任务财力保障。 年度预算平衡机制往往局限于年度预算平衡结果与赤字规模， 容易导致“突击花钱”、“寅吃卯粮”的短期行为。通过引入跨年度预算平衡机制， 实施中期财政规划，实现预算周期性平衡，能够体现政府预算平衡的长期性、动态性和整体性。通过进一步完善跨年度预算平衡机制， 加强中期财政规划对年度预算编制的指导性和约束性， 有利于预算政策、 经济政策和公共政策的有效衔接，增强国家重大战略任务的财力保障。

（二）“梳理关系网”——理顺中央和地方财政关系，充分发挥中央和地方两个积极性

1.明确中央和地方政府事权与支出责任，是完善我国财政管理体制的突破口。适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务明确为中央事权，减少委托事务， 加强中央直接履行的事权和支出责任；按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权；合理确定中央和地方共同财政事权，由中央和地方按照规范的办法共同承担支出责任，进一步明晰中央和地方职责范围。

2.合理划分收入，健全省以下财政体制。需要科学合理地对税收进行划分， 我们国家18个税种，需充分考虑税种属性，理顺中央和地方收入划分，稳定地方预期，适当增加地方专享税种，科学确定共享税分享方式和比例，调动各级政府积极性。 推动省以下财政事权和支出责任划分， 在维护本地经济社会协调发展、防范化解债务风险、落实基层“三保”等方面加强省级政府的责任。

3.完善转移支付制度，增强基层公共服务保障能力。厘清各类转移支付的功能定位，完善一般性转移支付增长机制， 提高一般性转移支付的相对比重， 健全转移支付定期评估机制，清理、整合、规范专项转移支付项目。加大对财政薄弱地区的支持力度， 加强对基本民生、脱贫攻坚、污染防治、基层“三保”等重点领域的资金保障。

（三）“放水养活鱼”——完善现代税收制度，切实发挥税收功能作用

1.健全地方税体系，培育地方税源。完善地方税税制，培育地方主体税种，能够为地方政府提供持续稳定的财政收入来源， 促进地方公共事业发展。合理配置地方税权，具有全局影响的相应税源应由中央政府掌握， 而在地方事权范围之内可建立地方税种。 按照中央与地方收入划分改革方案， 后移消费税征收环节并稳步下划地方。

2.健全直接税体系，逐步提高直接税比重。直接税是直接对所得、劳动报酬和利润征收的税种，征收的对象是个人或者企业，一般实行累进税制，因而具有调节收入分配、促进社会公平的作用。 健全以所得税和财产税为主体的直接税体系， 逐步提高其占税收收入的比重，有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用， 夯实社会治理基础。对于个人所得税，应当合理扩大纳入综合计征的范围，完善专项附加扣除项目。对于房地产税，应当按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进立法和改革。

3.全面落实税收法定原则，深化税收征管制度改革。把税收法定原则写入根本大法，并将所有的税种以及相关规定上升到法律层面进行规范。坚持依法治税理念，提高政府税收和非税收入规范化、协调化、法治化水平，完善税收征管制度， 建设税收征管信息库和涉税信息共享平台，促进数据资源共享。

（四）“筑牢防火墙”——健全政府债务管理制度，完善规范、安全、高效的政府举债融资机制

1.完善政府债务管理体制机制。依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制。 在分配债务限额和债券资金过程中， 全面综合考虑各级政府融资需求、财政实力、项目管理、风险防控等情况，提高科学性公正性。

2.防范化解地方政府隐形债务风险。强化债务预算监督约束，发挥事前审核债务限额和预算约束作用。 健全债务风险评估和控制方法，提高应对风险能力。决不允许通过PPP项目、政府投资基金等方式变相举债，即新增隐形债务。

3.完善政府债券发行管理机制。如果说完善债务管理制度是“建围墙”、防范化解隐形债务风险是“堵后门”，那建立完善的债券发行机制就是把“开好前门”。持续推动国债市场健康发展和对外开放， 优化国债和地方政府债券的品种结构和期限结构。 建立政府债务信息公开机制，促进形成市场化、法制化融资自律约束机制。