构建基层社会治理新格局的探索和思考——以江西省吉安市为研究对象

朱艳琳 谢乾丰

［提 要］社会治理是“五位一体”总体布局中“社会建设”一体中的重要方面和重要工作。作为国家治理体系和治理工作的重要组成部分， 基层社会治理工作是维护社会稳定与社会和谐的关键性工作，其作用和意义不言而喻。加强基层社会治理，构建新时代基层社会治理新格局，需要厘清社会治理和社会建设之间的辩证关系，以建设促治理，以治理促建设；需要把社会治理工作贯穿于“五位一体”总体布局的各方面各领域；既要做好“人”的工作，也要做好“事”的工作，确保见人见事。

作为中国特色社会主义事业总体布局“五位一体”中“社会建设”这一体的重要一环，社会治理所产生的社会效应非常重大，它在很大程度上决定着普通百姓的获得感、幸福感和安全感指数。 特别是就基层社会治理工作而言， 其成效给予广大普通百姓之对国家的认可、对党的认可、对中国特色社会主义事业的认可等方面， 具有无可比拟的重大历史意义和现实作用。因此，党的十九届四中全会提出要“构建基层社会治理新格局”。从概念上分析，“构建基层社会治理新格局” 中的“基层社会”， 主要是指农村和社区这两个我国社会构成的最重要组成部分， 也是我国社会治理工作的基础和重心所在。“新格局”是指一种不同于“传统社会治理”的体制机制，即是一种符合我国社会主义新时代发展要求和内在特征的社会治理格局。

一、吉安市构建基层社会治理新格局的典型模式

吉安市委、 市政府一贯高度重视基层社会治理工作，把它作为全市“五位一体”总体布局中“社会建设”这一体中的重要一环加以研究、部署和推进，以加强和改善民生保障为核心，以建设开放、繁荣、秀美和幸福的新吉安为目标，确保广大人民安居乐业、社会公平正义。

2014年7月28日，吉安市委、市政府制定出台 《关于加强和创新基层社会治理的意见》。各县（市、区）党委、政府在依据当地经济社会发展实际的基础上， 分别制定出台具体的落实意见， 并把加强基层社会治理工作作为重大的民生工程加以研究、部署和落实，充分利用“+”的工作理念，寓基层社会治理工作于其他各项工作之中， 探索出了许多生动活泼的“+基层社会治理”工作模式。

（一）人文社区·温馨家园+基层社会治理

为有效解决社区群众在日常工作与生活中遇到的民生实事难事，如幼儿入学、就医、休闲、养老、救助、证件办理、纠纷调处、健身等，吉安市以吉州区“人文社区·温馨家园”的创建活动为样板， 在全市范围内推开该项创建活动， 并制定出台一系列政策措施， 从资金、人员、办公场所等方面给予充分保障。截至目前，全市13个县（市、区）的148个城市（城关镇）社区全部创建完成，并有90%以上的社区被市委、市政府命名授牌“人文社区·温馨家园”。“人文社区·温馨家园”的创建和打造，有效顺应并解决了社区群众的民生诉求，进一步密切了干群关系、党群关系，营造出浓厚的共建共治共享温馨家园氛围。 一是推行“131”治理模式。在社区中推行“强化社区党组织领导核心地位（即‘1’），规范组织职责、规范工作运行程序、规范干部行为（即‘3’），加强居务监督（即‘1’）”为主要内容的“131”治理模式， 并把基层民主协商制度全面融入该治理模式当中。通过推行“131”治理模式，社区群众在脱贫攻坚、美丽家园建设、“三资”管理等群众关心关注的具体事务进行广泛民主协商，并达成共识，形成了良好的在社区党组织领导下的民事民议、民事民决、民事民管的基层社区自治机制。 二是实行社区 “一口式”服务方式。依托智慧城市建设，在“12343”助万家服务热线的基础上，将社会保障、社会救助、 人口计生等几十项涉及民生的服务事项集中“一口受理”，建立社区事务“一口受理”服务中心，实行“前台一口受理、后台分类办理、中心一头管理”的工作模式。既减轻了社区负担，又方便了群众，转变了职能，提升了效能，广受群众赞誉。

“人文社区·温馨家园”社区治理服务模式， 曾荣获民政部中国社区治理十大创新成果。

（二）乡贤+基层社会治理

近年来， 吉安市委统战部大力创新新时代统战工作方式方法， 以乡贤统战工作为抓手和平台， 充分调动与发挥广大乡贤在基层社会治理中的积极作用， 有效提升了全市基层社会治理工作的能力和水平。一是组建“村两委+乡贤理事会”，充分落实与发挥民主协商制度在基层社会治理中的独特作用。例如，通过组织召开乡情恳谈会、 专题议事会等方式，邀请乡贤就村集体经济发展、美丽乡村建设以及殡葬改革等重大事项进行深入协商，广泛凝聚众乡贤的智慧和力量， 有效解决了事关百姓民生的各种问题。二是组建“乡贤+矛盾纠纷调解”，有效化解百姓工作与生活中的矛盾纠纷。通过组织建立“乡贤和事组”“乡贤调解室”等方式方法，遴选当地口碑好、威望高的乡贤组成调解组员，以情感人、以理动人、以法服人，有效破解了百姓日常工作与生活中的各种矛盾纠纷。三是组建“乡贤文化+精神文明建设”，引领农村“三风”发展。建设乡贤馆、乡贤墙、乡贤廊等乡贤文化载体，展示乡贤光辉形象与动人事迹， 弘扬乡贤高尚美德与情操，通过组织百姓参观、举办专题讲座等形式， 一方面引领广大百姓践行社会主义核心价值观， 一方面引领广大百姓见贤思齐，促进乡风、民风和家风不断向好。

（三）和爱邻里+基层社会治理

邻里守望相助是社会和谐稳定的重要表征。为充分发挥村（居）民在基层社会治理和社会建设中的主体性作用， 吉安市通过创建“和爱邻里”这一社会组织的方式，积极探索基层社会治理新格局。 一是建立健全邻里议事制度。在村（社区）成立邻里议事会，村（社区）里的重大事务以及村（居）民普遍关心的问题都需经邻里议事会讨论决策， 形成了有事必议、有议必果的良好氛围。二是大力培育和发展邻里组织。建立以“白衣天使义诊队、绿色关爱育苗队、红袖标义务巡防队、橙色激情义工队、 蓝领服务物管队、 紫色美丽艺术队、银发老人调解队”为品牌的七彩邻里志愿服务队伍，为村（居）民免费提供各类服务，实现了政府提供服务、社会提供服务与村（居）民自我服务的有机融合。 三是用法治思维谋划村（社区）治理。建立村(小区）矛盾纠纷调解小组， 设立杨慧芝式工作室， 推广杨慧芝“四心五步六法”调解法。四是弘扬村（社区）新风正气。开展文明村（社区）、文明家庭创建活动，依托村(社区）道德讲堂、村（社区）好人榜等载体，挖掘和宣传百姓身边的道德模范、好人好事，倡导志愿互助和移风易俗，形成互帮互助、积极向上、崇德向善的村（社区）新风尚。

（四）村民说事+基层社会治理

为充分调动村民在基层社会治理中的积极性主动性， 以及深入贯彻落实村民自治制度，吉安市创立了“村民说事”制度，确保民事民议、民事民决。一是严格遴选说事人员。在乡（镇）相关部门的指导和帮助下，统一聘请村里懂法律、懂政策、觉悟高，办事公道、作风正派、热心为民的退休老教师、村干部、农村党员作为说事员。二是科学确定说事范围。主要针对农村百姓在生产生活中遇到的难事、村集体发展的大事、 影响村民团结和谐的杂事，以及村中的坏事等进行评说，解决问题，形成共识，并监督落实。三是灵活多样说事决事。固定说事：利用村中的乡贤馆等村集体场所，设立专门说事室，有诉求的百姓可以随时到说事室进行辨析明理。流动说事：针对一些需要在现场解决的问题，例如宅基地纠纷、责任田纠纷或家庭纠纷等， 组织说事员到现场说事，为矛盾双方进行调处。这种治理模式，有效解决了百姓“有话无处说、有难无人帮、有惑无人解、有苦无处诉”的问题，很大程度上预防和减少了农村矛盾纠纷和群众越级访。

二、吉安市构建基层社会治理新格局取得的成就

经过多年的不断探索与实践， 吉安市在基层社会治理工作中取得了较为丰硕的成果。一是治理形式多样。吉安市各县（市、区）在深入贯彻落实中央、省委、市委关于基层社会治理工作相关文件精神的前提下， 根据所在县（市、区）经济社会发展现状和优势，大胆创新，不断探索，以问题为导向，以解决基层百姓的民生诉求为出发点和落脚点， 探索出了许多各具特色的工作模式。例如，除了上述四种模式之外，还有“平安特派员+基层社会治理”“十户联创+基层社会治理”“联合化解中心+基层社会治理”等。这些治理模式，不但有效提升了全市基层社会治理的工作成效， 而且也极大丰富和发展了我国基层社会治理工作的理论和实践。二是治理效果显著。面对多年累积下来的诸多民生疑难杂症，吉安市各县（市、区）通过形式多样的治理工作模式， 在成功解决基层百姓实际问题的基础上，极大程度地密切了当地干群关系、党群关系，同时在助推决战决胜脱贫攻坚、美丽乡村建设、农村（社区）精神文明建设、移风易俗等方面，都发挥了重要作用。全市广大群众的安全感和满意度连续多年位居江西省前列，连续十年被评为江西省平安建设（综治工作）优秀市，2017年被评为全国社会治安综合治理优秀市。三是治理模式典型。吉安市在基层社会治理工作中所探索出来的工作模式， 除具有“以人民为中心”这一其他地区基层社会治理工作所共同具有的特征外， 也别具吉安特色， 这不但为江西省其他地区开展基层社会治理工作提供了借鉴， 甚或为全国其他地区的基层社会治理工作提供了样板。例如“人文社区·温馨家园+基层社会治理”和“乡贤+基层社会治理”等工作模式，不但得到有关国家部委的肯定，也得到其他地区的热捧。

三、吉安市构建基层社会治理新格局实践中存在的问题

吉安市在多年的基层社会治理工作实践中，经过广大干部群众的不懈努力，取得了较为明显的成效，也荣获了许多荣誉称号，但缘于社会治理工作是一项系统性工程， 也是一项长期性工程， 加之社会建设是一项永远在路上的工作， 因此社会治理工作也是一项没有休止符的长期性工作。 就目前吉安市基层社会治理工作的实际而言， 还存在以下诸方面不足。

（一）基层社会治理工作的深度和广度有待进一步拓展

“构建基层社会治理新格局需要在深度和广度上下大力气。在深度上强调精细化、精准化治理……在广度上强调横向到边纵向到底。”就吉安市目前基层社会治理工作的现状来看， 工作的深度和广度都有待进一步拓展。毋庸讳言，吉安市目前基层社会治理工作的重点主要放在对基层社会所存在的矛盾纠纷的调处层面。例如，各县（市、区）从维护基层社会稳定的大局出发，针对基层百姓工作和生活中的矛盾纠纷——邻里宅基地矛盾、打架斗殴纠纷、债权债务纠纷等方面，采取了较为有效的措施，也取得了较为显著的成效，基层社会的和谐程度开创了新局面。但是，针对如何引领基层百姓发展家庭经济奔小康、如何壮大和巩固集体经济等方面，以及如何整顿软弱涣散基层党组织、加强基层党员干部队伍建设等方面，相关措施和方法还有很大的提升或改进的空间。

（二）基层社会治理工作的能力和水平有待进一步提升

由于基层社会治理工作是一项综合性、长期性和复杂性工作， 这对从事该项工作的人员而言， 是一种较为严峻的工作能力和本领考验。目前，由于部分基层工作人员的工作能力还不足， 在处置基层社会问题时仍然觉得棘手，甚至不知所措。例如，在处理百姓日常纠纷时，由于自身相关法律知识缺乏，加之事前的调查研究不够， 导致一些纠纷的调处不能达到矛盾双方都满意的预期效果， 这不仅影响了工作质量， 而且还会让广大百姓对工作人员的处事能力和水平产生质疑。 特别是在组织领导基层经济社会发展方面， 存在的能力短板现象更为突出。

（三）基层社会治理工作的效果和影响有进一步巩固

尽管基层社会治理工作一直是各级党委、政府年度工作的重要安排，并采取了较为有力的措施， 也取得了较为明显的成效。但是，基层社会中存在的问题还是不少，仍然是制约基层社会发展的重要因素。例如上学、就医、就业、养老等问题，仍然是困扰基层社会发展以及消解基层百姓幸福感、 获得感和安全感指数的主要因素。当然，这其中既有我国现行的经济社会发展体制机制还不完善的原因，另外也缘于吉安市各县（市、区）在进行社会治理的实践中， 还缺乏必要的长期性社会治理体制机制， 导致基层社会治理成效只能影响一点，不能巩固一片。

四、构建基层社会治理新格局的路径前瞻

（一）统筹兼顾，确保基层社会治理工作协调发展

社会治理和社会建设是一体两面的辩证关系。治理的目的是为了更好地进行建设，建设的目的是为了更好地进行治理。 作为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局当中的重要一体，社会建设涉及经济、政治、文化和生态文明建设的各方面各领域。相应地，社会治理的对象和内容，亦涉及上述各个方面。因此，在推进社会治理的过程中，务必要在上述各方面各领域同时着力，切忌孰先孰后、畸轻畸重。 一是要把经济建设寓于基层社会治理的全过程。“以经济建设为中心是兴国之要， 发展仍是解决我国所有问题的关键。”要把破解阻碍或束缚基层百姓发展经济以及发展壮大集体经济的各种体制机制因素等工作放在首位，确保百姓过上更幸福的日子，进而也为基层社会的政治、文化、社会、生态文明建设奠定坚实的物质基础。二是要确保“三治”有机结合统筹推进。在进一步强化通过法治的方式处理基层社会矛盾的同时， 务必要同时加强自治、 德治在基层社会治理中的重要作用。 例如要做好做实确保人民当家作主的各种法律法规的贯彻落实工作， 充分发挥基层群众自治在社会治理中的积极性主动性， 这也是通过法治的方式进行社会治理的内在要求。“创新基层的社会治理工作， 关键是要激发基层人民群众参与社会治理的积极性，群众自己的事要让群众自己拿主意、想办法， 基层政府切忌大包大揽， 要与群众多商量。只有这样，才能维护群众根本利益、增加社会和谐因素， 最终促进基层社会稳定和谐发展。”三是要形成高效的工作合力。参与基层社会治理的主体，包括各级党委、政府及其各职能部门、社会组织（群团组织）、基层百姓等。要打破部门与部门之间的条块框框，重“建”的部门要以建促治，重“治”的部门要以治促建，确保“建”与“治”有机结合，相互促进，相得益彰。在当地党委、政府的指导和帮助下，大力发挥诸如乡贤理事会、农民协会等群团组织在精神文明建设、 美丽乡村建设等基层社会治理和建设中的重要作用。 不断拓展基层百姓参与社会治理的途径或渠道，充分发挥他们在社会治理和社会建设中的主人翁作用，并与政府部门、社会组织的工作形成良性互动。

（二）提高本领，提升基层社会治理工作能力水平

基层社会治理工作， 涉及中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的各方面各领域——工作面广、内容复杂、任务艰巨，又是一项与基层百姓直接打交道的工作。因此，对从事该项工作的主体而言， 需要不断提高工作本领和能力， 以确保社会治理工作不断得以推进并取得良好效果。 一是要提高领导经济发展的能力。 社会治理的工作目标是为了让广大百姓过上更加宽裕的生活， 并不断满足他们对美好生活的愿望。 作为一切社会工作或活动的基础， 要把帮助基层百姓以及基层组织（村、社区）发展集体经济放在重要位置， 通过发展来解决基层百姓以及基层组织在现实工作和生活中所遇到的困难或问题，并为基层社会的政治、文化、社会和生态文明等方面的建设打下坚实的经济基础。 二是要提高各种专业知识水平。基层社会治理工作，涉及“五位一体”总体布局各方面，每一领域工作的特殊对象和要求， 都要求从事该工作的主体拥有特定的专业知识， 否则就会无从着手。 因此， 广大工作者务必要强化本领意识，加强知识学习，补好专业短板，确保自己既是行家里手又是多面手。 三是要完善社会治理工作方式方法。基层社会治理工作，与基层百姓的工作和生活息息相关， 与基层百姓直接面对面， 工作对象或内容既是人也是事——人中有事、 事中有人。“基层社会治理的特点是直接面对群众， 事务琐碎复杂甚至艰巨繁重。”因此，务必要不断提高和完善与百姓打交道做工作的能力水平和方式方法，在做好“人”的工作的同时，相应地做好“事”的工作，切忌见人不见事、见事不见人。

（三）大胆创新，探索基层社会治理工作方式方法

基层社会治理工作，是一项系统工程。就其工作客体而言， 包括基层百姓和事关基层百姓工作与生活的各种民生实事， 即包括“人”和“事”两类。因为“人”和“事”均具有多样性，所以在开展基层社会治理工作时，务必要坚持因地制宜、 因人而异、 因事施策的理念，创新性地采取措施，以期治理工作稳步推进、不断发展。一是要不断创新工作模式。缘于各地区经济社会发展现状及风俗、 文化等资源禀赋不同，在推进社会治理工作过程中，务必要根据所在地区经济社会发展实际，采取适宜的方式方法，科学地对所涉及的“人”与“事”等进行有效处置，切忌生搬硬套、“东施效颦”。二是要充分发挥“三治”结合的工作优势。自治、德治和法治在社会治理过程中各有自身的方法优势， 同时也不可避免地存在自身的不足。例如，就基层社会（特别是农村）是一种熟人社会这一重要背景而言， 在处置邻里矛盾纠纷时， 除了要运用法治的手段或方法之外， 也要发挥自治和德治在其中的重要作用，否则就会导致“矛盾处置妥了、人情处置没了”的局面，不利于邻里之间的和睦及乡村（社区）的和谐。“在日常生产生活中所产生的各种矛盾和纠纷， 除了那些严重损害当事人合法权益的矛盾纠纷必须严格按照法治的要求进行处理外， 更大一部分的邻里琐屑矛盾纠纷则需要靠德治的方式来处理。 如果凡事都要贴上法治的标签，通过法律来裁断，那么原本充满温情的邻里关系， 就会逐渐淡漠甚至变得冷漠。”因此，务必要“三治”齐管而下，切忌一刀切。三是要构建良性互动的工作机制。政府、社会组织和基层百姓是基层社会治理工作的主体，三者必须同频共振、同心同向。以基层百姓为主体、政府为主导、社会组织为纽带，上下联动，左右互动，形成政府治理、 社会调解、 百姓互动的良好工作机制，在不断夯实基层社会治理基础的前提下，不断开创基层社会治理工作新局面。

（四）完善制度，确保基层社会治理工作长效常态

基层社会治理工作，不是一项权宜之策，而是将贯穿于中国特色社会主义事业建设的始终， 即社会治理和社会建设始终是我们党治国理政的重要方面和重点工作之一。 习近平总书记强调：“社会治理要坚持源头治理。”完善相关制度，就是源头治理的重要要求之一。 因此， 为确保社会治理工作的长效常态，必须要从制度建设的层面入手，以制度建设促进社会治理和社会建设， 用制度来保障与巩固社会治理和社会建设的成果。 一是要完善社会治理的工作机制。针对（基层）社会治理工作，中央、省、市、县都制定出台了一系列政策和措施， 这是各地区进行社会治理工作的根本遵循， 同时也是保障社会治理工作及治理效果长效常态化的重要依据。 要在根治产生社会问题痼疾的基础上， 不断总结经验， 并上升为理性认识乃至形成成熟的工作机制，确保解决类似问题能够驾轻就熟、举一反三。二是要完善事关民生问题的体制机制。社会治理的目标就是要保障和改善民生。之所以会产生诸多民生问题， 其原因就在于一些事关民生事务的制度还不完善。 例如当前社会反映比较集中的就业、就医、上学、房价、养老等焦点民生问题， 就是这些方面的制度还不完善而产生的。因此，在推进（基层）社会治理的过程中，党中央、国务院要从国家层面对相关制度进行完善或进行顶层设计， 省、市、县党委和政府，要在精准贯彻落实国家相关政策精神的基础上， 结合地方经济社会发展特点，进一步完善相关制度，及时织牢补实制度的笼子， 杜绝类似的问题重复出现反复出现。

（五）提高认识，强化基层社会治理工作责任担当

（基层）社会治理工作，是我国社会主义事业总体布局“五位一体”中“社会建设”这一体的重要方面和重要工作， 也是一个地区社会建设工作的重要方面。因此，在推进（基层）社会治理的实践中， 各级领导干部一定要提高认识， 进一步强化社会治理工作的使命感和责任感。一是要提高（基层）社会治理工作重要性的认识。 社会治理是解决民生问题和保障民生的重要工作， 也是凸显我们党的初心和使命的重要方面。 各级领导干部要始终秉持以人民为中心的工作理念， 把社会治理工作作为自己讲党性、讲政治、讲大局的重要平台与渠道，不推诿、不糊弄，树牢担当实干意识， 在社会治理的伟大实践中实现自己的崇高人生理想。二是要提高（基层）社会治理工作长期性的认识。（基层）社会治理工作，是一项长期性工作，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。因此，各级领导干部要树立长期斗争的意识，发扬坚持不懈的斗争精神，一件事接着一件事干，一年接着一年干，为实现我国社会治理体系和治理能力现代化做出重要贡献。三是要提高（基层）社会治理工作复杂性认识。 习近平总书记强调：“社会治理是一门科学，要坚持系统治理、综合治理。”作为一项系统性综合工程， 社会治理工作涉及的领域非常广，既包括“五位一体”的各方面各领域，也涉及每一个自然人（社会人）的方方面面；既要求拥有组织开展工作的一般性能力，也要求拥有某一特定领域的专业知识； 既要求拥有组织开展工作的常规方式方法， 也要求拥有解决具体问题的特殊方式方法。因此，各级领导干部要充分认识社会治理工作的复杂性和艰巨性， 在不断提高自身工作本领和能力的基础上，注重运用战略与战术原则，科学处置问题，确保（基层）社会治理工作不断向好。

（六）结合市域社会治理，不断开创基层社会治理工作新局面

党的十九届四中全会指出， 加快推进市域社会治理现代化。市域社会治理，是一个新概念，也是一项新课题，需要各有关地区努力探索与不断实践。一是要厘清有关概念。市域社会，主要是指设区市，即通常所谓的地级市（有学者认为还包括副省级城市、 省会城市、计划单列市）。市域社会治理，主要是指以设区市的行政区域为范围的社会治理。 它强调设区市的党委、 政府在所辖区域内组织开展社会治理工作的重要地位和重要作用。“市域社会治理现代化概念的正式提出， 就是要把推进社会治理体系创新的重点从县一级向市一级转移， 突出市级层面在地方社会治理过程中作为主导者的角色定位。”二是要注意工作重点。市域社会治理，以市域社会治理工作的整体谋划、建立健全体制机制、合理安排与保障资源、监督落实等为重点，并为基层社会治理提供指导、支持与帮助，激发基层社会治理的工作动力和活力。 三是要抓住难得机遇。按照中央和省委相关决策部署，吉安市成为全国市域社会治理试点地区， 目前已经组织开展了相关试点工作。因此，在进一步推进和深化基层社会治理工作的实践中， 各县（市、区）务必要紧紧抓住这一历史性机遇，充分利用好相关政策、 资源等优势， 突出使命感、责任感，创新治理方式，补足工作短板，整合力量与资源， 不断推进所在地区基层社会治理现代化，构建基层社会治理新格局。

构建基层社会治理新格局， 是当前及下一阶段各地区推进社会治理工作的重要任务和努力方向， 也是进一步抓好抓实基层社会治理工作的内在要求。 要在充分厘清社会建设和社会治理辩证关系的基础上， 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 在能力建设、制度建设、方法创新、强化认识等方面进一步发力，立足区域经济社会发展实际，大胆探索，不断创新，形成一种规范有序、充满活力的基层社会治理新格局。