经济法视域下PPP模式中社会公共利益保护的政府职责

王 超

公私合作(Public Private Partnership，以下简称“PPP”)模式即政府和社会资本进行合作的模式。公私合作能够促进公共领域基础设施的建设及服务供给率的提高。现有PPP相关研究成果多从实务操作流程出发，重在向实务人员介绍具体操作方法，且研究视角的同质化现象比较明显。既有介绍域外PPP制度的学术研究成果也多停留在具体制度介绍的层面，对PPP制度的实施效果以及制约PPP功能发挥的制度障碍和理论障碍的研究尚不够深入。当下PPP模式中社会公共利益保障面临诸多难题。政府承担着社会公共利益保护的基本职责，在PPP模式中构建政府与市场、政府和社会间的利益平衡机制，需要厘清PPP模式中政府职责的多维面向，进而明确社会公共利益保护的目标和方向。

一、经济法视域下PPP协议的公共性

从经济法视角看，PPP协议既不同于政府部门之间订立的以政治利益为主要追求的协作文件，也相异于企业之间签订的以利润获取为重要目的的商业合同，更多的是以保障社会公共利益为基本宗旨的合作协议，具有显著的公益属性。目前学界对PPP协议法律性质认定的主流观点大致有三种：一为行政契约说，二为私法契约说，三为混合契约说。三种学说各有其合理性，为不同学者所支持，呈现胶着状态。探究认定某一特定类型合同的法律性质究竟是属公还是属私，直接关系到具体的规则适用和司法救济渠道的选择，更深层次的，还关系到相关的关联制度整体价值取向以及在具体制度方面的设计。然而，就PPP协议法律性质认定而言，由于PPP项目自身的复合属性，形式上的主体配置等因素不应成为决定性标准，更应关注PPP协议的实质特征。

(一)PPP协议是为社会公共利益缔结的经济合同

经济法领域的学者多数认为维护社会公共利益是经济法立法和实施等各环节中都必须遵守的准则。PPP协议的缔结目的是为实现社会公共利益。政府具有提供公共管理和服务的职能，在传统时代基础设施与社会公共服务项目的建设往往由政府主导进行。此类项目投资需求大，年收益率低，回报年限长，社会资本对该类项目的参与积极性低；同时，此类项目直接关系民生，政府为防止社会资本在逐利性的驱使下罔顾工程质量或肆意抬高价格危及公共利益，也不愿社会资本参与该领域。当下中国面临宏观经济下行和财政减收的“双重压力”，地方债务负担沉重、公共资源供给不足，政府力图通过与社会资本合作来缓解财政资金紧张、化解地方债务风险，并经由社会资本的投资替代，提升公共服务的质量和效率，从而达到切实保障社会公众需求和权益之目的。作为市场主体的社会资本具有逐利性，如果PPP项目不能给其带来相应的项目回报，那么他们选择参与PPP项目的可能性就小。政府为吸引社会资本的加入，必然要满足其盈利需求。因此，PPP项目合同缔结的首要及根本目的还是为了履行政府行政职能，保障社会公共利益，满足公众基本需求。

(二)PPP协议是由行政权力监管履行的经济合同

PPP项目的运行主要是针对涉及社会公共利益且备受广大公众关注的特殊项目，政府从履行公共管理职能出发对其进行全方位监控。《PPP项目合同指南(试行)》《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中都设计有政府方的监督和介入机制。这些权力的设置散见于整个PPP项目合同的各条款之中，通常包括政府方在PPP项目进行过程中享有监督权并且可以在特殊情况下行使介入权。政府在项目实施期间有知情权，有权监控承包商和分包商的选择，有权进场检查和测试，能够直接参股项目公司。当项目存在危及人身健康或安全、财产安全、环境安全的风险或者是已经危及时，政府可以在项目公司违约甚至是未违约的情况下直接介入项目运营，临时接管该项目。这些条款的规定明示着政府方虽然是平等合同缔结主体，但其自身的行政管理职能，赋予其在特殊情况下能够对社会资本侵害公共利益的行为进行监管。PPP项目合同中对政府监督以及介入权的条款约定使其具有浓厚的行政色彩。

(三)PPP协议是实现宏观调控目标的经济合同

PPP协议主要包括政府特许经营协议、政府采购协议两种主要形式，它们都是法定的行政协议。当前PPP协议的形式内涵仍在不断发展中，涵盖了所有的基础设施建设和公共服务领域。从价值取向来看，PPP协议下政府采购制度的发展与经济法的价值取向相一致。所谓政府采购，指的是政府为开展政务或为提供公众服务，以规范的程序采购物品或社会服务的行为,其目的是通过发挥政府调控职能，维护市场秩序，进而弥补市场调节之不足。政府的这一宏观调控职能，与经济法本身维护经济发展中的公平正义是一致的。这一价值取向，是一种兼顾社会公共利益与个人利益的经济正义。从法律责任的角度来看，作为采购主体，政府承担着行政责任、民事责任乃至刑事责任等法律责任类型。而经济责任本身即为一个综合性责任范畴，它是由多种不同性质的责任形式组成的统一体。就此角度而言，政府在采购的具体实践中又契合了经济法的要求，与其固有经济属性保持着高度的一致性。经济法的基本原则是在优先保障社会公共利益的基础上平衡各方利益。由此，PPP协议的具体特征与经济法的价值属性取向相对应，正是由于本质属性上的契合，PPP协议的理论探讨及其实践应用，在经济法领域可以得到恰当的解释。

二、PPP模式中的社会公共利益及其保护难题

由于PPP模式中资本的逐利性，如何防范社会资本方、政府方单方侵占社会公共利益，或形成合谋腐败机制，是推动 PPP模式健康发展过程中亟待解决的问题，也即必须明确如何有效实现 PPP模式中社会公共利益的保障。

(一)PPP模式中的社会公共利益及其标准

PPP模式中社会公共利益具有以下特性：一是不特定性。社会公共利益是指一定社会历史条件、地域环境中为公众所普遍享有的共同好处。社会公共利益的享有主体并非一成不变，在时间、空间上的流动性以及个人社会角色、地位阶层的变化都会影响其身份定位。在不同的形式下何者构成普遍认可的公众、利益范围大小等都存在不同看法，社会公共利益的享有主体、具体内涵和外延都具有不特定性性。二是公共性。社会公共利益的受益人为一定的空间、时间、地域范围内普遍的社会成员，是一种“公共的善”，而不限于单个个体或少数几个人。此种利益不具备隔离性和竞争性，即当部分满足分享利益条件的公众拥有该利益时，其他个体通过改变自身以使得符合该条件后，同样能不排除地享受该利益，成员可以自由进出。公共性还体现在享有社会公共利益的主体并非非此即彼的竞争关系，而是建立在合作基础上的共有关系。三是整体性。在探析社会公共利益与个人利益之间关系时，部分学者将前者理解为后者在数字上的叠加，但个人利益并非简单和谐共处的趋同，存在着重叠、冲突和矛盾。复杂的社会人际利益关系使得个体利益并不能简单地基于加减运算而得到社会公共利益的正确结果。如哈耶克分析的那样：“人们似乎自然而然地认为，公共利益在某种意义上讲必定是所有私人利益的总和，而如何把所有的私人利益聚合起来的问题，似乎又是一个无解的难题。”因此，社会公共利益实质是个人利益在特定社会环境下的有机整体，是宏观的、整体的，而非具体的、分散的。

(二)PPP模式中社会公共利益保护难题

PPP模式是“得以提升行政效率、纾解国家财政困境，甚而使国家得以从现行过重之任务负担中加以解脱之最有效机制”。PPP实践中的失败案例往往因某一环节的挫败而导致项目终结。实质上，PPP项目失败所反映的共性问题往往是PPP模式中社会公共利益保护不足而引发的连锁反应。

1.政府权力异化。以PPP项目中特许经营为例，作为PPP模式的核心内容，其特许委托并不免除其公共责任，在此过程中政府从公共产品的提供者转变为公共产品提供的监管者。政府虽无须自行提供公共产品，但仍须对公共产品的提供及质量、价格负监管责任，以保障项目质量和效率，并防止社会投资方损害社会公共利益。在PPP项目的整个过程中，政府职权履行必不可少且作用巨大，具体包括项目选择、规划、招标、监管等多项职权。如果政府权力滥用，则会导致项目偏离公私合作模式的设立初衷，并损害社会公共利益。政府违背信用原则，对自己做出的承诺加以否认或是不予执行，实质上就是对政府权力的滥用，不仅损害自身的信誉、降低PPP项目的吸引力，也最终损害社会公共利益。

2.政府监管措施缺失。签订PPP协议后，作为理性的经济人和项目参与者，社会资本方投资建设与运行项目的目的在于收回资本、获取经济利益。当遇到特殊情况无法按协议运营项目、收回资本时，为最大程度保护自身利益，社会资本必然会抽身而去。对于公私合作而言，这是基础、必要且合理的要求，也是PPP模式得以实现的基础前提。对社会资本方提供必要的保护是应当且必要的。否则，PPP合作模式将缺少对社会资本方的吸引力，不利于项目的安全稳定。但是，政府应对PPP合作项目进行严格监管，以防发生社会资本突破法定或约定界线去追求自身利益而损害社会公共利益的现象。对社会公共利益的保护和对社会资本的监管，是PPP项目的应有内容。然而，实践中两者皆存在不足，致使社会公共利益受损严重。比如“汇津长春案”“鑫远闽江四桥案”中，一些地方政府利用自身强势地位违背信用或拒绝责任分担，致使社会资本方只能自身抵御各种风险和损失，而由此导致其利益追求和安全保护的功能无法实现，最终导致项目无法稳定运营而损害社会公共利益。

3.项目评估、追责机制不健全。对政府而言，PPP项目评估具有决策参考、建设规划和未来预测等诸多作用，是政府决定PPP模式适用类型、选择最优社会资本、维持项目稳定运营、保护社会公共利益的必然要求。然而，实践中，项目评估分析存在不少问题。例如，“杭州湾跨海大桥案”突出反映了项目经济分析评估及风险预测评估的重大失误。在风险管理和责任分担领域，PPP项目也存在诸多问题。作为法人，项目公司虽具有抵御商业风险、经营风险的基本优势，但在政策风险、政府违约等方面的抵御能力远不如政府。如果发生风险，作为合作者的政府全然脱身，不仅不符合风险合理分配的原则，也不利于项目的安全稳定运营。因此，PPP项目中如果普遍缺少科学、合理的风险管理和分担机制，极易导致投资决策失误、建设方案计划不周、生产运营不正常并导致投资效益低下甚至项目失败，进而损害社会公共利益。

4.公众参与不足。PPP项目的目的在于向社会公众提供高质量的公共产品或服务。项目的建设、经营过程会涉及费用收取和资源利用等与公众权益息息相关的问题。因此，在项目规划阶段，政府就应积极征求民意，取得公众的理解和支持，否则项目将难以推行，并最终损害社会公共利益。“宁波隧道收费案”就是最好的例证。政府单方决策而未事先征求民意，致使社会公众无法有效参与并激烈反对，最终迫于无奈，政府重新征求民意，重做决策，致使先前决策及相关部署落空，已付出的资金及资源浪费严重。社会力量的参与，不仅仅是民众社会参与权的保障问题，更深层次的是民主决策的要求。社会公众参与决策、监督，不仅有利于监督不法行为，还能与部门利益、私人利益等形成博弈力量，促进决策更加科学、合理，也会增进社会公众对决策结果的接受程度。

三、PPP模式中社会公共利益保护难题的制度性诱因

PPP模式中社会公共利益保护难题的产生，与实践的多样性和不确定性以及参与各方的利益需求有关，究其根源主要是制度上的漏洞和不足引发的参与主体间利益失衡。具体而言，主要有：

(一)配套制度的设计漏洞与规范失效

PPP项目的标的为社会公共产品或公共服务，其牵涉面广、关系复杂、影响重大，配套的制度规定是必要的。PPP模式具有一定的特殊性，在制度设计过程中可以参考现有的法律规范和制度，但必须要注意PPP模式的自身属性与特点，要对有关规范进行调整和改变，在立法过程中“量身定做”一套规范制度，而不能直接照搬适用。制度设计是对PPP模式有序、稳定开展的重要保障，关乎PPP项目的选择、招标、运行、监管等全过程的运行，关乎参与各方的权责义务分配、紧急情况处理、监管及责任追究等问题。因此，PPP项目的运行和监管保障都需要从制度上予以明确，否则制度上的漏洞通过传导会引发一系列的连锁反应。已有法律规范有其特定的目的和对象，并不能直接适用于PPP项目，直接适用势必导致脱离实际，适用者进行解释又会导致法律适用上的不统一，而且此种适用可能背离公私合作模式的目的和精神，造成社会公共利益维护不到位。由此，相关配套制度的设计漏洞以及改进机制不足，致使社会公共利益长期受到潜在的威胁。

(二)PPP协议及其公私合作关系的制度模糊

一是PPP协议的法律属性不明。PPP项目不同于传统狭义上的政府采购，也迥异于一般民事合同，它的一方参与主体政府及项目标的社会公共产品或公共服务都具有公共性，但私主体的参与和目标追求又具有明显的私益性。由此可见，PPP协议在性质上具有民事和行政的双重属性，而协议的核心理念是社会公共利益的最大化，因此该协议似乎还具有社会本位的属性。但是，各种属性之间的关系如何，协议的法律属性如何定位，这不仅关乎协议自身的性质定位，而且影响协议系列配套制度的设置以及各方权责义务的分配。二是公私双方权责关系不清。尽管在现有制度下，各方定位基本明确，政府具有监管者地位而社会资本方处于运营者地位，但关于合作者的定位却未能有效纳入其中，这也使得两者的关系过度纵向化，即政府始终保持强势地位并始终处于监管者、旁观者地位，未能以平等合作者的姿态共同商讨项目的运行、风险的抵抗以及责任的承担，而将监管之外的所有运营、风险抵御及不利损害的责任承担均强加给社会资本参与者。

(三)PPP项目责任分配与公众监管机制的不足

首先，项目风险和责任分配机制存在空白地带。项目评估对于项目的稳定开展具有重大意义和基础性作用，而现行制度并未对项目评估作出全面、适当的规定，致使评估形式化、随意性等问题十分突出。PPP项目的基础设计和风险防控存在巨大隐患，为未来项目的运行失败埋下伏笔。风险评估基础上的责任分配机制在制度安排上也存在空白地带，尚无专门的规定对此作出明确和规范。制度上的缺失，再加上制度规定中偏重于社会资本方的义务和责任，致使社会资本方所要承担的风险过多，丧失合作能力和优势。如果政府在风险处置中处于旁观者地位，会直接降低项目的抗风险能力，放大社会公共利益受损风险。其次，公众监管与追责机制亟须完善。监管机制对参与方的义务及职责的履行及效果具有重要的保障作用，是防范违法行为损害社会公共利益的重要制度安排。我国政府职责履行的监管机制尚不完善，导致政府履责消极和过当的问题并存，政府权力行使的谨慎性、正当性和合理性都存在很大问题，社会公共利益得不到有效的维护。另外，公众参与保障机制有待改进。公众参与能够有效提高政府决策的合法性以及科学性、合理性，是法治政府、阳光政府建设的必然要求。尽管政府及相关制度文件提倡公众参与，但多为倡议和宣示，缺少实质层面的推进举措，致使公众参与缺乏必要的保障和激励机制。

四、经济法视域下社会公共利益保护的政府职责

承前文所述，PPP模式中社会公共利益保护的难题主要表现在政府权力异化、监管措施缺失、项目评估与追责机制不健全、公众参与不足等，保障社会公共利益需要坚持立法先行，强化公私合作的制度设计，厘清公私双方合作关系，明确双方责任义务，充分发挥双方比较优势，保障公众参与权、监督权，推动政府职能转变和优化，进而有效规范PPP健康有序发展。

(一)信息公开：促进PPP项目中政府职能转变

推进PPP项目信息公开是一项重要的制度变革。由于PPP项目多为大型工程，其所涉环节较多，因此，在PPP项目信息平台上应及时公开项目投资建设资金每一环节的责任机构、责任人，确保责任落实到位；同时要创新责任监督方式，包括设置电话、邮箱、信箱、微博留言等多种形式，畅通监督渠道。为弥补《PPP信息公开管理暂行办法》不足，进一步完善PPP项目信息公开制度，建立符合社会需求的信息公开工作机制，应重点从以下方面考虑：

1.明确界定信息公开的范围。标准的设立是解决信息不对称、规制信息优势方行为、保护信息弱势方利益的重要社会性规制方式。在既定的现实条件下，通过明确界定信息公开的具体范围，规范信息掌控方的具体行为，能够解决信息不对称带来的风险问题。PPP项目信息公开的范围直接关系到后期PPP项目的发展，影响着广大社会公众的利益。PPP项目信息公开的内容涉及方方面面，但在公开的内容中，哪些应该公开、哪些不能公开等尚未有明确界定。由于涉及行政信息和商业信息，PPP项目信息在多大范围公开尚存争议。在一般商业活动中，公开商业秘密会损害社会资本方的利益。而商业秘密的范围界定也一直是个难点。为此，政府和相关部门需要明确界定公开信息的性质，完善信息公开内容，充分尊重社会资本方的商业秘密和知识产权，逐步建立清晰明确的PPP项目行业信息标准，严格规定公开信息的性质，形成行业规范，维护行业秩序。政府及相关部门合理划分国家秘密、商业秘密的范围，一方面能够尊重企业的知识产权，另一方面也能起到筛选作用，让假借“秘密”名义而躲避信息公开责任的“伪PPP”项目出局，有利于提高PPP项目质量。

2.进一步拓宽信息公开渠道。当前，财政部PPP中心搭建了全国综合信息平台，作为PPP项目信息的门户网站，实现了PPP项目信息的全网通。该平台是社会公众获取PPP项目信息最便捷的平台。PPP项目利益相关主体通过平台获取PPP项目进展及与自身利益密切相关的信息，而信息的获取离不开信息公开渠道的多样性和可行性。信息公开渠道是政府方、社会资本方、社会公众方之间互相沟通联系的桥梁和纽带。PPP项目信息公开渠道，直接影响着信息公开的效果和多方主体的参与程度。首先，要进一步完善全国PPP综合信息平台，将信息技术和平台建设相结合，主动公开PPP项目信息、反映项目进展的年度报告，并不断改善网上在线服务，满足广大社会公众的需求，实现有效沟通。其次，不断完善信息公开披露制度，将制度与实践相结合，使信息公开制度能够有效保护PPP项目利益相关者的合法权益。最后，充分利用传统大众媒介，如广播电台、电视、新闻报刊等，及时有效宣传PPP项目相关信息。在PPP项目信息公开过程中，可采取专题性公开介绍与评价等方式，加强社会公众对PPP项目的监督。

3.增强信息公开制度立法设计。当前，PPP项目的信息公开制度在法律层面的操作性、有效性、执行性等方面还存在一些问题，导致社会公共利益保护的目的难以实现。《PPP信息公开管理暂行办法》主要依据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国预算法》进行立法设计。PPP项目信息公开的立法内容要和上位法相互衔接，不能冲突，确保信息公开执行标准的唯一性、条款规定内容的权威性、具体操作程序的正当性。PPP项目信息公开的内容、程序、原则等相关内容必须做到有法可依，必须对相关配套法律规范进行明确，从而增进信息公开制度的针对性和执行性。所以，应在上位法的指导下，及时完善PPP项目信息公开法律条款，厘清政府和社会资本的权责关系，完善PPP项目中公众利益救济机制，适当细化PPP项目退出后政府方和资本方的责任义务，进一步促进PPP项目信息公开工作的规范化、法制化。

(二)行政问责：推动形成政府权力规约机制

实现政府和社会资本的顺利合作，必须重塑政府角色，优化政府职能，实施权力监督。将问责机制引入PPP项目，保障PPP项目社会公共利益不受侵害，具有重要意义。

1.实行问责信息公开。政府信息的公开与透明是建设责任政府、防止政府权力异化的前提条件和基本保证。在PPP项目中实行问责信息公开，就是要建立权力清单制。在建立权力清单制的同时，需要“三管齐下”：一是要充分保障社会公众的知情权。在问责过程中保障公众享有充分的知情权，动态公布PPP项目进程、经费使用情况和经济效益，畅通群众监督的有效渠道。二是要厘清政府的信息公开职责。要做到“问责不缺位”，信息的公开不能采取“圈地放羊”的方式，对信息的收集和反馈要时刻保持洞察力；做到“问责不越位”，避免因为信息公开过多而给PPP项目造成过多干扰；做到“问责不错位”，对收集来的信息进行筛选和甄别，避免错误信息影响到PPP项目的正常运转。三是要充分保护社会资本方的合法权益。信息公开本身不是目的，而是借以实现多方主体间利益均衡的手段。因此，行政问责旨在对政府权力和责任进行制度化规范，一方面能更好地保障PPP项目中公私合作的预期效益，另一方面能提升政府服务职能，促进社会资本之间良性竞争，进而最大限度维护社会公共利益。

2.建立健全问责追究制度。在PPP项目中，政府不再是传统意义上的公共基础设施建设和服务的提供者，而是在与社会资本合作中扮演着规则制定者的角色。因此，各级政府实现从“运动员”到“裁判员”的转型，需要建立健全科学化、制度化的责任追究制度。如果在与社会资本方合作的过程中出现合同违约、“寻租”现象等，要通过责任清单来划清由谁来承担责任，确定问责对象及责任分配原则。学术界主流观点认为，应当通过制度建设来科学分配政府权力和责任，做到权责一致。提升行政问责的规范化水平，首要是明确并完善PPP项目中的责任主体、责任范围以及追责机制等内容。责任清单中应当明确责任划分机制，设定问责事项，从行政首长负责拓展到各级相关行政机关及其工作人员，实行层层问责，严格把控权力的行使。权力清单和责任清单是约束公权力的第一重枷锁。如果产生严重危害后果，就需要进入问责清单程序。问责清单程序，严格遵循立案、调查、决定、通知、执行等过程，依法依规划分责任，确保制度执行实效。通过三种清单的设置，依法推动PPP项目发展，从而保障社会公共利益的实现。

3.培育行政问责文化。“建制以立其矩，文化而润其内”。行政问责文化是一种软实力，对制度的构建产生着重要作用。当前，推动PPP行政问责文化建设，不仅要在实践中注重三种清单的构建，还要从文化理念上突出问责制的法治作用，树立“三个意识”。一是要树立公仆意识，突出为社会公共利益服务、对人民负责的问责文化理念。各级政府应遵照相关法律规定，以符合社会公共利益为标准，将行政问责贯穿到PPP项目发展的各个阶段，依法履行职责，自觉接受来自各方的监督，提高依法行政的能力。二是要树立革新意识，鼓励问责文化创新，建立与时俱进的行政问责文化氛围。PPP项目的发展具有很强的实践性，面对日益复杂多变的现实情况，必须构建与时俱进的问责文化氛围，促进问责理论与现实紧密结合。三是要树立责任意识，明确行政问责中的权利和义务，做好问责主体的本职工作。PPP项目行政问责的“两条腿”(公共部门和私人部门)要均衡，不能厚此薄彼，既要关注私人部门的权责落实情况，也要形成对公权力的制约机制，践行权责一致原则。

(三)公众参与：构建政府权力的社会监督机制

在PPP项目中引入公众参与机制，有助于各主体间利益协调，维护社会公众利益，促进公共决策的科学化和民主化。作为公民的一项重要权利，公众参与需要政府提供制度保障，实现政府与公众的协同治理。

1.强化保障公众参与权的制度安排。目前，我国缺乏完备的针对PPP项目的立法，对公众参与也缺乏相应规定。政府应通过制定完备的法律保障公众在PPP项目中的参与权、知情权、监督权，从而使公众参与权具有制度化刚性规定。政府保障公众参与权需要做好以下三个方面的工作：一是做好公众参与的基础性法律法规设计。基础性法律法规对公众参与的条件、范围、方式等带有基础性质的内容做出约束性安排。二是做好公众参与的程序性法律法规设计。在PPP项目的实际运行过程中，有必要制定相应程序规则，对参与议题的确定和启动、公众参与政策议程步骤、政府人员对议题的回应以及公众追究政府不作为责任的途径等加以规定，赋予民众充足的话语表达权利。值得注意的是，对一些较为复杂的PPP项目，合作中可能产生诸多风险，更需要通过顶层设计，建立完善的法律法规及相关制度体系。三是建立公众参与的全过程权力监督制度。我国公众参与PPP项目监督中存在着因公众权利和政府权力配置失衡导致的公共利益受损问题。公众参与实践中难免会出现政府地位强势、民众参与能力薄弱的情况。为此，应当对政府、私人部门以及公众进行相应约束，落实主体责任，规范事前警示、事中监督、事后惩戒全过程中权力监督和公众参与机制，实现PPP项目的有序管理。

2.推动公众参与纵深化发展。推动公众参与纵深化发展，就是要从“质”和“量”两个维度提高公众参与的广泛性和有效性。具体而言，一是实现从“辅助”到“主体”的地位转变，促进公众参与的作用发挥。PPP项目实践中很多时候公众参与的作用仅仅是提供意见建议。要树立以人民为中心的发展理念，落实公众参与的主体地位。二是实现从“局部”到“系统”的环节转变，提升公众参与的覆盖面。公众参与不仅仅局限于PPP项目的某一阶段，而是贯穿公私合作的全过程。过去公众参与主要集中在立项决策阶段，对于竣工验收和运营移交，公众缺乏实际监督，造成公众参与链条不完善。因此，要改变这种局面，不仅要在立项决策阶段重视公众参与，还要在竣工验收、运营移交方面重视公众参与，形成公众参与的系统化。三是在人数配置上，既要关注数量，也要关注比例。在人员选择上，不仅要保证公众参与人数的合理性，还要兼顾利害关系人以及其他公众的数量。

3.提高公众参与意识与能力。公众在PPP项目中的参与意识强弱及能力高低是影响公众参与水平的重要因素。提高公众参与水平，就要培育公众参与意识，提高公众参与能力。首先，要培育公众树立正确的义利观。义利观是符合公共利益要求的、能被社会普遍认可的行为准则和道德评价体系。公众利益诉求只有与义利观相符，才具有合理正当性的基础。其次，要加强公众的语言表达能力。在PPP项目中，不仅要让公众“勇于发声”，还要让公众“善于发声”。互联网时代，公众建言献策和反映情况的渠道多样化，传统的印发PPP案例手册、项目介绍会、听证会等方式需要创新方式方法，结合线上线下公众参与实际录制项目视频、开通网络评论区域，畅通利益表达的网络渠道。再次，要做好相关信息的披露，提高公众的信息获取能力。充分的信息公开可以在很大程度上避免项目产品或服务不达标或投资者获得暴利，并保障公众的知情权和监督权。社会公众对PPP项目缺乏专业了解，政府应当及时对PPP项目进行必要的说明，确保公众获得正确、有价值的信息。

4.促进公众参与的规范化。公众参与的规范化是实现PPP项目有序有效参与的重要途径，也是减小PPP项目推进阻力的重要手段。促进公众参与规范化，可以从两方面加以把握：其一是程序规范化，也即在立项决策、竣工验收、运营移交整个过程中建立一系列的流程标准。在立项决策阶段，着力创造平等化的利益表达格局，优化公众听证制，建立公众、专家、私人部门、政府多主体间协商对话机制；在竣工验收阶段，公众对PPP项目建设安全、施工进度和质量标准等进行全过程监督，严格按照各项标准进行验收；在运营移交阶段，建立公众参与的反馈机制和评价机制。PPP项目的服务内容、服务价格、营运模式、管理制度等是否科学合理，均需公众的实质性参与。其二是行为规范化，也即在PPP项目全过程中保障公众参与合法合规。首先要营造良好的沟通协商平台，避免发生权益表达失范行为。部分公众之所以在PPP参与过程中采取暴力行为和不法手段，是因为自身诉求得不到及时有效的回应。为此，政府需要在PPP项目合作中搭建沟通协商平台，及时回应公众关切，解决亟须解决的问题。其次要制定管理措施，对PPP项目过程中公众无序参与行为进行劝导及必要的惩戒。无序参与行为的发生，需要依法进行正面应对，及时采取行动，对公众进行安抚和警示。对那些拒不配合、破坏PPP项目建设的个人、组织和单位，可采取必要手段加以控制，并在事后及时通报事件的缘由和处理结果，保障公众的知情权、监督权。

五、结 语

经济法视域下社会公共利益的保护需要政府切实履行主体职责。具体而言，政府要保障PPP项目相关信息的透明公开，以合理方式保障PPP项目实施过程中各项规定符合社会公共利益，促进资金的利用效率，保障公众的知情权，创新PPP项目信息公开制度。同时，要对政府权力进行法治化规约，避免公权力干扰公众利益。从根本上说，社会公共利益的保护要求政府以法治方式严格落实PPP协议的基本原则和要求。一要增强相关立法的操作性，建立健全违反信息公开义务的责任追究机制；二要从立法上明确PPP主管机关及特许经营者信息公开义务的具体范围以及应由社会公众共同参与决定的事项，引入行政问责制；三要在关乎社会公共利益的重大问题上，赋予公众直接参与决策的权利，并引入专家及专业机构参与决策，促进PPP项目决策的科学化和法治化。