居家养老服务实践与思考以缙云为例

摘要：运营主体能力不足、经济发展根本追不上老龄化速度、山区老人观念守旧等因素已经成为居家养老服务的制约因素，也造成了居家养老服务的巨大需求。通过对今年缙云县总体居家养老服务情况以及对缙云县仙都街道的部分数据统计研究，通过加强布局规划、实行公建民营、提升专业服务、加大政府资金投入等措施，来大力发展山区居家养老服务建设。

关键词：居家养老服务;政府购买;老龄化

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）指出，“到2020年，老龄事业发展整体水平明显提升，养老体系更加健全完善，及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础更加牢固。居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全。养老服务供给能力大幅提高、质量明显改善、结构更加合理，多层次、多样化的养老服务更加方便可及，政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%，护理型床位占当地养老床位总数的比例不低于30%，65岁以上老年人健康管理率达到70%。”1

缙云县把居家养老服务工作纳入全年工作考核体系，并连续四年把城乡社区居家养老服务照料中心建设列入“民生清单”重点抓，积极做好养老服务补贴制度的落实，各级民政部门作为推进居家养老服务工作高效高质开展的主导力量2，各乡镇（街道）为责任部门，负责属地内的养老服务建设。

一、居家养老服务在缙云的实践情况

（一）居家养老服务在缙云的背景情况

截至2016年末缙云县户籍总人口46.5万， 60周岁及以上的老年人90866人，占总人口的19.48%;65周岁以上的老年人62563人，占总人口的13.45%。根据《缙云县养老服务设施布局专项规划》对老年人口的预测：至2020年末缙云县户籍总人口48.85万，60周岁及以上的老年人114600人，占总人口的23.46%。缙云县高龄、失能基数非常大。截至2016年末缙云县80周岁以上15409人，失能、半失能老年人10721人。能否高效提供养老服务成为了政府和整个社会所面临的重大挑战，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。据统计，缙云县2016年65周岁以上的老年人占总人口的13.45%，与2012年的美国（13.5%）相近，但缙云县人均生产总值（gdp）仅为56637元（按年平均汇率折算为8527美元），只有美国（2012年）的六分之一。虽然自改革开放以来，缙云县经济持续快速增长，经济总量不断提高，城乡居民收入水平也大幅提高，但是由于二元经济结构、户籍限制、市场机制作用等因素，城乡居民收入差距不断拉大。据统计，2016年缙云县城镇居民人均可支配收入35299元，比上年增长9.4%;农村居民人均可支配收入16130元，比上年增长9.2%。很多农村只留下“老弱病残贫”，城乡倒挂、“赤贫已老”极其凸显，农村养老问题触目惊心3。

（二）居家养老服务在缙云实践模式

1. 居家养老服务照料中心建设。缙云县位于浙南腹地、中南部丘陵山区，下辖3街道7镇8乡，包括6个城市社区，253个行政村，1351个自然村。自2012年开始逐步推进居家养老服务照料中心建设，截至2018年3月，全县已建成居家养老服务照料中心242家，服务站14个（图表1）。从居家养老服务照料中心建设星级评定看，其中被评为三星级102家，占总数39.84%;二星级89家，占总数34.76%;一星级26家，占总数10.10%;居家服务站14家，占总数5.47%。

2. 居家养老服务照料中心运行。缙云县出台了《关于印发《城乡社区居家养老服务照料中心运行考核办法（试行）》的通知》，县民政局抓审批、考核，各乡镇（街道）抓监督管理，各村（社区）抓建设运营，层层落实责任，重点管好“人、物、财”三要素，确保居家养老服务照料中心正常运行。根据《浙江省社会养老服务促进条例》和《缙云县人民政府关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》（缙政发〔2014〕5号）文件精神出台了《关于加强乡镇（街道）养老服务中心专职工作人员管理工作的指导意见》（缙民〔2015〕121号），确定养老服务专职工作人员的保障体系。

3. 居家养老服务补贴。2013年4月，缙云县出台了《缙云县养老服务补贴实施细则》、《缙云县养老服务需求评估办法（试行）》，经过两年多的实践后，于2015年12月进行修订，正式出台了《缙云縣社会养老服务需求评估办法》，评估和补贴制度逐步健全完善。2016年缙云县累计享受养老服务补贴共2306人，占上年度老年人口的2.54%。其中一类对象（低保老年人）570人/次·年，二类对象（低保边缘家庭老人）5人/次·年，三类对象（空巢、独居、高龄老人）1731人/次·年。2016年共发放养老服务补贴296万元。

（三）居家养老服务在仙都街道的背景及实践情况

仙都街道管辖7个行政村，行政区域面积35.9平方公里，街道总人口10134人。目前仙都街道的居家养老服务也仅仅停留在生活照料，也就是用餐休息以及简单的问题娱乐服务如棋牌、阅览等，精神慰藉、法律维权等服务只有很少一部分甚至没有涉及（见图表2）。

资金来源方面，主要靠政府、家庭和社会捐助三个方面。政府购买是补助是主要来源，主要手段是通过一次性补助、养老服务补贴以及对各个养老服务照料中心以及服务站的评星奖励，是主要资金来源。家庭资金也就是个人缴费，通过老人每月按时缴纳一定基础费用。社会捐助不多，主要靠乡贤，志愿者以及社会好心人士捐助，分布不均匀，也基本上满足不了支出（见图表3）。

二、缙云县居家养老服务面临的挑战和困难

1.运营主体能力不足。目前，缙云县还没有能承担照料中心运营管理的本地服务组织，也没有能承担政府购买养老服务的第三方中介组织。现有的居家养老服务照料中心主要是由村（居）委员会负责运营管理或者委托村老年协会负责运营管理。从管理人员看，基本是本地老年协会的同志，他们年龄高、思想观念保守，对新兴的居家养老服务事业认识不足，其工作仅简单的停留在烧饭和卫生打扫上，应急救助、精神慰藉、医疗康复严重缺失，不能满足老年人的多样性需求。

2.经济基础不够坚实。从目前居家养老服务照料中心运行资金来源看，主要有三处来源：一是政府补贴，即每名老年人2元/餐的餐费补贴（每天最多4元/人，每年最多5万元/家），及运行补贴（根据年终考核结果补贴1万-2万）。二是向老年人收取伙食费，但是每餐2元（每月120元），对部分的贫困农村老年人来说也是一笔不小的开支。三是村（社区）集体经济，从集体经济中划拨一部分作为本村（社区）居家养老服务照料中心运行资金，由于很多村集体经济非常薄弱，很多村集体根被背负不起这逼费用。

3.服务能力有限。缙云县各村（社区）居家养老服务照料中心提供服务地域空间狭小、种类有限，一个行政村往往由好几个分散较远的自然村组成，以仙都街道仙源村为例，仙源村分为两个大的自然村，还有小村落，距离开车都要半个小时，对老人来说步行难度很大。

4.老年人观念滞后。缙云县地处山区，大部分老年人分布在农村，艰苦朴素，他们的消费观远远跟不上城镇老年人，即使在低于成本收费的情况下，也不愿意自己掏钱去居家养老服务照料中心用餐。

三、缙云县居家养老服务思考和展望

1.健全运行机制，多方位多层次培育、提升居家养老服务主体。居家养老服务是社会养老服务体系中的基础环节，是事关社会和谐稳定的重大民生工程。各级政府应把发展居家养老服务放在更重要的位置，发挥主导作用，既着力解决当前紧迫问题，又着眼于系统长远应对人口老龄化，做好制度设计、谋划，同时要努力引导社会各界参与居家养老服务事业中。

2.开源节流，加大资金投入，不断夯实经济基础。经济基础决定发展程度，资金是居家养老服务业发展的根本因素。面对“未富先老”、“赤贫已老”，财政供给有限，集体经济薄弱的现状，提高有限资金利用率，提高资金来源稳定性刻不容缓。

3.因地制宜，加大设施投入，切实提高服务水平。目前，仅提供食堂服务和活动场地，无法匹配老年人真实需求，服务内容及形式创新，也是居家养老服务生存和发展必须面对的挑战。

结束语

政府的责任不单单是提升服务经费和支出，如何在政府重视情况下能够进一步提升养老服务水平，能够真正的为民办实事，通过建立健全居家养老服务中心建设，加强布局规划，实行公建民营，坚持专业服务等，让所有老年人真正都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。本文通过对本地近期数据粗略分析发现了居家养老服务在缙云县面临的困境，通過分析仙都街道6月的资金情况和老年人养老服务中心运营情况，以小见大，也对完善相对落后地区养老服务项目建设提出了建议与意见。

作者简介：

张健凯（1991-），男，汉族， 浙江丽水人，公共管理硕士，研究方向：综合行政执法改革.

注释：

《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm

2冯文娟，《当前中国居家养老方式的现状、问题及对策》，《湖北师范学院学报（哲学社会科学版）》2009年第2期.

3 《居家养老服务实践与思考——以浙江省缙云县为例》，http：//www.yanglaocn.com/shtml/20170803/1501743395111858.html