服务下沉与治理赋能：农村社区服务中心的行动逻辑

曲承乐，张丽红

服务下沉与治理赋能：农村社区服务中心的行动逻辑

曲承乐，张丽红

（齐鲁工业大学 政法学院，山东 济南 250353）

多元治理格局是提升国家治理能力、完善社会治理体系的重要目标。在当前基层治理实践中，农村社区服务中心在承接基层政府职能、对接群众需求的过程中日渐成为村级治理的主导力量。农村社区服务中心还通过向社区社会组织提供办公、活动场地，促成了社区内部自治力量的壮大。但与此同时，农村社区服务中心的实际效能与制度设计间也出现了一定的偏差。这些偏差一方面源于村级治理行政化的路径依赖在短期内难以消除，另一方面也源于在从城市样板移植的过程中忽视了城乡禀赋条件和行动情景的差异。本文以公共资源管理中常用的制度分析与发展（IAD）框架为基础，结合农村社区服务中心当前存在的诸多问题，从资源禀赋和行动情景的视角，提出了清晰认识农村社区服务中心组织定位、实现社会治理重心下移的相关建议。

村级治理；多元治理；社区服务中心；农村公共服务

随着农村税费改革以后国家财政转移支付力度与范围的不断加大，我国村级治理格局出现了一系列新的变化。乡镇基层政府逐渐转变为再分配政策的执行者，进而接管了农村公共事务的方方面面。然而，面对数量庞杂的服务对象与琐碎的日常公共事务，基层政府受限于自身的资源供给特点，很容易在资源分配的过程中引发争议、激化矛盾，有限的公共部门资源常常在处理后续问题的过程中被耗尽。因此，如何提高基本公共服务资源分配的精准性与基层治理的有效性，成为当前政府村级治理体系创新的重要内容。以服务下沉和资源整合为主要表现形式的农村社区服务中心越来越成为新形势下村级治理的重要载体。

农村社区服务中心是伴随着农村社区建设实验而最早出现在东部沿海省份的综合性便民服务机构。由于短缺的公共资源在分散布点的情况下会降低服务质量，所以服务中心通常设置在人口相对集中、交通条件相对便利的中心村。它以城乡基本公共服务均等化建设为抓手，服务辐射半径一般不超过3公里，服务内容涵盖农村生产生活的方方面面。历经十余年的探索，关于农村社区建设实验和农村社区服务中心建设逐渐突破了以往设施建设必要性与主导权的争论，相关的理论探讨也不再囿于一味地抨击全能型政府，或是单纯地追求完全的自我组织与管理，而是从提高村级管理和协同服务能力、完善农村基层社会治理体系等角度积累了更为丰富的研究成果[1]。但是，现有文献大多只是将农村社区服务中心当作政府力量介入农村基层的载体或空间，在公共性、自治性、乡土性等维度的系统性分析不足，未能建立起统一的服务中心行动分析框架，也缺乏对服务中心在治理体系中整合多元主体作用机制的一般性探讨。

一、制度分析与发展框架：农村社区服务中心行动逻辑的理论背景

制度分析与发展（IAD）框架是公共资源管理领域的重要理论框架，它从各种制度安排中所总结出的包含外部变量、行动舞台、相互作用、产出与评估准则在内的一般性结构，当前已被广泛应用于各种治理实际情景的分析[2]。而农村社区服务中心参与社区治理，不仅在于帮助基层自治组织更好地承接政府的部分服务职能，还在于在农村复杂的行动情景中激励各类主体实现组织重构和资源整合。因此，基于服务下沉和治理重心下移的复杂性，本文以公共资源管理中常用的制度分析与发展（IAD）框架为基础，来剖析农村社区服务中心以政府服务下沉赋能其他主体参与基层治理的行动逻辑。

通过IAD框架解释农村社区服务中心在服务下沉中的行动过程主要包括如下几个方面：首先是外部变量，主要包括村庄的集体经济状况、村民的群体属性和公共生活参与情况、社区服务中心通用的管理制度。其次是行动舞台，包括以党群组织、基层自治组织、政府部门、志愿组织、社区民间互助组织、驻社区单位等在内的各类主体相互作用、解决问题、相互支配或斗争所采取的行动或策略空间。其中的行动情景可以进一步通过描述边界规则、位置规则、选择规则、信息规则、聚合规则、支付规则和范围规则进行深入剖析。第三是各类主体在行动情景中的相互作用模式，也就是服务中心是实现基层政府职能承接、群众需求对接的主要路径，以及服务下沉中对自治力量赋能的激励过程。第四则是由相互作用模式所带来的治理效能提升的结果。对结果的评价将进一步影响到外部变量和行动舞台的相关内容。最后则是对相互作用模式和产出的评估准则，即政府对农村社区服务中心一系列的考核指标。

图1 农村社区服务重心参与村级治理的IAD框架

二、当前农村社区服务中心服务下沉的主要特征

（一）服务下沉以公共服务均等化为目标，但规模化的建设思路容易出现马太效应

农村社区服务中心的出现很大程度上源于农村地区基础设施条件差、公共服务覆盖面窄、百姓办事距离过长。尽管存在村级治理行政化的倾向，但基层自治组织更多地只是在执行和应对政府的各项要求，而缺乏服务的能力和基础。再加上人口流动和就业的多样化，传统依靠血缘、地缘、业缘的公共事务解决方式逐渐解体，因此，实现城乡基本公共服务的均等化更多地依靠政府一方的力量。政府借由服务中心对农村地区进行的大规模基础设施和公共服务投入，改善了农村的人居环境，但由于农村社区服务中心往往是以中心村建设为基础，加之需要集体经济的配合，就容易在资源配置上出现强者恒强的局面。政府对农村社区服务中心一站式服务的范围和种类有着明确的要求，但服务中心的各种在地化设计往往会更加侧重中心村的需求，而与被整合的欠发达村庄需求间存在一定的偏差。

（二）服务下沉增加了村级治理的制度性内容，但缺乏城乡差异化的考虑

改革开放之后，城市逐渐脱离了以单位制为主、街居制为辅的居住形式，企事业单位剥离与分化出的社会服务职能，转由街道接管。城市的高密度特征可以促使政府通过服务下沉的方式向社区居民提供规模化的公共服务，并获得经济效益，这也可以在相当程度上减轻行政化以后社区居委会公共服务的供给压力[3]。在规模不经济的服务领域，服务下沉过程中产生的分权与赋权就成为政府控制城市管理成本的最佳选择。相比复杂的城市社区，农村居民偏好的同质性、公共事务的高度总体性、较近的生活距离和原本就存在的强联系特征虽为社区服务中心的发展提供了更好的动员基础，但由于村庄无主体性的出现和村级治理系统性的异化，农村社区服务中心的布局要想达到如城市般的规模效应且能独立发挥效能，势必涉及村庄权力结构重塑、组织权利保障等多方面的内容。在当前的农村，差异化的公共服务存在政府与市场的双重缺位，即便没有受到城市虹吸效应的影响，多数农村也很难达到城市的高密度特征。这导致农村社区服务中心无法成为城市社区服务中心的翻版，很多农村公共服务的供给都无法达到规模经济的门槛，所以现实中常常出现“空转”的情形。

（三）服务下沉培育了多元化的治理主体，但缺乏有序的互动机制

由于农村往往缺少拥有明确制度规定的治理主体，所以，社区服务中心在建设的过程中常常非常重视社区社会组织的制度化建设。服务中心除了提供基本的政府公共服务外，还推动社区成立了农资采购、农业社会化服务和社区志愿组织等组织。但这种治理主体类型的多元化并没有形成有序的现代治理格局[4]。服务中心尽管帮助成立了社区社会组织，但负责人多为社区“两委”、乡镇两级政府驻派的工作人员，成员多为各村“两委”、党员、乡镇两级政府、事业单位的工作人员和政府购买服务的社工。有限的人员往往要身兼数职，而资源下沉同时伴随着监管的下沉，多元主体承揽的工作越多，村委和派驻工作人员的负担就越重。制度上墙、出勤记录、工时考核等一系列制度化改造也抬高了自治的成本，使得服务中心的各类组织不得不进一步依赖现有的资源供给模式。各类组织往往是出于完成任务的目的，在能够吸引政府注意的规模化、标准化方面下功夫，热衷于提供一些耗资不多但见效快的公共服务，对费事费力、见效慢且没有政策支持的服务缺乏热情。调研发现这类采用政府购买社会服务方式组建的社会组织其实并不了解农户的实际需求，而只是根据协议被动地为社区层面提供有限的服务。

三、农村社区服务中心参与社区治理的改革路径

农村社区是一个多重关系的自治集合体，内部共生有形态多样的各类组织。农村社区服务中心的出现原本是为了理顺“政府—社会—市场”在多元治理格局中的关系，建立现代化的社会治理体系。服务中心只有在服务下沉的过程中处理好担责与赋能的关系，才能真正提高治理效能。

（一）农村社区服务中心要专注于规模经济业务以提高服务覆盖面

党群服务中心、便民服务中心是政府发挥基层治理协同效应的基础。作为政府部分公共职能的承接者，服务中心必须要保持政府在处理公共事务上的优势领域，着眼于政府规模公共服务的有效供给。服务中心应当整合政府强大的应急管理与动员能力，通过与基层自治组织的紧密联系，实现可持续的自上而下的资源保障，既做到整个覆盖区域基本公共服务的均等化，同时也提高基层服务的专业性。

（二）农村社区服务中心要释放反规模经济业务让自治主体提高可持续性

党群服务中心、便民服务中心的普遍设置，农村各类经济组织的大量涌现，其实为农村公共服务的进一步细分提供了可能，也为各类自治组织、志愿组织开放了独特的发展空间。党群服务中心与基层便民服务中心在培育其它主体的过程中应当意识到自身在服务下沉过程中所培育的各类组织与自身有着本质的区别，将各种治理模式都纳入到政府管理之中其实并不是实现社区层面协同共治的理想方式。服务中心更多的是在为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务中发挥监督、谈判的作用，而不是亲自提供这些服务。只有这样才能在服务下沉的过程中实现对自治的赋能，进而推进整个治理格局重心的下降，实现基本有效、有序的自我运转。

（三）农村社区服务中心要从道德秩序恢复的角度重塑组织社会价值

农村社区服务中心之所以能够动员成员参与社区事务、引导社区成员有序表达利益诉求，依靠的不是强加的科层管理秩序或者法律规定，而是社区成员的认同感、归属感、责任感和荣誉感。尽管农村社区的流动性逐步提高，但是农村社区依然保持了典型的熟人社会特征，宗族和家庭的小范围特殊信任依旧存在。成员之间长期稳定的人际交流互动，是村级治理格局中解决公共事务的良好基础。农村社区服务中心借由服务供给，在组织与动员具有相近目标理念的成员实现邻里互惠方面具有天然的优势。服务中心的组建其实并不仅仅是政府科层有效与否的问题，而是应该尽可能地恢复农村社区的完整性，恢复社区和谐的人际关系，通过凝聚民心、民智、民力，实现社区的有效治理。

四、结论

多元协同治理是自治与共治的复杂结合体。农村社区服务中心的出现旨在实现政府行政功能和基层自治功能的互补。然而，农村社区社会组织在吸纳与整合村庄内部原有自治组织、党群关系、市场主体和社会力量的过程中出现了一定的认知偏差，导致服务中心和各个自治主体的主动性并没有被充分调动。农村社区服务中心应当主动转变当前协同治理格局中依附与被依附的关系结构，评估合理的投入产出比例，认清各个主体的功能边界和优势所在，唯有如此，才能构筑起社区基本公共服务、志愿服务和互助服务相衔接的农村社区服务体系，减轻政府管理压力，又使农村经济社会发展充满活力。

[1]王岳,彭瑶玲,闫晶晶,孟庆.新时代街道和社区公共服务设施规划探索——从“服务短缺”到“治理 协同”的重庆实践[J].城市规划,2019,43(8): 53-59.

[2]王亚华.增进公共事务治理:奥斯特罗姆学术探微与应用[M].北京:清华大学出版社,2017:128.

[3]李建伟,王伟进,黄金.我国社区服务业的发展成效、问题与建议[J].经济纵横,2021(5):48-60.

[4]刘家明.多边公共平台的运作机理与管理策略——基于社区社工服务中心的跨案例研究[J].理论探索,2020(1):98-105.

C916.2

A

1672-1047（2021）05-0100-03

10.3969/j.issn.1672-1047.2021.05.26

2021-09-07

济南市哲学社会科学项目“济南市社区治理效能提升路径研究——基于社区服务中心建设的视角”（JNSK20C18）。

曲承乐，男，山东青岛人，农业农村法治、合作经济专业博士，讲师。研究方向：农业农村法治，合作经济。

[责任编辑：吴祝平]