中国共产党成立百年来社会救助工作的基本经验

杜俊华 吴雅莉

建党一百年来， 中国共产党把马克思主义理论与中国实际相结合，创造性地发展了马克思主义的社会救助理论。在新民主主义革命时期和社会主义革命时期，共产党以此理论为指导，成功地实现了对数量庞大的灾民、孤老残病等弱势群体的救助，推动了中国革命和建设事业的发展。

改革开放以来，中国社会生产力不断发展，社会制度不断完善，摸索出了一套行之有效的社会救助制度，形成了以城乡最低生活保障为核心，以医疗救助、住房救助等专项制度为辅助，以临时救助为补充的新型社会救助体系。中国共产党在长期领导社会救助实践中所坚持的救助原则是社会救助理论的重要成果，是今后社会救助中需要一以贯之的重要原则。

一、坚持以人民为中心的原則

社会救助是中国共产党保障人民生活的一项重要任务，更是中国共产党以人民为中心思想的完美呈现。中国共产党成立之初便从广大人民群众利益出发，结合中国实际，提出并采取了一系列救国救民的救助措施。随着社会救助实践的推进，社会救助实现转型，社会救助政策也不断推陈出新，社会救助体系不断完善，社会救助制度更加合理化、法制化，在这一百年社会救助历程中，中国共产党始终将以人民为中心的原则贯穿始终。

在中国共产党的第二次全国代表大会上，党明确提出：“提高工人待遇，加强对童工、女工的保护，加强对失业工人的保护，这是党应当致力实现的目标之一。”[1]在革命斗争中，中国共产党在根据地局部执政中，不断加强社会救助工作，为极度困苦的群众提供生活保障。《中共中央通告第37号规定》一文中讲述道：“对于孤老残弱群体，由乡苏维埃维持其生活。”[2]在抗日根据地，党和政府提出了生产救灾乃是一个对人民负责的问题，是一个政治问题的号召。而后，党在根据地还开始实施社会保险，且覆盖范围比较广泛，对孤老残病等生活困难群众给予必要的物质帮助和人文关怀。在1940年前后，陕甘宁边区政府还制定了一系列保障妇女权利的规定，比如凡是属于边区工作人员的孕妇，可以在生产之前休息一个月，生产之后还能休息一个半月; 若不幸小产，可以休息一个月; 若身体还有其他病痛的，经医生的批准，还能够酌量增加休息时间[3]。即使在早期没有完全提出以人民为中心的原则，但是中国共产党在社会救助中始终考虑人民的生命和生活。

新中国成立初期，民生凋敝、百废待兴、国家一穷二白，加之自然灾害频发、人民饥寒交迫，社会救助范围广、救助人口多、任务艰巨。在此背景下，中华人民共和国政务院为进一步保障我国弱势群体的切身利益，发布了新中国的第一份社会救助相关的政策性文件——《关于生产救灾的指示》，文中指出：“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展明年大生产运动、建设新中国的关键问题之一，决不可对这个问题采取漠不关心的官僚主义的态度。”[4]

改革开放以来，随着社会生产力的发展，社会救济在物质基础的保障上也大有提升，社会救助思想也逐渐深入人心，党中央一直贯彻以人为本的执政理念。习近平总书记指出：“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在笔头上，止步于思想环节，而要体现在经济社会发展的各个环节。”[5]中国经济实力不断上升为我国日常社会救助工作提供了雄厚的物质基础，而且在重大自然灾害救助工作中，如2008年汶川大地震和2020年新冠疫情阻击战中，中国共产党坚持以人民为中心的原则，做到人民利益至上，人民生命至上，切实做到全心全意为人民服务。

可见，中国共产党建党以来在社会救助中一直秉承以人民为中心的原则，坚持将保障人民生命和基本生活作为社会救助的基础工作。尽管联系当时社会实际所采取的社会救助措施不同，但仍是以人民为中心的理念贯穿始终。因而，这成为社会救助理论的重要部分。

二、坚持政府主导与社会协同相结合的原则

在长期的革命、建设发展历程中，以毛泽东为首的中国共产党人将马克思主义与中国实际相结合，创造性提出了群众路线，在社会救助中深入把握中国共产党或政府与社会和群众的关系，实现政府主导与社会协调联动，带动群众积极参与，多主体共同参与的社会救助模式。

在新民主主义革命时期，中国共产党中央在全国劳动大会上曾提出了对救灾救济救助工作的具体实施措施，在革命根据地与解放区开展卓有成效。一些根据地政府组织村民进行消灭蝗虫、春耕、抢种补种等生产度荒活动，有计划组织难民和村民进行生产，共渡难关。同时成立专门负责社会救助的机构，如土地革命战争时期，一些根据地政府建立了济难会，开展对灾民难民的社会救助，而后各革命根据地成立互济会代替济难会，互济会是共产党领导下的群众慈善组织，一切革命群众均有资格加入。[6]1945年成立了中国解放区临时救济委员会，后又改名为中国解放区救济总会，该组织的首要宗旨就是为解放区的难民们提供救济资金与物资，为新中国初期社会救助奠定了重要基础。

新中国成立初期，面对民生凋敝、自然灾害频发的问题，党中央成立社会救济机构，如1950年，我国设立了中央救灾委员会、人民救济总会指挥自然灾害救助工作，以保证遭受特大洪水灾害的灾民都能在生活上得到应有的保障。1953年，政府内务部设立了专门负责社会救济工作的救济司，同时各级地方政府也建立了相应的职能机构。而且新中国成立初期爆发了首次工人失业高峰，面对大量失业工人，政府颁布了一系列救助措施，比如设立失业工人救济委员会、市劳动介绍所等失业工人救助机构，建立劳动委员会，为失业者提供救助资金和提倡以工代赈，运用多种途径推动失业工人再就业与保障其基本生活相结合。在此期间，政府通过宣传教育等方式宣传社会救助中的“自救”意识，激励人民自力更生，走出困境。

改革开放以来，随着社会救助经验不断丰富，社会救助制度不断完善，政府角色不断转化，政府职责不断清晰，社会救助工作发挥着越来越重要的作用。同时社会力量也不断发展壮大，在社会救助中也发挥着重要作用。近年来，各级政府在社会救助工作中发挥其主导作用外，调动更多的社会力量投入社会救助事业中，推动社会救助主体的多元化，最大化整合社会救助主体。如向社会组织购买精准化服务，为救助对象提供免费物资，鼓励社区成立爱心超市等，以改善困难群体生活境遇。在社会救助事业中社会力量应该“在场”，实现政府与社会协调联动，形成合力，充分利用和整合社会救助资源，集聚社会救助专项资金，创新社会救助渠道，实现更加精准化、专业化的社会救助。

总之，政府主导与社会协同相结合就是要政府始终发挥主导作用，不断完善社会救助服务体系，同时协调联动社会多主体参与，凝聚各方力量，确保社会救助工作的有效展开。

三、坚持区别对待与优先救助相结合的原则

我国的社会救助的内容十分丰富，救助客体基本覆盖各类弱势群体，中国共产党与社会组织协同合作，推动社会救助的进展。但是面对不同发展阶段和社会群体，社会救助的对象也有所区别。因此，面对弱势群体中的弱势个体，就要实行优先救助，并通过政策合理倾斜以保障他们的基本生活。

在中国共产党成立初期，社会救助制度最早开始对失业工人进行救助，在1922年拟定劳动立法原则中明确提出，需要努力实现的目标之一就是“失业救济与疾病保险”。到了土地革命時期，随着农村土地革命的不断胜利和革命根据地的快速扩展，社会救助事业不断深入实践，中国共产党对社会救助的经验积累和思考更加深入，社会救助对象也逐渐细化。在此期间，重点救助对象为失业人群、贫民、贫农、灾民。抗日战争时期和解放战争时期，频繁的战争和自然灾害严重影响了农民的收入水平和基本生活，因此，在这个时期社会救助的重点对象则变成灾民和难民。

新中国成立初期，百废待兴，加之接连发生全国性自然灾害和失业高潮，社会上存在大量需要救济的弱势群体。这个阶段的重点救助对象是受灾人口、失业人员和孤老残幼等。党和政府制定社会救助政策遵循“区别对待，分类指导”的原则，如对失业工人救助方针是以工代赈为主，以生产自救、 专业训练、 还乡生产、发给救济金等方法为辅;对受灾人口的救助方针则是生产自救， 以工代赈，社会互济，发放物资并辅之以必要的救济。1956 年，内务部针对我国的实际国情，对归侨侨眷侨生、麻风病人、丧失劳动能力的人员等特殊救助对象采取了定时定量的救济方法。对于由于突发性、临时性事故而导致生活面临暂时苦难的群众采取临时性救助。在这一时期，由于弱势群体数量庞大，且情况各异，中国共产党遵循因人因类救助的方针，逐步建立起了以自然灾害救助为主，涵盖失业工人、孤老病残幼、城市困难户等方面的救助体系框架。

改革开放之后，社会救助事业进入新发展阶段。改革开放前期，由于农村贫困人口众多，我国社会救助的重点是农村贫困救助。这一阶段的主要救助措施包括实行定期定量救助方法，完善农村五保供养和通过开发式扶贫改善农村状况。由于救助政策的不断颁布，救助措施的不断推进和改善，农村绝对贫困人口数量逐渐下降。1999年，《城市居民最低生活保障条例》的出台标志着我国城市最低生活保障制度的确立，当城镇居民生活陷入困境时，可向政府申请社会救助，以保障其基本生活。《城市居民最低生活保障条例》实质上为国民基本生活权益提供了保障，确定了城镇居民的这项权利，也标志着社会救助权的确立。2007年，我国确定了农村低保制度，这表明国民基本生活保障权益由城镇逐步扩展到农村，逐步实现城乡覆盖。城乡低保作为党和政府解决城乡困难群众基本生活的重要制度安排，是我国社会救助发展过程中最为重大的制度创新。

四、坚持实事求是与与时俱进相结合的原则

自中国共产党成立以来，在不同的历史时期，面对错综复杂的社会局势，中国共产党立足于中国实际国情，植根于中国革命、建设和改革的伟大实践，根据弱势群体的具体情况制定出相应的救助政策和措施，体现了实事求是和与时俱进相结合的原则。

新民主主义革命时期，在当时物质资料极度匮乏的情况下，根据地政府实行以生产自救为核心的社会救助政策就是实事求是的选择，通过发展经济来保障物资供给和维持群众的生活需要。中国共产党根据实际情况，采取了一系列赈灾济民的措施，即发放救灾粮款、组织难民垦荒、以工代赈等，在直接救助与生产自救相结合的情况下，缓解了边区粮食灾荒问题，保障了人们的基本生活。中国共产党所采取的社会救助措施深受当时比较朴素的社会救助观的影响，对改善人民的生活水平、坚定中国共产党的领导和抗日战争局势的发展，都起到了积极的推动作用。

新中国成立初期，党中央制定的社会救助方针始终秉承 “上为中央分忧，下为群众解惑”的根本宗旨。在中国共产党的领导下，开展以人民自救自助为主的救助事业便是实事求是的选择。在农村推行土地改革、在城市主要解决失业问题，中国共产党领导人民自力更生，自救自助，提高自救意识。加之这一时期自然灾害频发，党和政府也施行大规模紧急性、临时性的救助措施，是新中国成立以来对社会救助制度的首次尝试，为我国今后的社会救助制度奠定了基础，对我国的社会救助事业产生了深远的影响。之后，我国的社会救助思想经过一段时间的整改，救助的指导思想虽然有些差别，但其根本思想还是致力于保障困难群众的基本生活，维护社会的和谐稳定。

改革开放以来，我国国民经济发展迅速，综合国力提升，人们生活水平日益提高，我国日渐雄厚的经济实力为社会救助的理论创新和制度完善提供了坚实的基础。我国社会救助模式与时俱进，传统的社会救助制度不断改善，社会救助成功实现转型。此外，社会救助体系不断完善，覆盖范围不断扩大，救助水平不断提高，目前我国已经建立了以城乡低保制度为核心，包含五保供养、医疗救助、教育救助、住房救助、生产救助、自然灾害救助等社会救助制度在内的新型社会救助体系，并不断发挥其“安全网”和“防护堤”的重要作用。

总之， 中国共产党自成立以来根据不同的发展阶段情况和弱势群体具体特征，所采取的社会救助措施，始终坚持实事求是和与时俱进的原则，也是社会救助必须长期坚持的重要原则。

参考文献：

[1]中国共产党第二次全国大会宣言[M].中国人民解放军政治学院党史教研室编，1979：492.

[2]江西省档案馆、中共江西省委党校党史研究室编.中央革命根据地史料选编（下册）[M].江西人民出版社，1982：459-460.

[3]高中华.中国共产党的社会救助工作历程研究： 以陕甘宁边区为例[J]. 学术前沿，2013（2） ： 72-79.

[4]中央人民政府法制委员会编.中央人民政府法令汇编（ 1949—1950）[M].北京：法律出版社，1982.

[5]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].学习出版社，2018：224.

[6]杜俊华. 论苏维埃时期中共的社会救济[J]. 甘肃社会学，2007，（03）：133-136.

作者：杜俊华，重庆大学马克思主义学院教授、博导

吴雅莉，重庆大学马克思主义学院硕士研究生

责任编辑：胡越