政府定向委托购买居家养老服务的成效与完善

摘要：近年来，我国将政府购买引入到居家养老服务中来，各地进行了政府购买居家养老服务的实践。其中，南京市鼓楼区政府定向委托购买居家养老服务的模式具有代表性。在总结鼓楼区模式成效的基础上，政府定向委托购买居家养老服务模式可从以下方面进行完善：一是增加梯度购买的政策；二是培育服务人员成为专业的养老护理员；三是发挥社区精英的社会网络带动志愿服务。

关键词：政府定向委托购买；梯度购买；养老护理；社区精英

中图分类号：D669.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）10-0063-06

基金项目：江苏省社会科学基金课题“江苏城市社区精英参与社区治理的功能与机制研究”（17SHD001）。

为贯彻党的十八届三中全会关于推广政府购买服务的战略部署，落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，加快推进政府购买养老服务工作，2014年8月，财政部、发展改革委、民政部、全国老龄办联合下发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，加快推进政府购买养老服务工作。《通知》明确要建立健全由购买主体、养老服务对象以及第三方组成的综合评审机制，加强购买养老服务项目绩效评价，绩效评价结果要向社会公布。2021年4月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出：完善支持社区服务业发展政策，采取项目示范等方式，实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作。开展“新时代新社区新生活”服务质量提升活动，推进社区服务标准化。随着我国将政府购买引入居家养老服务，各地进行了政府购买居家养老服务的实践。其中，南京鼓楼区政府定向委托购买居家养老服务是一种政府购买社区服务的实践模式，在多年的运行中取得了成效。

一、政府定向委托购买居家养老服务的运行与成效

鼓楼区位于长江下游南岸、南京市西北部，是南京市中心城区之一，也是江苏省委、省人大常委会、省政府、省政协机关所在地。鼓楼区行政区域面积54.18平方公里，辖13个街道共120个社区，全区在册户籍（截至2021年2月）326950户共918962人。鼓楼区是历史悠久的老城区，人口基数大，老龄人口呈现出基数大、增速快、寿龄高、空巢多等特点。快速增长的老龄化进程催生了大量的养老服务需求，南京市鼓楼区政府面对需求而创新建立的定向委托购买养老服务在运行中取得了成效。

（一）鼓楼区政府定向委托购买养老服务基本情况

1.鼓楼区政府创建与运行“居家养老服务网”

2003年鼓楼区政府开始探索新的养老服务模式，即政府购买服务模式，走在了全国前列。鼓楼区政府创建实施“居家养老服务网”社区服务站工程，实现社区服务站在全区居民居住区域的覆盖。政府完成建网工程后，将之后的具体服务以项目委托的方式交给“心贴心养老服务中心”这一社会组织进行。鼓楼区以政府定向购买的方式与社会组织合作，成为南京市最早探索政府购买居家养老服务的城区，为辖区内符合条件的独居老人提供生活照顾服务。

2.服务对象与服务内容

服务对象涵盖鼓楼区的有养老服务需求的老年人，其中独居和伤残失能老人是重点服务对象。服务中心提供的服务内容主要有三大类：基本的生活照顾类、专业的医疗服务以及精神关爱服务。在基本的生活照顾类中，主要工作是清洁、维修、跑腿等服务。在餐食方面有定点用餐和上门用餐两种选择，为了照顾不同自理能力老年人的需求，该项目不仅有一般照料，还有特殊陪护的选择。在医疗服务方面，服务中心会为老年人建立健康档案、提供陪护、进行疾病预防和健康教育等。在精神关爱方面，服务中心为老年人设立活动中心，提供棋牌等娱乐设施，通过广场舞蹈、民族演唱等活动丰富老年人的生活，并提供书籍、报纸、知识讲座、学习培训等。该中心还提供法律援助，为老年人提供法律咨询，维护老年人的合法权益。志愿服务的内容主要是定期到老年人家里看望、交流谈心等。

（二）鼓楼区政府定向委托购买居家养老服务的运行机制

南京市鼓楼区政府出资购买居家养老服务在实践中逐渐形成了一个稳定的运行机制，在我国的定向委托购买居家养老服务中具有一定的代表性。图1清晰地描述了鼓楼区政府定向委托购买居家养老服务的整个运行机制。有需要的老年人可以向自己所在的社区提出申请，资格审查合格后便可向政府进行申报。在整个项目运作中，政府是出资的购买者，服务中心是具体服务的提供者，资格审核通过的老年人是服务的获得者。政府虽然没有直接提供养老服务，但在资金、政策制定以及筛选服务中起到了主导作用。

这种机制的具体运行特点有三个。一是政府扶持。南京市鼓楼区政府在资金和政策上的支持，是居家服务网得以成功运行的关键因素之一。二是多方合作。获得定向购买的服务中心积极与社区内企业、非营利组织合作。这样的多方合作形式有利于社会组织整合各种有用资源，提升专业服务能力。三是准市场化运行。服务组织虽然是非营利组织，但是也可以在不违背公益属性的同时设立一些营利性服务来维持自身的發展和提供多元化服务。

（三）鼓楼区政府定向委托购买居家养老服务取得的成效

1.有效提供居家养老服务

在该项目的运行下，众多独居、空巢、失能等老年人得到中心提供的基本生活照顾服务。在做好符合条件的老年人的免费服务的同时，“居家养老服务网”还向其他有需要的老年人提供多样化有偿服务，满足了老年人的多元化需求。此外，该中心和它的下属社区养老站采用的是优先录用社会下岗、失业、就业困难的人群作为员工，这为社会无业人员提供了就业机会，在进行社区服务的过程中还承担了提供就业岗位的社会责任。

2.提升社会组织服务水平

提供专业社区服务的社会组织需要在实践中积累经验、不断成长。在现阶段，通过政府定向购买的形式有利于我国本土社会组织的发展壮大。首先，在鼓楼区政府定向购买的形式下，社会组织获得了良好的生存与发展空间，可以专注于完善与提升组织的服务功能。其次，政府重视培训工作，聘请领域内专家对社会组织的管理人员进行授课与辅导。最后，政府对服务进行监督，出台规范性文件对提供的养老服务进行标准制定。

鼓楼区政府定向委托购买居家养老服务的核心思想是政府向专业的社会组织购买服务，既有支持又有监督，实现了养老服务管理的权责明晰，培育核心社会组织提供专业的养老服务。政府和社会组织作为独立的两方，政府充当“掌舵人”，划桨的专业性工作交由社会组织，不仅保证了政府的主导地位，也有利于社会组织的成长与发展，提升了社会组织的专业服务能力。

二、政府定向委托购买在实践发展中的问题分析

（一）政策规定需要精准化

南京市鼓楼区“居家服务网”的建立一开始就是以独居老人作为政策的考量点和出发点。但是随着社会需求的增加，由于“独居老人”定义宽泛，先前的政策没有细分，这就直接导致了财政支出的不精准。现在政府购买服务主要有两种情况：一种是完全符合政府全额购买，一种是完全不符合不进行购买。在研究中发现，虽然有些独居老人不在低保的范围内，有一定收入，但是收入不高，自身的护理照顾仍然存在一些问题，而按照政策的规定，其不能纳入购买范围，只能使用有偿购买服务。针对有收入而购买能力弱的老人，需要有相应的购买政策支持。

（二）服务人员专业性尚需提升

服务中心优先雇佣无业人员解决了一部分就业问题，然而这些人员没有经过专业的系统性培训，缺乏看护老年人的相关知识，部分人员甚至缺乏职业伦理与职业道德。目前的培训不足，也和服务人员的供给不足有关，员工在简单培训后立即上岗，主要依靠在工作实践中边做边学。

（三）未充分发挥社区的志愿服务力量

在社区养老中，志愿服务更重要的意义在于发挥志愿者自身心智与能力等为老年人们提供情感支持与文化支持，弥补服务机构主要承担老年人生活照顾的空缺。对志愿者力量的组织与运用是挖掘社会力量，实现社区服务机构与市场主体、社会力量合作，是开展新时代新社区新生活的一种体现。

在研究中发现，在政府购买的社区服务中，虽然有为老年人提供定期看望、交流谈心等志愿服务内容，但社区服务机构未充分发挥社区的志愿服务力量，这和我国的志愿服务文化有关。我国的志愿服务文化还需有一个培育与形成的实践积累过程。社区中有一部分热心居民虽然愿意参与社区服务，但他们没有形成一个参与社区服务的社会网络，主要表现为有个体性、临时性等特点，未形成长效机制，未能实现志愿服务嵌入社区。

鼓楼区政府在定向委托购买实践中虽然出现了上述的一些问题，但这些问题是在社会发展中出现的新现象与新问题。在与时俱进中完善是制定与使用政策工具的规律。

三、完善政府定向委托购买居家养老服务的建议

（一）增加梯度购买的政策

鼓楼区政府定向购买养老服务在早期发挥了巨大作用。随着人民需求的提高，购买政策显得相对笼统，需要精准化。在社会与经济的发展中，可以根据老年人身体情况和服务需求对政策进行详细的分类。

按照需求导向原则，政府根据老年人的实际需要来提供养老的服务和产品。一些较早进入工业化、经济资本基础较好的工业化国家，将本国老年人按照健康情况和自理能力进行详细分类。每位老年人都有参照自身身体和精神状况制定的养老计划。我国的基层政府可以根据所在地的经济发展水平，以老年人生活方式、自理能力、经济状况及年龄特点进行分类，提供对应的梯度养老服务和分类型购买，对老年人实施完全免费、多数补贴、少量补贴等形式，长期照顾和短期护理结合。这样既可以减少资源的浪费，也能为老年人提供最需要的服务，发挥好政策工具的功能。

2020年9月，国家医保局、财政部发布了《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》。目前，江苏省已有苏州市、南通市、徐州市、扬州市等7个城市率先试点，南京亦在2021年7月加入了试行之列。在这样的政策背景下，基层政府可以将长期护理保险与政府定向购买养老服务政策相结合，形成相互补充的养老服务政策体系，满足老年人们的多元养老需求。

（二）培育服务人员成为专业的养老护理员

2019年10月，人力资源社会保障部、民政部联合颁布《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》，规定养老护理员国家职业技能标准是指导养老护理员培养培训、开展职业技能等级认定和规范养老护理职业行为的基本依据。养老护理员是从事老年人生活照料、护理服务的人员，是养老服务的主要提供者，是养老服务体系的重要支撑保障，是解决家庭难题、缓解社会问题、促进社会和谐的重要力量。

江苏省民政厅已在进行全省范围的养老服务从业者的医护知识与技能培训的项目规划。基层政府结合省级政府的统一规划与部署，可将定向购买护理专业化培训融入其中，充分利用好政策资源。基层政府可以积极参与上级政府的养老护理项目规划，建立养老护理员队伍建设长效机制，开展养老服务人才培训提升行动，建设养老护理员培养培训示范点。

（三）发挥社区精英的社会网络带动志愿服务

在实践中发现，有一部分热心公共事务、个人权利意识突出的人可以被引导成社区精英。社区精英热心公共事务，为社区居民利益发声，受到居民的尊敬与信任。社区服务机构立足于社区，可以使用的资源不仅是政府购买服务的资金，还需扩展思维，充分运用社区的社会资本。社区服务机构联合居家养老服务网中的各站点所在街道与社区，建立和社区精英的稳定联系渠道，引导社区精英为社区居家养老提供服务。由于社区精英在社区社交网络中处于核心位置，对其合理引导，可以发挥社区精英用其社会网络带动志愿服务的功能。通过社区精英的领导与团结功能，带动一批社区居民参与到社区养老的志愿服务中来。为了鼓励社区精英发挥领导与团结志愿服务的功能，支持社区居民志愿服务的常态化，还需有激励政策，这需要市域层面的政策支持。比如：对于本市积极进行社区志愿服务的居民给予其“社区精英”的荣誉称号，颁发证书，在其就医、养老等方面给予一定资源照顾等。

我国传统的单位制是以单位为中介的社会团结方式，现在需要社区取代传统的单位成为新的社会中介[2]。实现志愿服务扎根于社区，是为了建立社区志愿服务的长效机制。居家养老志愿服务的对象是社区中的老年人，同一社区的居民对这些老年人提供志愿服务、固定志愿服务对象具有可行性。长期化与稳定化的志愿服务方式不仅能解决老年人的生活问题，还能提供情感支持。

四、结语

基层政府通过定向委托购买居家养老服务的方式，建立养老服务中的政府、社会组织、市场、社区、家庭、居民等多元主体合作模式，形成经济资本、社会资本、专业服务的供给合力。提供社区服务的过程，亦是建设基层社会共同体的过程。

随着国家在居家养老服务中顶层设计的发展，基层政府在实践积累的基础上，将自己原有的政策工具融入国家政策、省级规划、市域治理中，充分利用政策资源，形成多层次的梯度政策体系。在政府定向购买服务中，培育养老护理员、建设稳定的养老护理职业队伍与引导社区精英发挥社区社会网络的力量是两个重要抓手。基层政府主导，社会组织专业管理与供给服务，建设长效的养老护理员队伍，充分发挥社区社会网络与社会资本的功能，将居家养老服务嵌入在社区中，在实践中不断完善相关政策与运行过程，能保持定向委托購买机制的生命力，具有向全国推广的意义。

参考文献：

[1]李双全，张航空.政府购买社会组织居家养老服务：典型模式、适用条件及潜在风险[J].江淮论坛，2019（6）.

[2]陈宇光.集体沉默的成因及其中介机制：对重庆公交坠江事件的社会学分析[J].中国青年社会科学，2019，38（1）.

责任编辑：罗钰涵