新时代巡视制度的改革绩效、政治功用与政策建议

王冠 任建明

摘要：巡视制度是重要的党内监督制度，在全面从严治党中发挥重要作用。党的十八大以来，党中央根据形势任务需要不断强化巡视制度，使这一具有悠久历史传统的政治制度焕发出勃勃生机和巨大活力。分析表明，巡视制度在组织结构、领导体制、制度建设、职责定位、巡视范围、工作机制、巡视成果等七个方面均有明显创新。其绩效突出表现在惩腐治庸以建构政治新秩序，贯彻政治意志以推动改革促进发展；其重要功用表现在畅通信息传导以获取案源线索，强化中央权威以调整领导关系。下一阶段，深化巡视巡察机制应着力从三方面着手：一是学习贯彻《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，加强上下联动；二是强化整改落实，做好巡视“后半篇文章”；三是加强系统集成，发挥协同高效。

关键词：巡视制度；改革；绩效表现；政治功用；监督

中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）10-0005-16

基金项目：2019年国家社会科学基金项目“深化党的纪律检查体制改革的理论与方案研究”（19BDJ018）；2021年四川师范大学党内法规研究中心委托项目“纪检监察干部教育培训制度研究”（2021scdg01）。

巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是全面从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并深入推进巡视工作理论、实践和制度创新，在党的历史上首次实现一届任期内中央巡视全覆盖目标任务，通过发现问题、形成震慑，巡视制度成为全面从严治党的“利剑”。党的十九大对健全党和国家监督体系作出战略部署，要求构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。深化政治巡视，建立巡视巡察上下联动的监督网，是贯彻落实党的十九大精神、巩固发展反腐败斗争压倒性胜利、推动全面从严治党向纵深发展的必然要求。因此，深入研究巡视制度并总结其经验启示，对于推动巡视工作高质量发展具有重要的理论和实践意义。

党的十八大以来，巡视制度研究呈现出爆发式增长。学术界和实务界对巡视制度的相关研究成果很多，内容丰富、视角多样[1]。这些研究主要集中在几个方面。

一是研究党的十八大以来巡视制度的创新与成效。钟龙彪[2]、张世洲[3]、孙亮[4]、宫玉涛[5]等注意到党的十八大以来巡视制度的新动向、新成果，就全面从严治党背景下完善巡视制度提出建议。宋伟[6]、田启战[7]、刘焕明[8]等从制度主义视角对新时代党内巡视制度进行了分析解读。周淑真探究了新时代巡视制度在遏制腐败态势蔓延、严格管党治党、推进国家治理能力和治理体系现代化等方面的作用[9]。李莉梳理并总结了新时代巡视制度的创新与发展[10]。

二是对巡视制度政治功用的研究。李定平从政党适应性视角下对巡视制度进行解读[11]。郑文靖认为巡视制度是传统政治伦理和现代政治理念的融合[12]。彭前生认为巡视制度是执政党的自我政治净化，是缓和官民矛盾的政治调节[13]。刘占虎认为巡视是当代中国过程防腐的主导机制[14]。别红暄探讨了巡视制度与国家建设的关系[15]。付胜南认为政治整治是巡视的重要功能[16]。于学强重点关注了巡视的制度优势及治理效能[17]。单灵芝从政党治理视角分析了党内巡视制度的技术与价值[18]。

三是对如何提高巡视工作实效的研究。任建明探讨了巡视制度的可持续发展机制[19]。马静提出完善巡视制度在公共服务需求表达中的应用需要[20]。彭前生认为反腐决心的变化和巡视人员权责背离可能导致巡视绩效不可持续，因此要加强制度建设[21]。程惠霞就如何增强巡视组的动力提出了建议[22]。王仰文提出应引入第三方主体参与巡视[23]。蔡志强提出以交叉巡察破解基层熟人社会困扰[24]。

这些成果为本文提供了启示和参考。本文建立起一个审视和理解巡视制度的框架，從组织结构、领导体制、制度建设、职责定位、巡视范围、工作机制、巡视成果等7个维度分析新时代巡视制度的改革绩效与政治功用，并提出改革政策。

一、巡视制度的改革发展

巡视制度的源起可以追溯到1928年10月8日，《中央通告第五号——巡视条例》[25]652首次以党内法规形式规范巡视工作，标志着巡视制度正式建立①。巡视制度曾在新民主主义革命时期党的建设和发展中起过重大作用[26]。改革开放后，为加强党的领导和监督，提升治理能力，中央开始恢复建立巡视制度。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》提出派出巡视工作小组①，拉开了巡视制度重建的序幕。30多年来，巡视制度在探索中不断发展完善，并在新时代发挥出巨大的监督效能。

本文从组织结构、领导体制、制度建设、职责定位、巡视范围、工作机制、巡视成果7个维度，对改革开放以来的巡视制度进行分析（如表1所示）。“组织结构”观察巡视机构设置及成员；“领导体制”观察领导方式和汇报条线；“制度建设”观察巡视相关党内法规、规范性文件和配套制度；“职责定位”观察中央对巡视工作的定位与内容的调整；“巡视范围”观察巡视覆盖面、巡视纵深度和巡视对象；“工作机制”观察巡视方式方法的创新；“巡视成果”观察巡视成果运用和宣传报道相关情况（如表2所示）。

（一）组织结构

1996年3月，巡视制度建立初始，由中央纪委办公厅负责巡视干部的组织、联络、协调和情况综合工作[27]。2000年12月，形成了中央纪委、中央组织部联合巡视体制①。2003年5月，中央批准设立巡视工作办公室，作为中央纪委、中央组织部巡视工作联席会议的办事机构，设在中央纪委党风廉政建设室。2005年8月，中央批准单独设立中央纪委、中央组织部巡视工作办公室，为中央纪委内设正局级机构。2009年11月，中央决定成立中央巡视工作领导小组，办公室设在中央纪委，小组成员来自中央纪委、中央组织部。当前，中央巡视机构由中央巡视工作领导小组、中央巡视工作领导小组办公室、中央巡视组三部分构成（如表3所示）。

《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《巡视条例》）规定，巡视工作领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任，副组长一般由同级党委组织部部长担任。巡视工作领导小组组长为组织实施巡视工作的主要责任人。中央巡视工作领导小组组长由中央政治局常委、中央纪委书记担任，副组长分别由中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长和中央书记处书记、中央纪委副书记担任（如表4所示）。党的十八大以来，中央巡视工作领导小组办公室定位于“统筹、协调、指导、服务、创新”10字方针，明确了组办关系、成员单位间关系、工作目标和重点等，并根据需要进行动态协调[28]。

巡视工作领导机构具有强大政治势能。中央巡视工作领导小组受到三重力量加持，既代表了中央的至高政治权威，又汇集了两个党内强力机关的政治势能。首先，巡视的权威来自党中央。中央巡视组是党中央直接派出的，代表的是以习近平同志为核心的党中央的权威和信用。其次，中央组织部作为巡视领导机关组成单位是“党管干部”原则的体现。这个原则嵌入在中管干部制度中，反映了党对干部管理的绝对领导。中管干部的考核、任免、调动都由中央组织部具体操作，因此，巡视结果与干部管理直接挂钩，极大地增加了巡视的效力。《巡视条例》等在巡视内容上对党的组织建设作出明确规定，并在实践中不断深化①。最后，巡视办设在中央纪委，有利于成果转化，落实中央关于巡视“聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，发现问题、形成震慑”的要求。

（二）领导体制

1.领导方式

中央巡视工作领导小组对下级巡视工作由“指导”转为“领导”。2013年4月25日，中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时，习近平总书记要求，中央巡视工作领导小组要切实加强对巡视工作的领导[29]107。自此，巡视中的“指导”关系转变为“领导”关系，是巡视领导体制和工作机制的重大创新[30]11，反映了中央对巡视工作领导力度的加大。此后，《巡视条例》《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）均明确规定，中央巡视工作领导小组应当加强对省、自治区、直辖市党委，中央有关部委，中央国家机关部门党组（党委）巡视工作的领导。

2.汇报条线

中央对巡视工作领导力度加大，汇报层级提升。巡视制度恢复建立之初，巡视组将巡视情况报告中央纪委，重要情况由中央纪委报告党中央[27][31]。2009年，《巡视条例（试行）》规定，党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡視工作领导小组，分别向党中央和省、自治区、直辖市党委负责并报告工作[32]。党的十八大至十九大时期，中央政治局和中央政治局常委会共召开23次会议研究巡视工作，听取巡视汇报，审议巡视专题报告。习近平总书记率先垂范、亲力亲为，每次都发表重要讲话，深刻阐述巡视工作重大意义，明确巡视目标任务和工作重点，为巡视工作深化发展指明了方向。党中央明确了“三个汇报”机制——巡视工作汇报、综合情况汇报和巡视组汇报。中央层面是两个汇报机制，即中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组综合汇报，中央巡视工作领导小组听取中央巡视组汇报。法定、直接、通畅的汇报线，是确保巡视信息能够及时、准确、完整传递的重要制度保障。

（三）制度建设

加强巡视工作制度建设，是党内监督制度体系不断丰富和完善的客观要求，是规范工作的重要保障和指引工作创新发展的现实需要。中央高度重视巡视制度建设，不断推动制度的规范化、系统化和创新化发展。

1.核心法规

2003年12月，《党内监督条例（试行）》对巡视制度作出专门规定。2007年10月，党的十七大首次把巡视制度写入党章，极大地提升了巡视制度的地位和作用②。2009年7月公布的《巡视条例（试行）》是巡视制度体系中位阶最高的核心法规，对完善制度、规范工作意义重大。2015年8月和2017年7月，中央总结凝练新鲜实践经验，将创新成果固化为制度，两次修改完善《巡视条例》。2016年10月，《党内监督条例》规定：巡视是党内监督的重要方式。2017年10月，十九大党章进一步对巡视制度进行细化规定。

2.配套制度

中央巡视领导机构在各时期制定了很多配套制度规范和指导工作。党的十八大以来，中央巡视办更新、制定了一系列配套制度，以适应形势任务发展需要①；加强了巡视巡察机构与纪委监委监督检查室和派驻机构、派出机构协调协作，建立完善巡视监督与组织、审计、财会、统计等监督协作配合机制；制定了中央巡视组与被巡视党组织主要负责人沟通情况工作机制等规定。经过长期建设，当前已经形成了以党章为根本遵循、以党内监督条例为依据、以《巡视条例》为核心、以一系列法规性文件为框架、以年度工作规划为具体工作指引、各种配套制度规定衔接协调、有效管用的巡视制度体系。

（四）职责定位

巡视制度恢复建立以来，中央根据各个时期形势任务，对巡视定位和巡视内容进行了多次重要调整。2009年7月，《巡视条例（试行）》对巡视监督内容作出了明确规定，主要包括六个方面②。然而，巡视制度长期以来存在巡视内容宽泛、重点不突出、发现问题难以及巡视效果递减等问题。党的十八大以后，中央巡视工作领导小组通过“三次深化”明确政治巡视定位，使巡视工作职能定位精准、指向聚焦，并不断细化巡视内容。第一次深化围绕“一个中心”——党风廉政建设和反腐败工作，突出发现问题、形成震慑；第二次深化聚焦“四个着力”，紧扣“六项纪律”，将违反政治纪律和政治规矩的问题作为首要巡视内容；第三次深化聚焦全面从严治党深化政治巡视。2015年10月23日，十八届中央第三轮巡视工作动员部署会指出，巡视是对党组织和党员领导干部的巡视，是“政治巡视”不是业务巡视。这是十八大以来首次明确提出“政治巡视”。2019年9月27日，十九届中央第六轮巡视工作动员部署会提出“政治巡视”的概念内涵——政治巡视本质上是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。党的十九大以来，《中央巡视工作规划（2018—2022年）》明确深化政治巡视要围绕党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和夺取反腐败斗争压倒性胜利等6个方面，深入开展监督检查，进行全面政治体检。这也就意味着新时代巡视工作的定位，依然是“政治巡视”，并且更加深化，要在推进全面从严治党上聚焦，着力发现和推动解决被巡视党组织政治偏差和其他存在的突出问题。

（五）巡视范围

1.巡视覆盖面

巡视制度建立初期对于巡视范围的规定比较粗疏。1996年1月，十四届中央纪委六次全会要求“选派部级干部到地方和部门巡视”。党的十六大至十七大期间，各级巡视机构边规范边探索、边组建边巡视，取得了一系列成果。中央巡视机构完成了对31个省（区、市）及新疆生产建设兵团的巡视；巡视了5家重点企业、21家金融单位；试点巡视了2个中央国家机关[33]24。2009年7月，《巡视条例（试行）》将巡视范围聚焦地方①。党的十七大至十八大期间，中央巡视机构完成了对31个省（区、市）及新疆生产建设兵团、33家国有重要骨干企业和中央金融机构、2所中管高校的巡视，并对14个省（区、市）和1家金融企业进行了巡视回访[34]。全国性巡视网初步建立，巡视覆盖面不断延伸。

党的十八大以后，中央巡视通过“板块轮动”的方式逐步推进，共计开展12轮，派出160个组次，首次实现一届任期内对省（区、市）地方、中央和国家机关、重点企业、金融单位和中管高校巡视全覆盖。党的十九大以来，中央巡视已开展7轮（截至2021年6月30日），包括常规巡视和中央脱贫攻坚专项巡视及“回头看”，有序推进全覆盖（如表5所示）。

2.巡视纵深度

2004年1月，中央批准省（区、市）设立专门巡视工作机构，各地先后开展探索，但并未制度性地向基层延伸。党的十八大之前，省（区、市）、国资委、中央和国家机关、中央企业等也在探索推进巡视，但上下联动有限。十八大之后，明确了中央巡视工作领导小组对于下级巡视工作的领导地位，巡视范围开始向下延伸。2016年10月，《党内监督条例》首次对市县巡察工作作出规定②。2017年10月，党的十九大把巡察制度写入党章③。2020年12月，《关于加强巡视巡察上下联动的意见》对巡视巡察上下联动的总体要求、目标任务、组织领导、工作机制、保障措施等作出顶层设计，提供制度支撑，巡视巡察上下联动开始常态化。

3.巡视对象

2009年《巡视条例（试行）》规定，中央巡视对象包括省（区、市）党委、政府、人大、政协领导班子及其成员等。党的十八大以来，中央巡视对象扩容。2015年的《巡视条例》规定，中央巡视对象包括省（区、市）党委、人大、政府、政协领导班子及其成员和法院、检察院党组主要负责人；副省级城市党委和人大、政府、政协党组主要负责人；中央和国家机关部委、人民团体、中管企、事业单位党组（党委）领导班子及其成员等。党的十九大以来，中央巡視首次将副省级城市党委、人大、政府、政协党组主要负责人纳入巡视范围。

总体上看，巡视范围呈现不断扩大的趋势。当前已经形成以中央巡视为主体，省（区、市）和中央单位巡视为基础并不断向下延伸，“横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋”的立体巡视巡察监督网络。

（六）工作机制

巡视工作恢复建立初期方式较为简单。1997年，《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》规定了列席会议、了解情况、召集座谈、查阅材料等工作方式。在探索中，巡视工作方式根据工作需要不断充实。2004年，《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》规定了5种工作方式；2009年，《巡视条例（试行）》规定了9种工作方式。（如表6所示）

党的十八大以来，巡视领导机构根据新形势新任务对巡视工作机制进行了全面创新。一是授权机制。2013年，十八届中央第一轮巡视就探索实行“三个不固定”——组长不固定、巡视对象不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定。巡视组长不搞铁帽子，一次一授权，建立和完善了组长库。二是巡视方式。中央巡视工作领导小组采用“板块轮动”“五账管理”、加快巡视频率（每年3轮）、专项巡视“一托N”等方式，坚持“常专结合”——常规巡视与专项巡视相结合，灵活机动地采用“巡查式”“机动式”“回访式”“点穴式”巡视等，做到短平快、专兼广、灵准狠，使巡视对象防不胜防。三是工作方式。2015年和2017年《巡视条例》在原有9种方式上增加了抽查核实个人事项报告、询问知情人、专项检查等3种，达到“12+N”，进一步丰富了工作方式，拓宽了发现问题的途径（如表6所示）。四是责任落实。明确巡视责任主体是党委（党组）；明确“三个第一责任人”；强调“两职”观念，即有重大问题应发现但没发现是失职，发现问题不如实报告是渎职。五是公开信息。党的十八大以来，通过官网公开历次中央巡视组进驻信息、通报巡视结果、公布整改情况等。

（七）巡视成果

1.成果运用

巡视工作恢复建立初期，发现了一些省部级干部不廉洁问题，也发现了被巡视党组织工作上的一些问题，通过交换意见起到了推动工作和警示作用。党的十六大至十七大期间，中央巡视机构对一些问题提交专题报告，为中央提供决策参考，并推动一些突出问题的解决，发现了一批优秀领导干部。纪检监察机关根据巡视发现的问题线索，查处了陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭、黄瑶、宋勇等中管干部严重违纪违法案件，有力促进了党风廉政建设和反腐败工作的深入开展。

进入新时代，深化改革极大提升了巡视绩效。党的十八大至十九大期间，中央12轮巡视共处理信访159万件次，与党员干部和群众谈话5.3万人次，发现各类突出问题8200余个；共形成专题报告225份，向党中央和国务院分管领导通报巡视情况59次，向中央全面深化改革领导小组办公室报送专题报告89份[35]。巡视成果运用受到高度重视，取得显著成效。一是巡视反馈。分别向被巡视单位党委主要负责人和党委班子反馈巡视发现的问题，提出整改要求，推动相关党组织加强党的领导，坚决贯彻党的路线方针政策。二是巡视移交、分类处置。将发现的问题线索分别移交中央纪委、中央组织部和相关地区、部门处理，对重点线索逐一核实，督促被巡视党组织认真整改，做到件件有着落[36]。根据巡视发现的问题线索，党中央坚决查处了山西系统性、塌方式腐败，对湖南衡阳破坏选举案严肃问责，467人受到责任追究；对四川南充拉票贿选案涉及的477人严肃处理；严肃查处辽宁省系统性拉票贿选问题，共查处955人，其中中管干部34人。石油、钢铁、电力、运输、航空、通信等行业均有高管落马。十八届中央纪委审查的案件中，巡视提供了超过60%的线索[37]。

2.宣传报道

党的十八大以来，中央巡视领导机构加大了对巡视工作的宣传报道。一方面，利用《中国纪检监察报》《中国纪检监察》杂志、中央纪委国家监委网站以及新媒体展示工作业绩，以直接向公众喊话的方式寻求“散布性支持”（即非特定人群的普遍性支持）[38]329，进一步提升了反腐败工作的透明度和公信力，拉近与民众的距离[39]。比如，专题片《巡视利剑》①的现象级热映为党风廉政建设和反腐败工作的不断深化营造了有利的氛围。另一方面，利用媒体公开发布巡视组反馈意见和巡视整改情况，督促被巡视党组织认真整改、接受监督[40]。

二、新时代巡视制度的主要特征及绩效表现

（一）新时代巡视制度的主要特征

党的十八大以来，党中央根据形势任务需要不断强化巡视制度，使这一具有悠久历史传统的政治制度焕发出勃勃生机和巨大活力。新时代的巡视制度所具有的主动性、可塑性和灵活性使其成为一种优秀的监督制度工具②。主动性是指巡视主动权掌握在巡视者手中，巡视机构可以根据工作需要确立巡视目标，决定巡视时机和对象等。可塑性是指巡视机构可根据工作需要专门制定巡视方案，组合运用既有巡视方式方法，甚至专门创制新的巡视模式等。灵活性使巡视对象很难针对巡视监督采取有效的预防性措施。监督部门与执行部门之间存在着根本性冲突，因此两者之间的关系本质上是矛盾的。巡视安排的“不固定”能使得监督者与被监督者两不相识，不易联结。大量实践经验表明，“监临之任，不可以久也。久则情亲而弊生，望轻而法玩”[41]407。因此，监察官历来实行回避任职、交叉任职、短任期、一次一授权等预防性制度。巡视制造的“不确定性”迫使执行部门的“关键少数”常怀惴惴之心。

（二）新时代巡视制度的绩效表现

新时代的巡视绩效突出表现在两方面：一是惩腐治庸，建构政治新秩序；二是贯彻政治意志，推动改革促进发展。

1.惩腐治庸，建构政治新秩序

腐败是政治负资产，正如毛泽东同志指出，“扫帚不到，灰尘照例不会自己跑掉”[42]1131。腐败不清理，不但不会自己跑掉，还会变本加厉、滋生蔓延。国际上通常采用“腐败黑数”①衡量腐败存量[43]。关于中国的腐败黑数，学界有的认为是80%以上[44]41，甚至87.5%[45]。新一代政治领导人要开创海晏河清、朗朗乾坤的政治新时代，就必须通过惩腐治庸，集中出清累积已久的政治负资产，强化中央政治权威。一方面，巡视在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥“利剑”作用。通过巡视着力发现问题，为中央纪委国家监委供给大量案源信息，有效形成震慑，为夺取反腐败斗争压倒性胜利作出重要贡献。另一方面，巡视在全面从严治党中发挥“党鞭”作用。通过“政治巡视”，加强政治监督、强调政治规矩、强化政治纪律，使被巡视对象增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，保持政治队形，形成一致步调，建构政治新秩序。

2.贯彻政治意志，推动改革促进发展

党的十八大以来，党中央通过巡视贯彻政治意志，保证政令畅通，有力地推动改革、促进发展。改革与发展是中国当代政治中的永恒主题。巡视作为一项具有鲜明政治属性的工作，历来紧紧围绕党和国家中心工作开展，为党中央重大决策部署保驾护航，服务于改革发展大局。因此，《巡视条例》明确规定巡视工作要“推动改革、促进发展”。政治巡视是现实具体的。党的十八大以来，中央巡视聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，发挥“利剑”效用，形成强力震慑，为改革发展清障，为全面建成小康社会提供坚强保障。党的十九大以来，中央巡视工作“坚持党中央决策部署到哪里、巡视就跟进到哪里”[46]，聚焦脱贫攻坚[47]、扫黑除恶[48]、六稳六保[49]、“十四五”规划[50]等党和国家重点工作、重大部署，聚焦中央企业、中管高校、金融、能源资源、科技创新、转型发展、粮食安全、乡村振兴[51]等重点领域，以高质量巡视监督保障中央重大部署贯彻落实，切实“发挥监督保障执行、促进完善发展作用”[52]。

三、新时代巡视的政治功用

在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、地域差异巨大的大国，确保政令畅通，实施有效治理，对执政党来讲是巨大的挑战。科层结构被认为是控制组织内部从属单元最有效和最理性的方式[53]47。然而，随着组织规模不断扩大，科层结构会产生一系列问题。大型科层组织中的权力异化体现为垂直权力的弱化和平行权力的产生[54]58-127，各级政府、职能部门享有辖域自主（平行权力扩张）的同时，必然削弱中央对地方及某些系统的管控能力（垂直权力弱化）。管理实践表明，大型科层组织需要在管理层次和幅度两个维度上维持动态平衡[55]387。若控制管理幅度，则管理层次增多，一是容易导致组织内部信息传导的屏蔽和歪曲①，二是“对直接上级负责”[45]5-28导致中央权威虚化。若减少管理层次，则管理幅度增大，将导致上级控制力减弱、权威降低，下级自主权增大[56]433。为解决大型科层制结构中的“信息不对称”和中央权威虚化、控制力弱化等问题，就必须建立一种符合“技术原理”②的内控机制。巡视作为一种组织控制技术发挥了两个主要功用：一是畅通信息传导，获取案源线索；二是强化中央权威，调整上下关系。党的十八大以来，中央通过巡视“全覆盖”重点处理了两个维度的关系：一是通过对省、自治区、直辖市巡视全覆盖調整“央地关系”；二是通过对中央和国家机关各部门巡视全覆盖调整“央部关系”③。

（一）畅通信息传导，获取案源线索

中央巡视制度是一个集合了多种功能、具有多重属性④的制度体系，但其最鲜明、最突出的是信息属性——纪检监察机关是获取问题线索的主要来源之一。因此，巡视机构（工作）的产生、发展和改革，以及《巡视条例》提出的要求，都是紧紧围绕如何更加广泛、精准、高效地收集、处理、传递有效信息这一核心功能所展开和不断迭代优化的。

1.巡视是中央畅通信息传导的重要方式

中国政府组织结构，纵向分为五个层次，即中央、省、地、县、乡；中央和国家机关组织结构，纵向分三至四个层次。在“中央-地方”“中央-部委”科层结构存在多层次“委托-代理”关系。随着科层增加和“委托-代理”关系复杂化，“信息不对称”进一步加剧。如果没有有效的组织控制机制，代理人极易利用信息优势采取机会主义行动，以谋求自身利益。没有委托人愿意在失去信息控制权的基础上承担代理人的风险[57]。而巡视制度作为“信息不对称”的对冲机制，使委托人（中央）掌握独立于代理人的信息渠道，能有效减少信息传导中的歪曲和屏蔽。

2.巡视是纪检监察机关获取案源线索的主要渠道

案源线索信息是外部环境对纪检监察系统的重要“输入”，为纪检监察业务的开展提供条件和依据。巧妇难为无米之炊。没有充足的、高质量的信息为基础，纪检监察机关执纪问责、调查处置的各项业务就无从开展。因而，加强信息工作是提高腐败发现率⑤进而影响惩治腐败有效性的关键因素[58]126-134。传统上纪检监察机关主要依靠信访举报获取案源线索。尽管在线举报模式和移动终端的普及极大拓展了信访工作的边际，但在线举报与现场受理不是完全的替代关系。一些重要的检举举报最终还是需要以“面对面”的方式进行深度沟通。党的十八大以来，中央通过加强巡视有效提升了纪检监察机关获取案源线索的能力。十八大至十九大期间，巡视组受理信访159万件，与干部群众谈话5.3万人次。中央纪委审查案件60%以上的线索来自巡视[37]。由此可见，巡视已成为纪检监察机关获取案源信息的主要渠道，为夺取反腐败斗争压倒性胜利作出重要贡献。

（二）强化中央权威，调整领导关系

自古以来，巡视就是强化中央权威的重要举措和制度设计，巡视制度的完善和加强是中央集权不断强化的具体表征。正所谓“威不两错，政不二门”①，长期的实践证明，中央有权威，党和国家的发展才能顺利前进，改革才能成功。党的十八大以来，巡视的政治功用被赋予了新的意涵——巡视是全面从严治党的重大举措，是党内监督的战略性制度安排。

中国共产党是最高政治领导力量。办好中国的事情，关键在党。党的力量集中体现在党中央的集中统一领导上，体现在党中央定于一尊的权威上。一段时间以来，因为种种原因党中央的权威没有得到有力、充分的维护，党的领导弱化，党的建设缺失，“管党治党失之于宽、失之于松、失之于软”[59]775。为此，党中央根据党情实际，在战略层面，将“全面从严治党”纳入“四个全面”布局。在战术层面，一是明确“政治巡视”的根本目标就是强化中央权威、坚决做到“两个维护”；二是中央巡视组遵守“一靠两不”规定②，只获取信息、发现问题，决策权和处置权定于中央；三是通过全覆盖，确保不留盲区、不留死角；四是通过巡视巡察上下联动，推动全面从严治党向基层一线延伸③。

1.对省、自治区、直辖市巡视全覆盖，调整“央地关系”

中央与地方关系是国家政治过程中最基本的关系，“央-地”之间权力的此消彼长、轮番交替是千百年来中国政治中的永恒议题。在中国的政治过程中，党的领导是解决地方分离主义倾向、确保中央集权的关键。新中国成立后实行的高度中央集权的计划管理体制极大地限缩了地方权力。改革开放后，中央在“央地关系”的处理上给予一定松绑，以发挥地方发展经济的积极性。然而，伴随着中央的放权让利，地方的自主意识得到恢复，地方主义倾向亦开始滋长。党的十八大前，中国政府间关系一度呈现出“政经关系二元结构”[60]的倾向，经济领域的“行为联邦制结构”[61]23为地方经济的快速增长提供了一个制度性基础④，也不可避免地伴生了地方主义。因此，中央需要通过选择性再集权来调整“央地关系”，巡视制度是诸多制度中可操作性较强、效果较好的一种⑤。党的十八大以来，中央通过加强“政治巡视”，掌握“央地关系”主动权，有效遏制了地方主义和宗派主义，强化了中央政治权威。

2.对中央和国家机关各部门巡视全覆盖，调整“央部关系”

中央和国家机关处于党和国家治理体系的中枢，既是中央决策部署的参与制定者，也是推动决策部署贯彻落实的领导机关。中央和国家机关及其附随组織构成了一个权力集中、管理半径大、管理内容多、结构复杂的巨型科层结构。科层结构“向上负责制”为中央自上而下的权力实施提供了有力工具，但在实际运行中，容易异化为“向直接上级负责制”以及各单位、领域内的高度封闭，进而导致中央权威虚化，具体表现为机关党建工作虚化[62]、央企党的领导虚化[63]等。党的十八大前，中央和国家机关以及人民团体、中管企业、中管高校等单位存在大面积的监督盲区。因此，对中央和国家机关各部门巡视全覆盖就是使党内监督无盲区，通过传导压力、渗透权力，切实强化中央政治权威。

四、政策建议

（一）深入贯彻《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，加强上下联动

2020年底印发的《关于加强巡视巡察上下联动的意见》为构建巡视巡察工作战略格局提供了重要制度支撑。上下联动的根本目的，是加强党中央对巡视巡察工作的集中统一领导，层层压实责任，以上促下、联动贯通，做到横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋。制定此意见，具有重要的战略意义和实践意义。将巡视巡察向基层一线延伸是落实以人民为中心的发展思想的必然要求，是与聚焦群众身边腐败和作风问题的工作目标相配合的，是让群众切实感受到正风反腐就在身边的重要方式。加强上下联动，提升巡视质效的重点在于两个方面：一是要根据“统一领导、分级负责”原则，建立切实有效的上下联动机制。明确党委（党组）和巡视巡察机构各自责任，通过“四个统筹”充分发挥上级领导、传导、指导作用，有效激发下级工作主动性和创造性，做到统分结合、一体推进。结合本地区、系统、单位的实际情况，因地制宜不断探索行之有效的联动方式，研究制定联动工作流程、日常沟通机制、对接协作机制等。二是要紧紧围绕发现、处置、整改问题等关键环节，做到上下贯通，系统推进，切实提升巡视质效。不断探索对口式、协同式、接力式、机动式、提级交叉式和巡视“回头看”等模式，着力破解基层“人情社会”“熟人社会”“关系社会”长期存在的巡不深、察不透、监督难等难题。

（二）强化整改落实，做好巡视“后半篇文章”

巡视工作的“收集信息-执纪审查分离”机制①决定了“巡视-反馈-整改”反射弧较长。因此，如何强化巡视之后的整改落实成为提高巡视质效的关键之一。首先，定位上要把巡视整改作为重中之重，由主要领导亲自部署和督办。其次，逐项压实巡视整改责任。领导小组成员参加巡视“双反馈”指出问题，并明确被巡视党组织承担整改主体责任；逐一约谈压实具体责任；以考核压实责任，将整改结果与被巡视单位领导班子成员的年度考核、提拔任用直接挂钩。再次，坚持以查促改。巡视形成的震慑本质上是来自巡视成果运用——通过移交案件线索与案件查办形成前后端联动的“牵引”机制。巡视与执纪审查贯通融合，形成了系统集成、协同高效的监督体系，使巡视“利剑”效用得以彰显。巡视巡察机构应加强问题线索移交和处置，及时将发现的问题线索按规定移交派驻纪检监察组；将苗头性、倾向性问题通报有关部门，做到不遮掩、不回避，通过严查违纪违法行为，形成强力震慑。最后，着力整改重点问题。巡视机构要与党委（党组）、派驻纪检监察组、监督检查室等加强衔接协作，做好巡视“后半篇文章”，以问题导向着力整改落实巡视发现的突出问题、重点难点问题，制定专门方案，采取强力措施治理。

（三）加强系统集成，发挥协同高效

巡视是党委（党组）履行全面监督职责、强化政治监督的抓手，是发挥党内监督主导作用、促进各类监督融会贯通的“牵引”机制。因此，在深化巡视巡察制度改革的过程中，要始终将“系统集成、协同高效”的要求贯穿于体制机制探索创新之中。在具体落实上，可从两个方面入手：一是加强信息共享，促进信息协同。通过创新构建信息平台，加强巡视工作与纪检监察工作的信息共享，打通“信息壁垒”。将巡视巡察报告、相关监督部门日常监督成果等信息资料统筹使用，能够为精准发现问题、深入分析问题、有效处置问题、全面研判形势、深化上下联动提供有力支撑。政治监督工作涉及不同业务模式、内容、渠道和部门，每个部门获取的信息都是子集，只有汇总起来才能形成信息全集。因此，把各种相关数据信息汇集到平台上，实现信息利用最大化[64]，进而实现跨部门协同，对于促进政治监督工作更高质量的发展具有积极意义。二是加强多元协作，促进监督融贯。巡视工作位于纪检监察业务流程前端，是提高腐败发现率进而影响惩治腐败有效性的关键因素。但无论是政治监督还是执纪审查，都需要各个部门协作配合，才能形成有序衔接、环环相扣的监督闭环。明确巡视机构与纪检监察机关是“一家人”理念，加强巡视巡察与纪检监察间的协作，促进各类监督贯通融合。围绕各时期的重点工作，制定强化协作监督的制度，构建巡视巡察机构与监督检查、党风政风监督、信访举报、派驻纪检监察等部门的会商会办、定期评估、整改落实方面的衔接协作机制。

五、结语

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家生死存亡的高度，作出“打铁还需自身硬”的庄严承诺，以猛药去疴、重典治乱的勇气，推动全面从严治党向纵深发展。党中央面对依然严峻复杂的反腐败形势，果断调整反腐败战略方针——以治标为主，为治本赢得时间[65]。在战略上要将反腐败斗争引向深入，就需要先在战术上找到运作的突破口。巡视工作在这一时期，发挥了反腐敗战略的启动机制和连接前后端“牵引”机制的重要作用，适应了新时代党风廉政建设和反腐败斗争形势任务的需要。

党的十八大至十九大期间是巡视制度变迁的“关键期”，中央通过一系列密集改革对巡视制度进行了重新建构和全方位创新，极大地提升了巡视绩效。党的十九大以来，巡视工作沿着既定方向不断调适发展，突出政治巡视重点，坚决做到“两个维护”，强化中央权威；根据中央重大战略部署和意图，不断调校工作焦点，成为全面从严治党的一把“利剑”。在可预见的未来，巡视这项历史悠久的政治制度必然会常演常新，继续在当代中国政治过程中扮演不可或缺的重要角色。

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责任编辑：钟雪