政策工具视角下主体功能区自然资源政策比较分析

周嘉鑫

摘要：本文基于政策工具视角，运用政策文本量化分析方法对2011-2020年间全国人大、国务院及相关部门颁布实施的土地资源、森林资源、草原资源方面的规范性文本进行统计研究，旨在探讨上述三类自然资源政策在政策工具使用中存在的差异，发现不同政策在政策工具的选择与组合中存在的问题，为相关政策的完善与优化提供支持。研究结果显示：同一政策在不同主体功能区的政策工具应用差异不明显，不符合主体功能区建设的要求。其中，强制性政策工具使用比较多，混合型和志愿性政策工具使用较少。因此，应针对不同功能区的目标，组合应用不同的政策工具，并适当降低强制性工具的应用比例，提高其他类型工具的整体应用率。

关键词：土地资源政策；森林资源政策；草原资源政策；政策工具量化分析

中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）10-0021-11

一、引言

改革开放以来，中国的城镇化与工业化快速推进，导致经济发展与生态保护之间的冲突加剧，出现耕地快速减少、资源开发强度过大、生态系统退化等问题。为解决这些问题，2010年国务院发布了《全国主体功能区规划》（简称《规划》），提出建立健全主体功能区配套政策，实行差别化的自然资源政策，促进主体功能区建设，实现经济、社会的可持续发展。此后，国家也多次颁布文件强调这项内容，如2017年颁布的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》和2019年颁布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。所以本文研究主体功能区的自然资源政策具有重要的实践意义。

鉴于我国目前已制定了《矿藏资源法》《森林法》《草原法》《水法》《海洋环境保护法》《土地管理法》，本研究中提到的自然资源主要是指土地资源、森林资源、草原资源、矿产资源、水资源、海洋资源六类。其中，土地资源、森林资源和草原资源与主体功能区密切相关，考虑政策的可获得性及代表性，本文主要研究六类自然资源政策中的土地资源政策、森林资源政策、草原资源政策。

政策工具是政策目标实现的手段，国家在制定政策的过程中要科学慎重地选用合适的政策工具，并且使不同类型的政策工具，在功能上实现互补，进而形成政策工具合力，最大限度地发挥政策工具的组合效益。《规划》提出，必须区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位来确定开发的主体内容和发展的主要任务，所以国家应建立差異化的自然资源政策以实现不同类型功能区的目标。落实《全国主体功能区规划》精神，在制定政策时如何优化政策工具组合、推动政策目标实现、推进主体功能区建设，是学术界和实务界亟待思考的问题。

国内部分学者采用政策文本与政策工具的量化分析方法对这一问题进行了研究，但基本都专注于某一类型的资源研究，如潘丹等研究林业政策中政策工具使用偏好[1]；马向平、潘蒙蒙等，研究了耕地保护政策并对其政策工具的配置情况进行了分析[2]；汪晓帆等梳理了20世纪90年代以来中国耕地生态管护政策文本，得出了政策工具组合的建议[3]。这些研究鲜少将多种类型资源的政策进行比较研究。由此，本文尝试用政策工具的量化分析方法，对中央层面的规范性文件进行统计，探讨三类资源在政策工具使用上存在的差异，发现各政策在政策工具的选择与组合中出现的问题，最后提出相应的建议，以期为完善主体功能区配套政策、推动主体功能区建设提供参考。

二、理论基础

政策工具研究兴起于20世纪70年代末，如今已发展为一个比较成熟的研究领域。对于其定义，有不少学者展开了讨论，如陶学荣、崔运武提出，政策工具也称政府工具，是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间相互连接的桥梁[4]221。顾建光认为，政策工具是组成政策体系的元素，是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施。政策工具也是政策目标实现的手段，它对政策执行有直接的影响力，并决定着政策目标的实现[5]。虽然没有一个统一的定义，但学者们都肯定了政策工具对政策目标的重要性。

为了更好地应用政策工具，学者们进一步探讨了政策工具的分类。最早开始尝试分类的是德国经济学家基尔申。他发现存在可以引导适宜政策结果的手段，并得出了64种类型[6]，但他没有系统地阐明这些手段，也没有建立一套完整的有关政策手段的理论体系。而后，不同学者基于不同的研究目的和角度，采用不同的分类标准提出了各具特色的分类方式。国外学者如萨瓦斯和奥斯特罗姆等从政府治理的制度安排角度将政策工具分成政府服务、政府出售等十类[7]27-177；胡德根据政策工具需利用的基础资源的不同，将政策工具划分为组织、权威、财富和信息四类[8]。加拿大政策科学家布鲁斯·德林和理查德·菲德认为可以以政策工具的强制性程度为标准进行分类[9]。国内学者陈振明将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术和社会化工具三类[10]40-71。张璋将我国政府管理实践中常见的政策工具划分为四类，即行政、法律、经济、思想教育手段[11]87-88；王满船经过进一步研究，在前人基础上将手段调整为三类：规制手段、经济手段和宣传教育手段[12]125-155。综上所述，国内外学者的分类方法各具特色，但都存在一定的局限性。

豪利特与拉米什为了解决布鲁斯分类方法在操作和度量上的困难，以政府提供物品与服务的水平为分类标准，以此来衡量基尔申等人提出的公共政策工具。并按照政府介入公共物品与服务提供的程度对这些政策工具进行排序，将政策工具划分为强制性工具、混合型工具和志愿性工具三大类[13]267-269。

本文选取豪利特分类方法的原因主要有四点：一是本文涉及的主体功能区是从提供产品的角度对国土空间单位划分的一种功能区域，各主体功能区提供的产品与服务从本质上来说是准公共物品和服务，这与豪利特划分政策工具时所参照的标准是一致的；二是这种划分方法涵盖了绝大部分政府会使用的政策工具，一定程度上减少了政策工具可能被遗漏的问题；三是由于这种分类在西方政府部门的官方文件中比较常见，故而具有一定的权威性；四是豪利特等认为应根据国家能力和政策子系统复杂程度来讨论政策工具的选择问题，这种观点有助于我们分析政策工具组合问题。因此，经过多重考虑，选取了该种分类方式构建分析框架，并结合其他学者的分类方式对每类工具作了进一步的划分（如表1）。其中，强制性工具是指用规制等强制性手段对市场主体的行为施加影响，从而实现政策目标的工具。对个人或组织主要表现为总量控制（对自然资源开发规模或总量进行控制以及对现有的自然资源进行规划或分区）、行为管制（对自然资源的开发利用行为进行管制）、法律责任（对违反法律法规的行为追究责任，包括民事、行政和刑事责任）、直接提供（由政府直接投资或直接向市场购买服务和产品）。混合型工具介于强制性工具和志愿性工具之间，这类工具可以细分为创建市场和利用市场两类。在已有市场的领域，充分发挥市场对自然资源配置的决定性作用，政策工具只用来弥补市场不足，解决市场失灵的问题；在没有市场的领域，可以创建市场解决外部性问题，实现资源的优化配置。包括产权拍卖与市场构建、税费、补贴、信息和劝诫、公私伙伴关系等手段。志愿性工具是指完全依靠市场和民间力量自主管理来实现政策目标的政策工具。当市场（产品或技术市场）不完善或者当传统工具应用遇到困难时，志愿性工具是较理性的一个替代方案。由于志愿途径的表现难以评价，因此其使用不会取代其他政策工具，只是对其他政策工具予以补充。包括个人、企业、其他社会组织等方式。

考虑到《规划》是2010年12月颁布的，因此本文的政策检索策略为：在国务院及相关部门的门户网站以及北大法宝、北大法意等数据库进行检索，收集2011—2020年间相关自然资源配套政策，包括土地资源政策、森林资源政策、草原资源政策。

为了确保文本选择的典型性、相关性和权威性，收集的政策文本根据以下原则进行选取：一是选用中共中央、国务院、国家相关职能部门颁布的政策文本；二是选取直接体现政府及各部门对自然资源利用态度的政策，如法律法规、规划、意见、办法、通知等，批复、函等不计入其中；三是选择直接与主体功能区相关的自然资源政策。其中，选取有关规定土地、森林、草原资源开发利用和保护活动，调整资源利用中各种利益关系的政策。初步搜罗了约255份政策文本，在对255份政策文本进行仔细研读后，通过多轮专家讨论，最终筛选出有效政策文本共242份。

政策文本是政策内容的载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为痕迹，是对政策系统与政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录[14]。政策文本量化通常分为4个步骤：获取文本数据并进行预处理；将政策文本表示成计算机可处理的数据形式，即文本量化；处理数据获得量化结果；检验方法，并对结果进行描述性分析或因果分析[15]。

本文基于政策工具视角，运用政策文本量化分析法，对三大类自然资源政策文本，进行了统计研究。具体步骤为：首先对已收集的政策文本进行全面研读，根据表1，对政策文本内容进行编码和信息提取；其次统计并分析数据，探究不同政策在政策工具应用中的问题；最后针对相关问题提出政策建议。

三、对比分析

（一）各主体功能区的政策工具应用情况分析

自然资源政策工具在三大主体功能区应用的总体情况如图1所示。2021年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要完善和落实主体功能区制度，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，因此，本文从这三大主体功能区展开分析。整体上看，土地资源和森林资源政策的政策工具使用频数较高，草原资源政策的政策工具使用频数与二者存在明显差距。就其差异而论，土地资源政策和森林资源政策的政策工具运用情况差异不大，虽然在城市化地区和生态功能区中，森林资源政策的政策工具数量略高于土地资源政策，但在农产品主产区，森林资源政策的政策工具使用频数（1254）低于土地资源政策（1392）。这与主体功能区建设的要求相符，同时也说明在已出台的土地资源政策文本中，永久基本农田划定、生态保护红线划定、严格保护耕地红线等方面受到重视，如国土资源部2014年颁布的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，其中提到了要严守耕地红线，坚决落实最严格的耕地保护制度，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线等相关内容。从图1我们可以看出，在生态功能区，森林资源政策的政策工具应用频数明显高于土地资源政策，与其他主体功能区相比，森林资源在生态功能区中比重显然更大，因此，政府会应用更多的政策工具来保护生态功能区的生态环境或巩固生态环境保护成果。

（二）各主体功能区一级政策工具的情况分析

理论上，不同自然资源政策在不同的主体功能区应当有所区别，但从统计数据来看，不同的功能区之间差异较小，如图2所示。以下以城市化地区为例进行分析。

在城市化地区，三类政策在应用一级政策工具方面均为强制性政策工具占比最多，混合型工具次之，志愿性工具最少。同一政策在不同主体功能区具体的應用占比呈现差异，相差较明显的是土地资源政策在城市化地区、农产品主产区强制性政策工具的应用占比，分别超出森林资源和草原资源政策13%和14%。可见政府偏向于运用直接干预手段来平衡土地利用中的各种利益关系。草原资源政策中混合型政策工具的使用占比超出土地资源政策13%。其余则相差不太大，约在5%以内。

在城市化地区，中央各部门在制定政策时比较重视强制性政策工具的应用，侧重于采取强硬手段来达到相应目的，如土地资源政策中，2012年颁布的《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》；森林资源政策中，2018年颁布的《国家林业局关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》；草原资源政策中，2014年颁布的《草原征占用审核审批管理办法》均采用了行为管制手段。在所统计的政策文献中，强制性政策工具的应用非常广泛，是三类政策的主要手段。土地资源政策中，强制性政策工具的占比远远超过其他两大类政策，如采用划定永久基本农田、耕地保护红线、城镇边界等手段来控制耕地总量，以此保护土地资源。除此之外还配合使用增减挂钩、增存挂钩、人地挂钩等手段来限制建设用地占用耕地，辅助以法律责任、监督考核等手段来保证其贯彻落实。

在混合型政策工具中，草原资源政策（43%）应用占比最大，其次是森林资源政策应用占比（39%），最少的是土地资源政策应用占比（30%）。其中草原资源政策与土地资源政策的混合型政策工具占比的差距高达10%以上，这说明在收集的草原资源政策中，政府偏向于借助市场（组织或个人）的力量来达到保护草原生态环境和合理利用草原资源的目的，但也有可能是受限于草原资源政策的文本数量，才会出现这样的结果。如2011年颁布的《关于加强草原防火信息化建设的意见》提到要加强对草原的监测预警，以部门对外网站为平台，建立健全草原火情信息发布制度；同时鼓励联合相关企业和其他社会力量参与建设开发。偏向借助市场的力量来加强草原防火工作。

在志愿性政策工具中，三类政策的占比都比较少，志愿性政策工具是一种完全依靠市场和民间力量自主管理来实现政策目标的政策工具，是一个很好的辅助工具，其使用并不会取代其他政策工具，仅仅是对其他工具的一个补充，因此占比不多是正常现象。虽然只是一种辅助工具，但政府在具体应用中也要充分重视个人和社会组织的作用。

由此可见，相较之强制性政策工具，混合型政策工具和志愿性政策工具的使用差距不大。在不同的主体功能区，政策工具应用并没有太大差距。针对不同目标和功能定位的三类主体功能区，并没有制定配套的差异化的自然资源政策。

（三）各主体功能区的次级政策工具应用情况分析

图3为自然资源政策在不同主体功能区中应用频数较多的次级政策工具的情况。图4为应用频数较少的次级政策工具的情况。如图3所示，应用频数较多的次级政策工具有：行为管制、信息和劝诫、规划控制和补贴，其中，在土地资源政策中应用频数排名前三的工具为行为管制、信息和劝诫和总量控制，在森林资源政策和草原资源政策中，补贴工具取代了总量控制的排名。

从主体功能区的角度来看，森林资源政策在城市化地区和农产品主产区的应用毫无差别，各一级政策工具占比完全相同。

在土地资源政策中，农产品主产区的次级政策工具使用频数往往高于其他两大主体功能区，尤其是在行为管制、总量控制、信息和劝诫这三大政策工具中，这种差异尤为明显。可见在农产品主产区，政府多采用强制性的管制手段如严格限制占用耕地、破坏农田来实现对耕地的保护；以及对土地进行严格的规划分区，划定耕地保护红线、永久基本农田；辅以信息类的工具进一步落实对土地资源的保护。然而，在农产品主产区，土地资源政策使用的补贴工具较少，远低于森林资源政策和草原资源政策。《规划》中明确提到强农惠农政策，如补贴、税收优惠、信贷优惠等。但从统计结果来看，与土地资源政策相关的补贴工具较少，不足以调动农民的积极性，相反，农产品主产区的森林资源政策和草原资源政策相关的补贴措施多，农民可能会更愿意去植树造林、发展草牧业等，这也许会使农产品的供给受到影响，这就与主体功能区建设要求不太相符。

在森林资源政策中，生态功能区的次级政策工具应用频数均高于其他区，超出最为明显的政策工具是行为管制。可见，在生态功能区中，森林资源政策重点采取行为管制的手段加强对林业资源的保护力度，如严格控制人为活动对自然生态的干扰等。

草原资源政策和森林资源政策相同，在生态功能区的政策工具使用频数高于其他主体功能区，这也说明在相关的政策文件中，政府更注重在生态功能区使用政策工具，最为明显的是信息劝诫工具，为了保护草地资源，政府采取手段对紧急情况进行监测预警、构建信息平台公布相关信息，例如2016年，国家发展改革委和农业部联合发布的《牧区草原防灾减灾工程规划（2016—2020年）》中多次提到强化监测能力，要对全国草原资源、生态和灾害情况实施全面监测，及时上报和发布有关灾害信息；搭建全国草原生物灾害监测预警与指挥体系，实现监测预警与指挥一体化，建立云结构的草原防灾减灾监控信息系统等。在该政策文本中，非常全面地采用了信息劝诫工具来实现草原防灾减灾的政策目标。

总体上较少使用的次级政策工具为个人、税费、企业和公私伙伴关系，具体而言，森林资源政策应用较少的工具与草原资源政策总体上一致，即个人、税费、公私伙伴关系，土地资源政策中应用较少的工具则为税费、企业、公私伙伴关系。这说明在自然资源政策中，政策工具的使用不够均衡，政府偏好于使用强制性的政策工具，未来应用在土地、森林和草原发展方面的政策应当加强对其他政策工具的探索和研究，尤其是企业、公私伙伴关系、其他组织等工具，土地、林业和草原的发展离不开个人和企业的配合。此外，森林资源政策和草原资源政策的税费工具亟待加强，利用森林、草原资源也需缴纳相关的费用，如森林管护费、资源占用使用费等，通过付费的方式充分调动民众保护森林和草原资源的积极性。

四、结论与建议

（一）研究结论

前述对比分析了三类政策在主体功能区的总体应用情况、一级政策工具的应用情况、次级政策工具的应用情况，基于这些对比分析，我们可以得出如下结论。

1.不同主体功能区的政策工具应用差异不明显

从政策工具的总体应用情况来看，三类自然资源政策在不同主体功能区的政策工具应用差异不明显。

从一级政策工具的占比情况来看，同一政策在城市化地区、农产品主产区的应用完全一致，在生态功能区的应用则与前两者相差不大。此外，在三类政策中，一级政策工具占比最高的均为强制性政策工具，混合型政策工具次之，最少的是志愿性政策工具。

由此可见，同一政策在不同的主体功能区，其应用虽有细微差别，但差异并不明显。这与主体功能区建设目标不太相符。国家根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力将国土空间划分为三大类，是期望制定政策时可以通过明确的主体功能定位、开发方向和开发原则来制定差别化的政策，组合运用合适的政策工具，以此达到促进主体功能区建设和协调发展的目的。但是，就三类自然资源政策中各类功能区的政策工具使用情况来看，目前的自然资源政策并没有完全达到主体功能区建设要求。

2.三类政策的强制性政策工具应用最多

总体而言，强制性政策工具所占比例均接近50%，在土地资源政策中甚至高达62%。而志愿性政策工具应用占比还不足10%。三类政策使用最多的次级政策工具大部分属于强制性政策工具，仅混合型政策工具中的补贴工具能勉强与其并列。

具体而言，在农产品主产区，土地资源政策使用的补贴工具较少，远远低于森林资源政策和草原资源政策。农产品主产区以提供农产品为主，其耕地较多，农业发展条件好，需要着力保护耕地，稳定粮食生产，增加农民收入，应加强补贴工具等混合型和志愿性政策工具的使用。

除此之外，完全依靠市场力量的志愿性政策工具较为稀缺，虽然只是一個补充性质的工具，但也不容忽视其力量，它们对于政策目标的实现也有很好的辅助作用，并且可以充分发挥市场对资源配置的基础性作用。

虽然强制性政策工具有针对性强、实施效果明显、可操作性强等优点，但这种过强的手段可能会压抑主体的积极性，遇事缺乏灵活性，导致出现较大的执行阻力。因而需控制强制性手段的使用力度，充分发挥社会力量来实现政策目标，调动参与者的积极性，以极小的成本获得更多的政策效益。此外，还可以防范过度选择某单一类型政策工具导致政策执行效果不佳的风险。

3.不同类型的政策工具使用不均衡

不同政策使用政策工具不够均衡，有些应用不太符合主体功能区建设要求。《规划》中提到城市化地区主要是提高土地利用效率，需要加强混合型政策工具的应用，而统计结果显示，土地资源政策在城市化地区的混合型政策工具应用占比明显低于其他两类政策。从次级政策工具来看，在农产品主产区，土地资源政策应用信息和劝诫、补贴、企业、公私伙伴关系等工具的频数明显少于森林资源政策；在生态功能区，森林资源和草原资源政策应用税费、个人等工具的频数也明显少于土地资源政策。这些都是不同政策应用政策工具不均衡的表现。

此外，在三大主體功能区，三类政策应用税费工具均较少。税费工具可以对市场主体起到很好的激励和敦促作用，对相关资源的使用者收取一定的费用或者对市场主体的消极行为征收税费，一方面可以树立人们的节约意识，充分利用有限资源，不过分浪费资源，如在土地资源政策中，对闲置土地从严征收闲置费，可以提高土地利用率。另一方面，可以带动市场主体共同实现政策目标，如对按要求履行森林管护责任的人员发放森林管护费、对积极保护森林和草原资源的企业减免企业所得税或相关费用，这些措施可大大提高市场主体的积极性，促使其配合政府实现相关政策目标。

由此可见，三类自然资源政策在次级政策工具的选择上考虑不够全面，有些工具过溢，有些工具使用频率过低，与主体功能区建设要求相背离，且总体上都较依赖强制性次级政策工具的使用，而忽略了其他类型工具的配合。

（二）研究建议

不同类型的主体功能区因其自然禀赋、经济基础各不相同，所以未来的发展方向存在差异。同时不同种类的自然资源有其特性，因而要实现主体功能区自然资源的优化配置，必须采取差别化的政策工具组合，根据目标来选取主要工具，以实现不同主体功能区的目标。

1.城市化地区的自然资源政策及政策工具应用

城市化地区的目标导向为经济发展，主要提供工业品和服务产品，是经济和区域协调发展的重要区域。为促进城市化地区建设，在土地资源政策中，要着力提高建设用地的利用效率，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，所以应形成以混合型政策工具为主、强制性政策工具为辅、志愿性政策工具予以补充的工具组合。此外，城市化地区因经济发展导致的资源环境问题比较突出，需优化生态系统格局，控制开发强度，同时，我国不适宜城镇化开发的国土空间所占比重较大，即使在城市化地区，也要保持必要的绿色生态空间，有节制地开发。因此，在森林资源和草原资源政策中，应形成以强制性政策工具为主、混合型政策工具和志愿性政策工具为辅的工具组合。

具体来说，在土地资源政策中，可以通过完善产权转让机制、土地招标拍卖出让制度等，合理引导土地流转；探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活空闲农房及宅基地，采取土地整治或土地复垦等对旧村庄和农村闲置建设用地进行整理，提高土地利用效率和效益；通过划定耕地保护红线、落实城市开发边界等手段，严格控制耕地总量的减少和建设用地总量的增加以确保农产品供给，并完善国土空间开发许可制度，杜绝不合理的开发行为。

在森林资源政策中，应加强生态空间的用途管制，严守生态红线，确保林业面积，通过退耕还林还湿等手段，扩大生态空间。对于违反国家林业法律法规的主体，依法追究责任，为林业保护提供强有力的保障措施。政府还可以鼓励社会资本进行植树造林，开展政府和社会资本林业生态建设和保护利用合作模式试点，并及时向社会公开发布林业规划、行业政策、建设项目等信息，保障社会资本投资主体及时享有相关信息。

在草原资源政策中，政府需严格保护草地，根据不同地区的自然和生态特点，推行禁牧休牧轮牧和草畜平衡等制度，加快转变草原畜牧业发展方式，减轻草原压力。还可通过财政贴息等方式，引导和鼓励各类金融机构对畜牧业和草原保护等给予信贷支持，解决草原管护中的财政问题。此外，加大政府扶持力度的同时，还应积极吸纳社会资本，共同参与草原保护与发展，建立起既公平竞争又分工协作的多元化发展格局。

2.农产品主产区的自然资源政策及政策工具应用

农产品主产区以提供农产品、增强农业综合生产能力为主要任务，在该区要严格限制大规模的开发，以保障农产品供给，确保国家粮食安全和食物安全。为保护耕地，稳定粮食生产，在土地资源政策中，主要选择强制性政策工具为主、混合型政策工具和志愿性政策工具为辅的优良组合。

具体来说，在土地资源政策中，应通过划定永久基本农田、严禁转变基本农田的用途、落实耕地占补平衡政策等强制性手段保障耕地面积，严格控制建设用地规模，将保护耕地落在实处。对破坏耕地等不利于农业发展的行为进行处分，追究相关责任。完善土地税费和奖励制度，对于积极参与保护耕地和保障农业安全的个人或组织，应加强奖励、补贴的力度，丰富奖补的内容和方式。同时鼓励试点地区通过政府性融资担保公司担保的方式，为农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款提供增信服务。

在森林资源政策中，应全面禁止天然林商业性采伐行为，加强森林管护，禁止滥樵采，实施保护性造林，分级分类进行林业用途管制，严格控制林地转化为其他用途土地。大力发展社会化林业专业服务组织，积极向社会资本开放林业生态建设和保护利用项目，拓宽资金来源渠道。政府还需积极探索建立奖惩机制，完善生态保护补偿标准。

在草原资源政策中，通过禁止滥放牧、禁止随意占用草原等方式，确保草地面积，严格保护优质草原。鼓励和引导牧民自筹资金，支持以PPP模式引导社会资本，加大对草原保护的投入。对切实参与保护草原的个人给予奖励，激发其积极性。

3.生态功能区的自然资源政策及政策工具应用

生态功能区的主要目标是保障基本生态安全和生态产品供给，提高生态产品的供给效率与经济效益，要限制高强度的工业化开发，以保持并提高生态产品供给能力。开发原则为严格控制开发强度，逐步减少农村居民点占用的空间，要腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环，一切发展都以不损害生态系统功能为前提。为遵循此开发管制原则，促进生态功能区建设，土地资源政策应形成以混合型政策工具为主、强制性政策工具和志愿性政策工具为辅的组合。此外，为了加强生态系统服务，保障生态安全，实现生态功能区的主要目标，在森林资源政策和草原资源政策中则应形成以强制性政策工具为主、混合型政策工具和志愿性政策工具为辅的政策工具组合。

具体来说，在土地资源政策中，通过对土地损毁情况、生态破坏情况等进行动态监测和评价，加大对水土流失及荒漠化土地综合治理的力度，实时关注生态安全；加强对自然资源利用活动的动态监管及监测，及时发现、制止违反规定的行为；积极探索政府购买服务、第三方治理等市场化治理新模式，稳步推进退耕还林还湿试点，建立健全水土资源保护治理的绩效评价和考核机制；通过划定生态红线、科学规划城市布局等，严格控制城市开发边界，保护城乡绿色生态空间。

在森林资源政策中，通过划定生态保护红线、实行生态红线总量管控、严格控制成片未利用地开发等手段保障基本的生態安全，禁止以毁坏森林来开垦耕地，严禁不符合主体功能区定位的各类开发活动，用强制性手段实现对生态环境的保护。加快健全林业产业和林产品标准体系，积极鼓励社会资本投资林业。同时可采取减免费用、政府购买服务等方式，鼓励农户和其他林业经营主体到林权交易平台、公共资源交易平台等公开市场进行林权交易，并加快推进林权流转市场监管服务平台建设。此外，不仅要积极落实相关项目贴息补助，还要完善税费政策，如管护费、森林植被恢复费等，支持新型林业经营主体发展。

在草原资源政策中，通过加快推进城镇周边、交通沿线的草原区域划分工作，实施分区治理，依法划定和保护基本草原，实行基本草原保护制度，严格控制草原转为其他用地，严守草原生态红线。通过信贷担保、贴息、补助等方式，引导金融资本支持草食畜牧业发展。政府还可主动联合相关企业和其他社会力量参与草原建设开发项目。此外，还应实行生态环境损害赔偿制度，对破坏草原的主体收取草原植被恢复费等，并通过实施草原生态保护奖补政策，调动市场主体的积极性。

一项政策要发挥出协调一致的效果，需要综合使用多种政策工具，并且使其服务于相同的政策目标。所以通过强制性政策工具、混合型政策工具、志愿性政策工具的优良组合，可以完善与主体功能区建设要求相契合的配套政策，达到推动我国主体功能区建设的目的。

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责任编辑：赵春燕