城产教融合：命运共同体下的现代区域职教综合体构建

吴智峰，林敏晖，陈 文

(福建船政交通职业学院，福建 福州 350003)

在工业4.0背景下，我国社会经济结构逐步向智能化转型，由此引发的新旧人才结构性短缺将成为经济可持续发展及社会长治久安的制约因素。《关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划(2014-2020)》《国家职业教育改革实施方案》等系列政策的出台，体现国家高层振兴现代职业教育，培养高素质技术技能人才以适应社会转型、产业升级的战略规划与决心。

当前，我国已初步完成现代职业教育体系构建，产教融合是高素质技术技能人才培养的关键环节。《国家职业教育改革实施方案》第十条要求从命运共同体的高度推动职业院校与行业企业加强产教深度融合。《国家产教融合建设试点实施方案》则突出充分发挥城市承载作用，通过规划产教融合园区、实训基地、平台载体等建设产教融合型城市。从命运共同体角度探索建立终身教育理念指导下，多元化开放发展格局的城产教深度融合型现代区域职教综合体，具有重要的理论意义与实践价值。

一、命运共同体：现代区域职业教育发展的内涵本质

(一)区域主导：我国现代职教发展的历史沿革与实践基础

职业教育的实质为兼具文化知识学习与职业技能培育的人力资源开发体系。世界上多数国家的职业教育形态塑成均需经历长期产权秩序、政策制度、劳资关系、公共权力等诸多因素的长期博弈和相互制衡。我国现代职教体系也是历经数次政策体制变迁逐步演化成现在以区域治理为主导的实践基础。

20世纪90年代，为适应市场经济体制改革及国有企业重组的社会变革，1998年，国家着手调整行业企业主导的职业教育体制，将其归口于地方政府管辖。[1]国发办[2000]3号文件明确授权各省、自治区、直辖市人民政府制定本地区高等职业教育发展布局规划，提出高职教育主要任务是面向地方区域经济建设和社会发展需求服务的。此种机制下，职业教育逐渐融合渗入区域发展子系统，地方政府在办学经费拨款、招生名额分配、人事编制管理、行政奖惩审核、基础设施投入等多方面实质性影响本区域职业教育发展的路径与规划。目前，我国职业教育发展已颇具区域特色，如东部沿海的船政文化以及西部区域的胡杨文化、五工文化等。区域主导是我国现代职教体系的历史沿革结果及当前社会治理的实践客观基础。

(二)命运共同体：现代区域城产教融合的内核驱动力

命运共同体，即在相同条件下结成的命运攸关的集体，源自人类命运共同体，包含相互依存、相互促进寻求可持续发展及多赢共利的综合治理观、价值观。区域城市建设及产业转型升级与职业教育发展存在正相关，三者之间是深层次良性互动、共融共生的协同发展命运共同体。

利益契合是命运共同体建设的前提。[2]首先，经济因素是区域职业教育发展的关键性内驱力，城市建设、产业升级为职业教育发展提供资金支持和产业支撑。自1980年新中国第一所职业大学——金陵职业大学成立至今已有40余年，我国职教发展历程中，拥有良好经济基础和财政支撑的江苏省、广东省、福建省等东部地区的职业教育整体发展迅猛。2018年，江苏省高等职业院校达90所，居全国首位。[3]反之，经济发展相对缓慢的地区，如广西壮族自治区、青海省、宁夏回族自治区等地，职业教育发展规模、质量等方面与东部地区相比差距较为明显。

其次，职业教育促进区域经济社会协调全面发展。职业教育为区域城市建设、产业升级培养技术技能人才。不同于本科院校毕业生可以全国范围就业的选择倾向，职业院校学生因各种因素制衡，毕业后留在本区域工作概率较高。《2019中国高等职业教育质量年度报告》显示，高职毕业生本地就业率接近60%，到中小微企业等基层服务的比例保持在60%以上。职业教育在促进中小微企业成长及区域产业转型升级方面发挥重要作用。此外，统计数据显示我国自2016年以来，高等职业教育农村生源占五成以上，[4]并呈现增长趋势。职业教育已成为农村孩子接受高等教育的重要途径，其在促进城乡教育公平、区域社会稳定运行方面贡献巨大。城市、产业、职教三者同根相连，命运与共，城产教深度融合是现代职业教育发展的必然要求。

二、困囿与阻滞：区域城产教深度融合的瓶颈分析

学术界、行业界普遍认为当前我国多数产教融合模式处于浅层化、短期化形态，多以会议、参观、一次性合作项目、短期集中培训等方式呈现。虽然过程性支撑材料如照片、视频、统计表格、宣传方案、总结反思等文件数量巨大，但是企业与院校在合作育人方面依然是两套相对孤立的运营机制，理念、规划、方式等完全迥异，学生仍处于院校学习与企业需求脱节的沟壑间，难以在毕业时成为适应行业相关岗位要求的技术技能型人才。此种流于表层化的产教融合模式使得学生在技术技能操作提升层面难以形成实质性突破。目前，我国多数企业积极响应国家号召，配合支持产教融合政策，但并不愿意也无法深层次融入校企协同育人模式。产教难以深度融合的根源在于校企双方难以形成利益契合的命运共同体。

(一)地方配套惠企政策机制缺失

国家层面大力支持并从顶层规划设计产教融合、校企合作系列惠企政策。早在2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确提出，依靠行业企业发展职业教育，对支付实习学生报酬的企业给予相应的税收优惠。国发[2014]19号文指出，引导社会力量参与职业教学过程，各地可通过政府购买服务、税收优惠等方式给予支持。2019年，“职教20条”进一步强化惠企政策，对产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励；发改社会[2019]1588号文则要求，全面落实社会力量举办教育可适用的财税、投资、金融、用地、价格优惠等政策，形成清单向全社会公布。

国家顶层设计具有导向、引领作用，但因顾虑全国范围的普适性而往往相对宏观、概略，且具有一定的弹性空间，常出现“具备条件”“一定比例”等表述方式，[5]其落地执行需要省市地方政府配套的下位政策机制予以支撑。由于各区域职业教育发展状况各具特色、政策机制制定颁布流程繁琐复杂、产教深度融合仍处于探索阶段、无历史成功经验可借鉴等诸多因素，地方政府惠企配套政策机制相对滞后，部分省市出台的政策机制距离落地施行还有一定距离。例如,规定一系列产教融合的目标任务，但对相关部门的分工协作、实现途径、支持方式、监督考核机制均无明文规定，缺乏可细化落实的操作实施环节。[6]

(二)参与主体的内涵要求度低

当前，我国产教融合参与主体如院校、企业、协会、研究机构等各方的信息交流方式多为具有短期、间断性的会议、座谈或是建立在具体合作项目上的沟通交流。多数情境下，伴随着合作项目的结束，产教融合各方参与主体沟通交流自然中断或陷入表层友好客座状态。会议、座谈等形式则因议题、议程、场合等因素限制，交流信息覆盖面有限，深层次内涵信息往往浅尝辄止，尚未形成长效可持续的交流机制。

产教融合的各参与主体由于生存境态不同导致价值理念、行为范式、文化背景等存在较大差异。以主要参与者院校与企业为例，企业在市场法则的牵引下，以利益、竞争、淘汰为价值导向，其行业范式在劳务合同、雇佣关系的等级色彩下，注重效益、职责的刚性逐利活动，与职业院校育人公益本质的价值使命存在利益的逻辑冲突。在此基础上，双方产教融合项目如学生实训、技能培训、大师工作室等往往是企业真实运营局部环节的场景模拟，与实际存在一定的疏离与偏差，学生获得技术技能提升效率低下，一旦进入企业仍需重新培训上岗。当前多数企业参与产教融合活动的内在驱动力往往为获取直接可见利益，[7]如售卖仿真实训软件、教学模拟设备、获取廉价劳动力解决行业旺季用工荒问题等，缺乏命运共同体的社会责任意识。在校企双方运营机制迥异的情境下，主要依赖思想意识融合，缺乏长效可持续信息交流机制推动，双方难以找到真正利益共同体的契合点和实践渠道，内涵要求匹配度低下，合作必然流于表面化，难以大规模推广。

(三)产教融合联动效益难以优化

1999年，在高校扩招的大背景下，高职教育进入规模扩张时期。2000—2018年，我国高职院校数量从442所增至1，418所，在校生由100.9万人增至1，133.73万人。[8]此阶段各高职院校以基本建设为抓手、以规模扩张为动力,在自身发展最优化的理念引导下，普遍追求“大而全”的综合性大学建设模式，致使当前我国多数职业院校发展缺乏特色。专业设置雷同率高，同一区域内功能相似的实训设施设备重复购置，原本相对有限的职教资源更加分散，整体呈现影响力不大、育人质量实效不高、产教融合产生的社会效益相对有限的局面。

当前，国内诸多职业院校响应国家号召进行事业单位绩效改革，区域内各职业院校相同专业之间存在激烈竞争，同一区域范围内竞争尤为明显，出现多院校争抢合作企业的现象。在绩效压力下，区域教学资源共享、实训设施设备共用,在院校之间难以自发形成协同意愿。优化扩张区域产教融合联动效益，需要上级相关部门统筹规划。区域职教资源统筹共享规划存在以下困难：一是客观历史因素形成的省域范围内各职业院校分布地理空间分散，致使软件教学资源可以通过网络实现共享，硬件设施设备则难以跨越时空障碍实现高频次日常教学应用；二是我国多数区域职业院校实行分级管理，分为省属院校、市属院校、区属院校等。不同级别院校之间教育资源统筹规划存在机制壁垒；三是政策主导结果的市场化预期无法保障。我国当前职教改革是以政府政策变迁为主导进行的自上而下的变革，区域层面资源统筹共享离不开政府的支持规划。产教融合的联动效益最终需经历市场化检验，政府区域资源统筹规划能否适应市场化发展要求，存在诸多不确定因素。

三、集群效应：职教城对“城产教”深度融合的示范与推促

集群效应是指集中于一定区域内的诸多具有竞争合作关系的企业、组织、机构，通过纵横交错的网络关系形成的相互融合、相互连接的产业群体，利用地缘空间高度集中优势，发挥资源共享的协同效应，提高整体竞争力。职教城是区域性职教资源、产业资源、社会公共资源等多元要素在地理空间上的集聚与整合，是职教资源集群化的有机整体。职教集群兼聚教育属性与产业属性，[9]其在政府主导下，通过集中规划、合理分工、合作竞争、协同发展，贯穿教育链、人才链、产业链，发挥规模经济与范围经济效应，推动区域经济社会发展进步。我国多地职教城运行已获得“城产教”深度融合的良好实效，如天津海河职教城、重庆永川职教城、贵州清镇职教城等。职教城“城产教”深度融合的集群效应已成为现代职教发展的新趋势，得到社会各界的广泛认可。福建长乐职教城、青岛即墨国际职教城、四川淮州新城职教城等陆续投资建设中，成为推动区域经济增长的新引擎。

(一)着眼经济增长，促进产教互惠融合政策细化实施

职教城作为区域政府统筹布局的空间经济组织，占地面积广、资金投入多、社会影响大，对区域经济增长方式产生实质性影响。政府在规划筹建职教城时，必然考虑其与区域经济增长的衔接方式与紧密程度，积极招商引资，对入驻职教城的企业、组织、机构等，充分释放各种资源红利，间接细化落实中央政府关于产教融合系列惠企政策的施行，成为企业、社会组织等主动参与产教融合，获取直接利益的便捷渠道。

职教城的正常运转需要“职教校区、产业园区、公共社区”三区建设发展，在市场经济作用下，知识、技术、人才、效益相互影响，联动发展。产业园区、职教校区共处相同地理空间范围，在职教集群协同整合效应作用下，校园职业教育与行业企业实际运营更易形成无缝对接，相关专业匹配对应行业，职教实训实习、调研设计等实践课程可在产业园区实际工作环节中逐层递进打磨提升。院校、研究机构等优秀科研成果可实现就地转化，指导企业进行技能革新、流程改善、市场定位等。各方主体在资源互补、协同优化基础上，提升办学质量、转化科技成果、帮扶实体企业、发展区域经济，促进城产教深度融合，实现多方共赢。

(二)分权制衡，构建多方参与的常态化沟通交流机制

职教城多元办学主体在集聚众多职教资源同时，会因各自利益壁垒而形成多个权利中心，降低彼此之间的融合协同效益。职教城作为一个有机的经济组织体，在保障各参与方独立运营的基础上，可在职教城管委会的统筹下，运用分权制衡理念，构建由政府、院校、行业、企业等多方主体共同参与的“三三”制管理运行机制，如图1所示，通过日常共同事务管控与服务建立起多方参与的常态化沟通交流机制。

职教城管委会作为政府行政部门，可邀请不同利益主体按比例组建合作理事会，协助参与职教城年度发展规划、综合基础设施投建、城内外跨行跨区资源协调、安全应急处理等重大事项决策。依据职教城发展特色，重点打造协同育人平台、科技开发转换平台、终身教育社区服务平台三大专项运营体系，[10]通过合作理事会下设专项委员会组织具体实施。以制度化的形式规范建立职教城政校行企等多元主体“共商、共建、共治、共享”联席工作机制，[11]依托日常公共事务处理实现多方沟通交流机制的常态化。

图1 “三三”制管理运行机制

(三)建立学分互认机制，推促职教资源实现统筹共享

当前，我国已有职教城基本实现共享的资源主要有图书馆文献资料、综合性体育设施场地、文化艺术交流活动、部分线上课程资源等，整体资源共享程度有限。各职业院校及相关企业、组织等虽处同一地理空间，但以围墙、道路或山脉水系等彼此分开，处于相对封闭的自我管控状态。社会各界普遍认为职教城资源共享仅依赖各组织机构自发主动沟通交流难以实现，[12]需要相关部门协同职教城管委会统筹规划推动。

不同职业院校管理风格各异，其共同特点均采用学分制，学生修满规定的学分方可毕业。职教城作为一个职教资源集群的共同体，可在各院校已有学分体系上，针对部分通识课程、专业基础课、公共选修课等，推行在职教城区空间范围内各院校共同认可的职教城学分制。学生可在不同的院校选修职教城学分机制中的课程，通过考核后得到的学分，本院校应当给予认可。通过学分互认机制，推动院校间部分课程、师资、教法、考评机制、硬件设备等教学资源相互交融、逐步共享。学分互认的推广是建立在相似或相关专业基础之上，为保障职教城学分制的顺利实施，相关部门须对入驻职教城的各院校现有专业进行统筹规划。依据区域产业体系发展需求及各院校现有专业实际情况，优化设置、合理整合。对于连续3年以上招生困难或已有3个以上院校设置的专业，采用“留强汰弱”原则，施行退出淘汰机制。对于产业发展急需专业，给予资金、招生、政策优惠等系列支持，构建对接产业、与时俱进的动态专业管理机制，推动职教城资源实现统筹共享。

四、职教城引领示范：命运共同体下的现代区域职教综合体构建

现代区域职教综合体建立在以城市为承载体的产教深度融合基础上。职教城是区域职业教育发展的典型示范，其运行理念、法则与现代区域职教综合体相似，一定程度上可视为现代区域职教综合体在空间范围内的缩小版。构建现代区域职教综合体，需对区域现有职教资源重新规划整合，势必对现有利益布局产生影响。为保障职教综合体构建的系列政策、规划顺利推广落实，减少不可预知因素的阻碍影响，可以职教城为试点，面向全区域范围逐步施行。

(一)坚持终身教育理念，完善职教多元开放发展格局

现代区域职教综合体是在一定地域范围内，以终身教育为理念，以产教融合为契合点，为服务区域经济建设和人的全面发展而形成的、多元主体共同参与的、不同类型不同层次的、职业教育资源共同构成的职教网络组织体系。

现代职教的愿景是技能强国，突出强调其开放性与终身教育特性。现代职教的开放性体现在其施教对象不局限于在校生，更包含返乡农民工、退役军人、退役运动员、下岗职工、社区居民等广大社会民众群体，通过技能培训、网络教育、社区教育等方式提升全民职业素养，推进学习型社会建设，解决区域经济增长中行业转型升级引发的人才结构性失衡短缺问题。开展全民终身教育，单纯依靠院校教育资源无法实现，需要社会多元主体共同参与、协同育人。在各方参与主体生存运营法则各异的实践基础上，构建区域多元办学命运共同体，在利益调配、交流机制、资源统筹共享等方面可借鉴职教城已有的运行经验，注重“放管服结合、政策引导调控”，在深化城产教融合、激发社会力量办学积极性、发挥市场检验功效时，通过约束激励机制，克服局部功利性、短视行为及市场柠檬效应反作用的影响，坚持区域职教资源公益性主流方向，引导区域职教命运共同体持续良性循环发展，如图2所示。

图2 城产教深度融合下的现代区域职教综合体构建

(二)设计融汇互通多元学制路径，畅通中高级人才成长渠道

现代职业教育纵向不同层级的衔接性与横向不同类型的融通性仍未完全贯通。我国职教层级主要以中职、高职教育为主，应用型本科较少，专业型硕士研究生教育仍在探索中。当前中高职衔接由“高职单招”“3+2”分段培养等相关政策推广逐渐获得认可，但应用型本科仍处于试点阶段。因招生指标少、社会认知偏差等多种因素，学生专升本比例较低，职教人才高学历层级提升渠道受限。在中国社会重学历的整体认知形态下，学历提升困难削弱职业教育的社会认可度与就业竞争力。横向不同类型职教体系融通互认机制尚未建立，全日制与非全日制教育之间存在巨大的世俗沟壑。职业技能培训、社区教育、网络教育等因培养考核机制差异而难以被传统学历教育认可。不同类型教育体系间的唯一融通方式为入学考试，但却设置年龄限制、原始学历要求、已有科研成果证明等多重门槛，增大基层民众向社会中高级人才成长的晋升难度。

“职教20条”明确提出要实现学习成果的认定、积累和转换。现代区域职教综合体构建应积极响应中央政策指引，以“学分银行”“书证融通”机制为链接，重构知识模块与课程资源，倡导碎片化教学模式与体系化教育学制相融合，融会贯通不同类型职业教育，设计多元学制人才晋升路径。具体实践中，可先以职教城为试点区域，构建“个人学习账号”或“终身教育卡”机制，进行系统化教育或碎片化培训学习，并接受定期考核积累不同类型学分，学分之间可按一定的比例合理转换，并累积放入自己的“学分银行”“个人学习账号”或“终身教育卡”。打通终身教育与学历教育之间的融通渠道，倡导并向“以产业需求为导向，产教融合为途径”的职教人才培养方式转变，加大应用本科、专业硕士、职教博士等中高层职教人才培养力度与推进广度，融会贯通不同层级、不同类型职教人才成长渠道。

(三)营造价值认同环境，提高职教社会认可度

我国社会公众对职业教育普遍认可度不高，究其根源在于职业教育毕业生就业质量不高，职业生涯成长路径及层次整体不如普通高校毕业生。麦克思发布的《2020年就业蓝皮书》统计数据显示，2019届本科毕业生平均月收入为5，440元，剔除通货膨胀因素的影响外，与2015届相比，五年来起薪涨幅为23.6%。同等情况下高职毕业生仅为4，295元，起薪涨幅为15.7%。职业教育是低学历、低能力的代名词，在部分社会公众心中根深蒂固的观念是由长期客观历史因素形成的，并非一朝一夕可以改变。国家高度重视职业教育，从战略层面宣传弘扬中国梦、大国工匠精神，倡导幼儿园、中小学开展职业体验课，在全国范围内加强职业启蒙教育。同时，通过国家政策明确提升职业教育法律地位，明确其与普通教育同等重要，切实推动“双高建设”“产教融合型城市”建设等加大对职业教育的资源投入力度。

构建现代区域职教综合体，应营造良好的价值认同环境，在日常点滴中浸润式提升社会公众对职业教育的正确认知倾向。如在区域范围内建造各式职业体验中心、行业特色展览馆、大国工匠工作室、传统技艺手工坊，免费向社会公众开放；倡导区域内各企事业单位开办职业教育周或职业教育日，学习传承工匠精神；加大新闻媒介对优秀技术技能人才的宣扬表彰力度，从思想意识领域树立职业教育正能量社会地位。同时，切实完善职业教育配套资源投入，加大职教财政支持力度、简化产教融合政策、优化类型教育互认贯通机制、提升职教中高层人才晋升空间。现代区域职教综合体构建应从社会资源匹配层面切实保障职业技术技能人才融入社会命运共同体运行当中，从根源提升职业教育的社会价值认同意识。