安徽省企业参与职业教育政策的二维分析

郭永芳，刘 昊

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030 )

一、问题的提出

随着经济的发展，社会对高素质劳动者和技术技能型复合人才的需求日益增强。产教融合作为职业教育的新型人才培养模式，在世界众多国家得以实践并取得了显著的成果[1]。当前，中国经济进入高速发展时期，深入推进供给侧改革成为国家重要发展目标，职业教育层面的发展应该与经济供给侧结构性改革步调保持一致，积极进行改革，在经济新常态下供给侧结构性改革中发挥人才培养和技术服务的作用[2]。因此，发挥产教融合在复合型人才培养方面的优势十分重要，这就要求进一步提升企业参与职业教育积极性，发挥企业办学主体的重要作用。

安徽省作为中国中部省份，以其地理、经济等优势在国家的发展规划中居于重要地位，目前安徽产业结构面临升级换代，对包括技术工人在内的高素质劳动者和技术技能型复合人才的需求增加。而在当前，我国校企合作普遍遇到的突出难题就是校企双方的积极性不对等，企业缺少参与产教融合的动力[3]。动力的缺失必然导致校企合作发展缓慢、未能建立长效合作机制的问题[4]。职业学校面对此困境，很难有有效的方法解决困境，这时就需要政府通过公共政策进行宏观管理，公共政策作为政策环境的产物，可以有针对性地进行宏观调控[5]。自推进经济供给侧改革以来，国家为促进产教融合颁布了多项政策，安徽省及下辖多市在国家相关政策的基础上，结合地区实际颁布了相应的政策措施，共同构成了安徽省产教融合政策体系，为企业参与职业教育、实现企业与职业教育通过优势互补共同培养人才提供了坚实的保障。

然而，政策体系的构建，并不代表政策价值的生成和政策目标的达成[6]。产教融合政策如果离开了有效执行，那么政策基本上发挥不出其本身应该有的价值、功能和作用[7]。结合产教融合政策的特殊性，政策有效性主要体现在政策工具的使用和资源供给的合理性。据此，笔者以安徽省产教融合政策体系中各项政策为样本，以政策工具的使用和资源供给两个维度为出发点，通过构建二维分析框架，对安徽省产教融合政策体系的政策工具使用情况和资源供给的类型与结构进行分析，提出优化策略，助力安徽省产教融合发展。

二、分析框架的建立

(一)资料来源

本研究所使用的资料全部来自政府发布的公开性政策文件，以“职业教育”“产教融合” “校企联合”“改革”等字段单独或组合成为关键词，通过在安徽省及下辖各地市级人民政府网站、北大法宝网、中国知网等官方网站和数据库网站搜索整理、收集存在相关性的资讯、文件、公告等。在完成信息的初步收集后，根据时效性原则，选取2015年以来的政策文件以符合供给侧改革深入发展的时代背景；根据权威性原则，选取文件应为政府部门文件以保证政策样本的权威性；根据相关性原则，选取与“企业参加职业教育”这一研究主题具有较大相关性的政策文件。最终确定选取符合全部筛选标准的政策文本18份(本文略)。

(二)研究方法

1. 内容分析法和EXCEL编码方法

基于研究需要，本研究采用内容分析法和EXCEL编码方法，分别建立以政策工具使用和资源供给为划分依据的X、Y维度，通过对相关政策条目进行内容分析、归属类别，再通过EXCEL软件进行编码和频次计算，对政策工具政策的使用情况和资源供给的情况进行把握。

2.X维度的构建

政策工具是将政策从理念产物转化为实际的手段，因此政策工具的科学性和合理性在很大程度上影响政策效能的实现[8]，同时政策效能的实现也依赖多种政策工具及其具体表现形式相互协调配合、共同发挥作用。基于对政策工具的认识，笔者借鉴英国瑟赛克斯大学科学政策研究员罗斯韦尔(Roy Rothwell)和荷兰海牙应用科学大学泽格维尔德(Walter Zegveld)根据政策产生影响的着力面不同将政策工具分为供给型、需求型和环境型的政策工具分类理论[9]，将各项政策条目分为供给型、需求型和环境型政策工具，每种政策工具都有不同的具体表现形式，详见表1。

表1 政策工具类型的表现形式及其含义

3.Y维度的构建

企业是以盈利为根本目标进行一系列市场和社会活动的组织，企业参与产教融合要求有相应的资源投入以激发其动力，所以在Y维度中分析其资源获取情况。美国学者胡德认为每一项政策都涉及信息、财力、法理权威和组织四种政府资源中的一种或几种[10]，笔者以此为理论基础构建政府资源模块。同时，考虑到在政策中职校也是资源供给主体之一，所以根据政策内容构建职校资源模块，包括机构、人员、技术和教学四种资源，两大模块中各种资源存在多种表现形式，详见表2。

表2 资源模块、资源种类含义及其具体运用形式组成

4.政策条目编码

基于收集的政策文本，笔者根据政策文本内容提取相关政策条目。在此基础上，首先将政策文本根据级别(省级、市级)分为A、B两级，将各文本分別从1开始排序并赋予相应的政策编码代号(A1～A3、B1～B15)，而提取的政策条目则根据内容的先后顺序，由此组合成为政策编码，例如A1-1为一号省级文件中的第一条政策条目。

三、二维框架分析

(一)X维度：政策工具维度分析

通过在EXCEL软件中按照政策工具维度的定义对政策条目进行分析、归类、编码和统计，得出的结果如表3所示。表3显示三种政策工具的使用呈现出不均衡的状态：供给型政策工具使用过多，频次为259条，占总条目数的49.24%；需求型政策工具使用相对均衡，频次为170条，占比为32.32%；环境型政策工具的使用则较少，频次为97条，仅占18.44%，远低于均衡水平。同时，各种政策工具的作用形式也存在不均衡的情况。政策工具的使用不均衡必然会导致政策的效能出现严重的偏差，影响企业参与职业教育的效果。

表3 政策工具分布配置情况

从表3得出如下结果。

1.供给型政策工具推动力过强但缺乏系统性

供给型政策工具的使用不均衡不仅体现在总的使用频次过多，也体现在作用形式方面。在政策文本中，过分强调基础设施建设和教学改良，二者分别占比14.64%和16.16%，一定程度上反映了政府希望通过基础设施的建设和职校进行的教学改良推动企业参与职业教育，但是政策在强调基础设施建设和教学改良的同时，却忽视了其他的政策作用形式。例如，试点建设的频次仅为10次，占比为1.90%，试点建设的缺乏意味着相关的经验积累也存在缺乏的情况，在缺乏经验的情况下，贸然推进政策的实施是不符合实际的。此外，人才流通在政策文本中被提及的频次为28次，占比为5.32%；职校机构改良等被提及的频次为23次，占比为4.37%。这些数据意味着政策的实施缺少相应的专业人员和机构。同时，自主管理被提及的频次为13次，占比为2.47%；参与要求被提及的频次为23次，占比为4.37%。这表明政策赋予企业和职校的自主管理权相对较少，主要的管理权依然掌握在政府手中，这在一定程度上会降低职校和企业对于产教融合的积极性，而对于产教融合的相应参与要求也较少，这就意味着企业参与职业教育缺少相应的规范要求，影响政策目标的实现。

2.需求型政策工具满足企业需求不均衡

需求型政策工具虽然在总体上表现出相对均衡的状态，但是其具体运用形式却存在严重不均衡的情况。基于企业的盈利导向，政府倾向于对企业参与职业教育给予包括财税、用地等在内的强有力的政策支持，其频次达到124次，占比为23.57%，远超过其他五种形式频次之和。政府作出这样的政策安排，固然是出于通过直接的政策支持刺激企业参与职业教育的积极性的目的，但是频次过多很容易产生政策资源的浪费。相比之下，其他五种表现形式被提及频次均较少，其中技术攻关的频次为11次，占比为2.09%。研究证明，企业参与职业教育的动机不仅有成本偏好，也有技术偏好[11]。政策支持过度时满足了企业的成本偏好，而技术攻关则可以满足企业的技术偏好，但是技术攻关的频次较低会降低企业参与职业教育的技术偏好。此外，企业参与职业教育还有人才偏好和形象偏好的目的。为了能够培养出更多符合企业需求的人才，因此政策强调职校按需办学以及企业参与办学并提供相应的服务，需求融通、教学参与和服务供给的使用都较少，占比分别为1.90%、2.09%和0.76%。而为了满足企业形象偏好的社会形象塑造占比也仅为1.90%，更加剧了需求型政策工具内部各种具体运用形式的不均衡性。

3.环境型政策工具内部均衡致力于政策环境的建立

环境型政策工具的使用在总体上不均衡，而内部各种具体运用形式的使用则具有一定均衡性。在环境型政策工具的内部，为企业参与产教融合的目标规划使用了11次，占比为2.09%。要实现目标规划，需要制度体系的改良、行政部门管理以及社会参与。在政策文本中，制度体系改良使用了47次，占比为8.94%；行政部门的管理使用了22次，占比为4.18%；社会参与使用了17次，占比为3.23%。从环境型政策工具的内部各种具体形式来看，总体上相对均衡，在一定的目标规划指导下，行政部门与社会共同发力，推动制度体系的改良，进而影响企业参与职业教育的积极性，同时制度体系的改良也要求行政部门的管理和社会的参与要有相应的改良，各种表现形式相互促进，共同促成良好环境的建立。

(二)Y维度：资源供给维度分析

通过在EXCEL软件中按照资源供给维度的定义对政策条目进行分析、归类、编码和统计，得出的结果如表4所示。表4显示政策更加倾向于职校提供企业参与产教融合所需要的资源。在政策文本中，涉及政府提供资源的政策条目数为289条，占比为43.07%；涉及职校提供资源的政策条目数为382条，占比为56.93%。这体现了政府和职校在提供资源方面的不均衡，在一定程度上是由政府与职校的政策定位决定的。同时，政府和职校在提供资源的具体形式方面也存在着不均衡的状态，政府和职校在提供的资源种类方面均有所侧重，二者都侧重于自身拥有量最多和掌控力最强的资源，而过于侧重会就导致严重的不均衡，影响政策的效能。

表4 资源供给配置情况

从表4得出如下结果。

1.政府供给资源具有重财政和管理的倾向

在政府资源模块中，财力资源的使用频率为138次，占比为20.57%，这表明政府更加倾向于将提供财政支持作为支持企业参与产教融合的最主要方式，这与在X维度分析中需求型政策工具的使用情况具有一定的共通性。此外，政策中强调法理权威的条目达到80条，占比为11.92%，政府部门应通过监督、管理、规范等手段，为企业参与产教融合创造一个良好的政策环境。同时需要注意到，政府更多倾向于对产教融合进行管理，而监督和规范则相对较少，这表明政府的治理还有待进一步完善。在政府的调控下，政府部门、公共企业以及第三方机构等组织作为推动主体，提供了相应的资源推动企业参与产教融合，在政策文本中相应的政策条目为54条，占比为8.05%，而在这其中发挥最主要作用的还是政府部门，公共企业和社会组织则被严重忽视，在当前政府强调“放管服”改革的大背景下，公共企业与社会组织的作用应当被进一步发掘。作为校企开展产教融合最需要的基础信息，仅使用17次，占比为2.53%，这说明产教融合所需要的信息资源服务存在缺失的情况，还有待于通过进一步完善信息服务加以解决。

2.职校供给资源并未明显突出校企合作取向

在企业参与职业教育方面，职校供给资源较多，所提供的资源更多地表现在教学方面。在政策文本中教学使用了176次，占比达到26.23%，这其中更多的是职校为了达到合作教学的目的而做出的教学改良，相比之下，企业参与合作教学和管理相对较少。在此基础上，企业和职校共同进行技术研发以及合作设立机构，机构在政策中使用了132次，占比达到19.67%，而技术研发的频次为16条，占比仅为2.38%。与此相对应，在合作机构中，双方合作建立的科研机构占比仅为3.73%，合作设立的机构更多为实训基地和教育集团。而在职校的资源供给过程中，人员的流动涉及的政策条目为58条，占比为8.64%，更多的情况是职校更愿意接纳企业的技术人才到校进行教育实践，而邀请企业管理人员担任职校管理层或派遣学生前往企业实训和接受职工培训则较少，占比分别仅为2.38%和1.04%。

四、结论与政策建议

(一)研究结论

1.政策工具的使用频率及侧重点不均衡

从政策工具维度看，安徽省关于企业参与职业教育的政策注重以供给型和需求型政策工具为主，环境型政策工具为辅。三种政策工具涵盖了多种表现形式，为企业参与职业教育的全过程进行了较为全面的保障。但是，政策工具及其内部结构都存在失衡的情况，政府对需求型政策工具的使用较为均衡，过多使用了供给型政策工具，忽略了环境型政策工具。从政策工具内部看，政策更多侧重基础设施建设、职校教学改良、政策支持和制度体系改良，其他方面则被轻视甚至忽视，政策工具内部的不均衡性较大。

2.政府与职校供给资源存在差异且各有侧重

从资源供给维度看，职校由于在教育管理方面更具有专业性，所以职校供给的资源相对于政府来说较多。政府提供的资源较为宏观，职校提供的资源更为微观，二者提供的资源共同构成了较为完整的资源供给体系，而在这个体系中，资源供给仍然存在不均衡性，这种不均衡体现在二者所提供的资源种类及其表现形式。政府更倾向于提供财力和法理权威的支持，财力资源中又注重财税、用地和奖励补助的运用，法理权威资源的使用中则更多使用在管理方面，而职校则倾向于合作教学和设立合作机构，这两种资源在运用中也有所侧重(合作设立实训基地和教育集团及教学改良)。除此之外，政府和职校资源供给模块中，占比较小的资源在使用中也存在一定的不均衡性。由此笔者认为，在安徽省企业参与职业教育的资源供给体系中，资源的供给方、种类以及具体运用形式都存在不同程度的不均衡性，需要进一步协调以消除其不均衡性。

(二)政策建议

1.调整和控制供给型政策工具的内部结构

供给型政策工具在更多的情况下强调人为设计的因素，其过度使用在很大程度上会将职业教育拉向设计模式的一边[12]，不利于职业教育的平衡发展。应控制基础设施的过度建设，转而加大对试点建设的重视程度和支持力度，通过试点建设的增强来累积建设经验，进而推动由追求规模扩张向提高质量的转变[13]，指导新时期产教融合建设。坚持“放管服”改革导向[14]，政府逐渐实现事实上的教育主办者向统筹管理者的转变，将微观自主管理权下放至学校和企业手中，政府则转向制定更为贴合实际的产教融合参与要求，保障各方主体的合法权益不受侵犯。与此同时，鼓励职校根据自身产教融合推进的实际情况，在符合相关规定的前提下，进行合理的教学改良，切忌盲目跟风，不切实际。要增加设置相应的职校机构，增强包括管理人员、技术人员、职工、教师和学生在内的校企人员双向流通。

2.增加和调整需求型政策工具的使用

首先，需求型政策工具的使用在总体上比较均衡，但是在未来发展中依然会出现不足的情况。需求型政策工具可以提高企业参与职业教育的内在原动力，因此在总体上要加大需求型政策工具的使用频次，促进政策工具间的平衡性。其次，在需求型政策工具内部，结构的平衡同样重要。在原有政策支持的基础上，坚持政府“放管服”改革导向，加强服务供给，赋予企业更多参与职校教学的权利，配合供给型政策工具的改良，推动“放管服”改革。坚持以企业需求为中心，立足企业技术偏好和形象偏好，协调校企需求，加大对校企技术研发的投入和合作积极的企业的相应奖补力度，促进企业的技术升级换代，实现最大程度上的需求融通。多措并举，通过利益内涵和补偿机制为主构成的经济拉力[15]，推动企业参与职业教育。

3.增加环境型政策工具的使用

各相关方还要认识到环境型政策工具对于政策效果的重要性，加大环境型政策工具的使用力度，提高使用频次，促进总体上的结构均衡。同时，也要认识到当前国家的发展对于职业教育产教融合人才培养模式有着新的时代要求。因此，要针对国家新的发展要求，加大对产教融合相关方面的目标规划设定，尤其要强调实践教学的培养目标规划，重点培养学生的职业技能和职业素质[16]，以此为基础进行相应的制度体系改良。在这个过程中，除了强调政府部门要在坚持“放管服”改革导向的基础上进行宏观管理外，还应该注重社会力量广泛参与产教融合的重要性，并提供更为细致全面的保障。要融合多方力量，形成目标导向、制度保障、校企参与、政府和社会辅助的良性环境型政策工具结构。

4.调整政府资源供给

坚持“十四五”规划方向，深化职普融通、产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制，大力培养技术技能人才。促进产教融合政府资源投入的优化，推动现代化产教融合体系发展。加强政府作为公共信息汇总平台的作用，为各产教融合主体提供全面细致的信息服务，着力消除校企合作信息不对称的问题，配合需求融通政策，促进校企合作关系的搭建。深入研究财力资源投入效率，保持财力资源合理投入，避免因投入过少造成的不足或过多造成的浪费。坚持“放管服”改革导向，在运用法理权威资源时，注重监督和规范，减少过于频繁的管理。在使用组织资源时，减少政府部门的直接作用，注重公共企业和第三方组织的参与，实现权力下移至产教融合主体的转变。

5.职校根据教育发展方向供给资源

坚持以办学育人为导向，完善教学资源的供给，更多赋予企业参与教学与管理的权利，使产教融合人才培养模式真正以企业的需求作为导向，调整机构资源的供给，尤其要促进校企合作科研机构的设立，提高科研实力，为技术研发奠定坚实基础。相应加大技术资源的投入，对于技术的研发既要注重企业需求，按需进行技术开发，又要注重校企的合作开发以适应未来企业技术发展趋势。对于各方面所需要的人员、资源，要在合理合法的前提下提供便利和相应的激励措施，不仅要注重“双师型”教师队伍的建设，还要主动为企业管理人员到校任职和企业职工到校培训提供保障和激励，提高校企双方的人员流动性，为产教融合体系的发展提供人力资源保障。