浅议城市更新某地腾退工业国有划拨（中外合营，有期限）建设用地收（回）购价格的思考

【摘要】经济发展需要土地空间，由于前些年的快速发展，苏州市吴江区的建设用地总量已逼近“天花板”，发展空间受限，同时部分“散乱污”企业既造成土地资源浪费，更带来生态环境、安全生产等诸多隐患，为此近年来吴江区通过开展淘汰落后产能、土地腾退、治理生态污染问题、降低各类安全隐患，实现空间大优化、环境大改善、隐患大消除、推进城市有机更新。在对各类腾退土地的价格补偿方面，一些常见的土地权利类型各地区均有制定出台相关的补偿标准和评估细则，而一些不常见特殊的土地权利类型常成为争议点及难点，本文重点对某地在腾退工作中出现大量的工业国有划拨（有证载年终止日期）建设用地进行调查及分析，并在此基础上对其收（回）购补偿价格的确定提出评估思路及方案。

【关键词】腾退补偿价格;国有划拨（有期限）;评估;思考

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

随着经济社会的快速发展，各地都面临着土地资源日益紧张、生态环保压力巨大、安全形势不容乐观，这三个亟待破解的问题，为此苏州市吴江区近年来开展“三优三保”、“三治”等治理工作及土地腾退推进城市有机更新工作。通过此项工作用前所未有的重视程度、前所未有的严格要求、前所未有的措施力度，实现了空间大优化、产业大提升、隐患大消除、环境大改善。更重要的是，腾退的土地指标和空间，为吴江抢抓长三角一体化战略机遇，吸引重大、优质项目落地，实现生态绿色发展提供了坚实保障。在治理工作中，腾退的土地的价格直接涉及各方利益，影响腾退进度，为此全区各地针对收（回）购工作制定出台较为统一的价格评估细则，但一些不常见的土地权利类型出现，由于利益各方对其认识不同，而评估细则中未涉及，往往成为影响腾退进度的难点，也是价格的争议点。本文就笔者工作中接触到的某地工业用地腾退工作中出现大量的工业国有划拨建设用地（中外合营，有期限）结合实例进行一些观点的提出及思考意见的探讨。

1、项目状况

1.1项目背景

二○二○年六月，因工业用地升级需制定统一的腾退收（回）购补偿方案需要，委托方某地人民政府委托对其辖区范围所涉的工业国有划拨（中外合营，有期限）建设用地腾退收（回）购补偿价格提供评估建议方案和咨询意见。公司委派笔者作为该项目负责人承担此项工作。

1.2基本情况

根据前期调查和收集掌握的资料，某地辖区范围的此类工业国有划拨（中外合营，有期限）建设用地基本为九十年时期中外合营企业取得使用沿续至今，土地权属登记用途为工厂（21）、工业（21），使用权类型为国有划拨，有证载终止日期，部分证载终止日期已到期但仍由原权利人使用，部分证载终止日期未到期，尚有剩余使用年期，正常使用中。

另经调查，我国土地权利性质按所有权分类，分为国有土地和集体土地。按获得途径分类，国有土地又分为国有划拨跟国有出让两种。国有划拨土地是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用无偿交给土地使用者使用的行为，以划拨方式取得土地使用权的没有使用期限限制，法律、行政法规另有规定的除外。

此次辖区范围的工业国有划拨（中外合营，有期限）建设用地为改革开放初期国家对中外合营企业（中外合资经营企业、中外合作经营企业）使用土地的一种方式，其特点为：①具有一定期限，该期限应同企业经营期限一致;②企业通过缴纳场地使用费方式取得国有土地使用权，并按相关合同等约定缴纳场地使用费;③随着国家对土地制度的不断完善，国家对划拨用地的用途进行全面限制，并规定“中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的，适用”，现该类型的工业国有划拨用地（中外合营，有期限）已退出历史舞台，属特定时期条件下的土地权利类型。

2、面临的问题

由于此类工业国有划拨（中外合营，有期限）建设用地土地权利类型属特定时期条件下形成的，具有时代的特殊性，当前已退出历史舞台，也无该类用地的价格市场及形成体系。如对已到期的土地简单考虑期限已到不作补偿或只对未到期土地作象征性的补偿，会造成了腾退收（回）购工作难度，如直接按国用划拨土地补偿，虽会有利推进速度，但未能体现出“终止年期、缴纳场地使用费”等差异因素，且某地辖区范围内的此类用地涉及面积大，亩数多，政府将面临资金支出的压力，土地腾退价格补偿涉及各方的利益，故如何適合确定该类用地的收（回）购补偿价格标准成为主要的难点。

3、思路及方案

3.1调查辖区内现行收（回）购价格标准

根据《某地工业建设用地使用权收购评估细则（试行）（2020年）》目前某地腾退收（回）购工作中工业国有建设用地分为“出让”及“划拨”两种类型，其中国有出让收（回）购价格基准价为420元/平方米（28万元/亩）;国有划拨收（回）购价格基准价为252元/平方米（16.8万元/亩）。另据调查，目前某地范围内工业用地土地一级市场的出让最低价19.2万/亩，实际土地一级市场挂牌工业用地成交价在20万/亩-26万/亩之间。收（回）购价格的评估价公式为：

（1）国有建设用地出让使用权收（回）购价格公式：

P=PB×K×（1±∑Ki）×Kj

式中：

P —国有建设用地出让使用权收购价格;

PB—基准价（420元/平方米，28万元/亩）;

K—土地剩余使用年期修正系数，K =〔1-1/（1+土地还原率）待估宗地土地剩余使用年期〕÷〔1-1/（1+土地还原率）收购价格基准价内涵对应的土地使用年期〕，土地还原率取6.5%。

∑Ki—地价影响因素修正系数;

Kj—权证修正系数。

（2）国有建设用地划拨使用权收（回）购价格公式：

P=PB×（1±∑Ki）

式中：

P —国有建设用地划拨使用权收购价格;

PB—基准价（按252元/平方米，16.8万元/亩）;

∑Ki—地价影响因素修正系数。

3.2咨询土地管理部门相关政策

经至土地管理部门咨询，此类工业国有划拨（中外合营，有期限）建设用地在合同期范围可正常使用，目前国家及土地管理部门对该类型用地到期后如何处理未有统一的规定、实施方案、操作细则、指引等。参照各地的管理办法一般是土地到期后可以办理续期，应在期满前一定期限内提出，土地行政主管部门一般会审核企业取得的划拨用地实际用途是否符合《土地管理法》及《划拨用地目录》中关于划拨用地用途限制的要求。符合要求的，可以继续以划拨方式签订土地使用合同，约定使用期限，并缴纳场地使用费。不符合用途要求的，土地管理部门可依法将划拨用地调整为出让用地，直接以协议出让的方式同企业签订出让合同，企业缴纳相应的土地出让金;或将其变更为租赁用地，签订租赁合同，由企业缴纳土地租金。随着土地制度和监管的不断变化与完善，企业通过划拨获取用地的方式已经被严格限制，且对于存量划拨用地也进行规范及调整。按某地此类用地的现实际用途，经咨询不符合现行《划拨用地目录》中关于划拨用地用途，故如企业继续申请使用土地的，一般情况下是需经批准后重新签订《国有土地使用权出让合同》，缴纳相关土地出让金才可继续使用。

3.3解决思路

（1）对于终止日期已至期的此类用地

由于权利人与土地部门签订的相关协议合同中并未明确划拨用地到期后的处理方式，法律法规对到期后的续期及延用并无明确禁止规定，故按理性经济人及最高最佳利用原则（法律上允许、技术上可能、财务上可行）分析，到期后企业一般将以出让方式继续使用土地，企业按规定缴纳出让金。因此，对于已到期的此类用地可按假设开发法的估价思路，先预测转变为国有出让土地后的收购价值和转变土地权利类型需缴纳的必要支出，将两者的价值折现到价值时点后相减即为其在价值时点收（回）购的基准价格。

其中，转变为国有出让土地后的收购价值即为目前某地国有出让土地收购基准价420元/平方米，28万元/亩;转变土地权利类型需缴纳的必要支出即为缴纳的出让金及契税，土地出让金一般是按第三方评估机构评估后确定出让金额，经了解某地目前原企业续用协议出让的工业用地出让金按出让最低价计288元/平方米，19.2万元/亩;契税按出让价格的3%计;假设两项均在价值时点发生，则：该类终止日期已到期的收购基准价=国有出让土地收购基准价-应缴纳的土地出让金-应缴纳的税费。

即，收购基准价=420元/平方米（28万元/亩）-288元/平方米（19.2万元/亩）-288元/平方米×3%（0.58万元/亩）=123元/平方米（8.2万元/亩）。

另外考虑到土地已到期但原权利人仍在使用，按规定需每年缴纳场地使用费，如到期后超期使用未缴纳场地使用费的，需扣除超期后使用未缴场地使用费至价值时点的终值。

（2）对于终止日期尚未到期的此类用地

对于尚未到期的此类用地，考虑到其尚有剩余使用年期，可按辖区内现有的国有划拨用地收（回）购基准价格（252元/平方米，16.8万元/亩）结合年期进行修正，如尚有剩余使用年期较短，修正后计算出的价格小于在价值时点提前办理到期转用地权利类型手续的价格，可按提前办理计算，即可按“（1）终止日期已至期的此类用地”中的思路进行评估。

3.4计算公式

（1）工业国有划拨用地（中外合营，有期限，已到期）

P=PB×（1±∑Ki）-Fi

式中：

P —国有建设用地划拨使用权（中外合营，有期限）收购价格;

PB—基准价（按123元/平方米，8.2萬元/亩）;

∑Ki—地价影响因素修正系数;

Fi—超期使用未缴的场地使用费至价值时点的终值。

各年未缴的参照当年正常使用需缴场地使用费计，如每年需缴场地使用费相同则，

Fi=A场/i〔（1+i）n-1〕;A场=正常使用每年需缴纳场地使用费，i=土地还原率，n=超期未缴年期。如使用年期到期后每年仍缴纳场地使用费的此项为零。

（2）工业国有划拨用地（中外合营，有期限，未到期）

P=PB×（1±∑Ki）×K

式中：

P —国有建设用地划拨使用权（中外合营，有期限）收购价格;

PB—基准价（按252元/平方米，16.8万元/亩）;

∑Ki—地价影响因素修正系数;

K—年期修正系数;K=〔1-1÷（1+i）n〕，i=土地还原率，n=剩余年期。

说明：如未到期的剩余年期较短，计算出的价格小于“公式（1）”中的基准价123元/平方米，8.2万元/亩的，假设其在价值时点提前办理到期转用地类型手续，价格按公式：P=PB×（1±∑Ki）计算，其中PB基准价为123元/平方米，8.2万元/亩，∑Ki为地价影响因素修正系数。

结语：

随着社会经济建设的发展，城市有机更新的推进，各地在腾退土地收（回）补偿方面都力求做到公开、公平、公正，一把尺子量到底，且做出较为详细的细则意见，但部分特殊的情况仍需要我们分析探讨深入研究，如何理论结合实践进行科学的计算保障各方的利益，值得我们思考。此次总结和概括了一些问题，希望能对城市有机更新和土地腾退补偿方面可以提供一些作用。

参考文献：

[1]《中华人民共和国土地管理法》

[2]《中华人民共和国城市房地产管理法》

[3]《中华人民共和国中外合资经营企业法》

[4]《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》

[5]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

[6]《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》〔国发（1980）201号〕

[7]《划拨用地目录》〔国土资源部令第9号〕

[8]《关于缴纳土地使用费问题的批复》〔原国家土地管理局〕

[9]《关于进一步明确外商投资企业场地使用费有关问题的通知》〔财税〔2018〕16号〕

作者简介：

朱宇，出生年月：1979年12月，性别：男，民族：汉，籍贯：江苏苏州市吴江区，学历：大学，职称：经济师，研究方向：不动产评估、土地规划。