医院事业收入资金管理现状及对策—— 基于优抚精神病医院角度分析

李晓琴 大理州民政精神病医院

引言

优抚性质的精神病院一方面主要从政府取得财政全额拨款的补助，另一方面还有事业收入，即依据行政事业性收费标准及医院的医疗类别收取的收入。医院取得的财政补助是因为承担了政府赋予的特殊服务职能，政府对财政补助的分配使用管理往往比较严格，而事业收入的分配使用管理却具有自主性和灵活性，一直处于自收自支的管理模式。为什么会存在这样一种管理模式，如何完善这类特殊精神病医院的管理模式，本文就此谈谈个人的思考。

一、事业收入的管理模式由其特殊性决定

（1）优抚性质精神病医院职能特殊。主要职能是为某地区的复退军人、民政优抚对象中的精神病患者、“三无”人员、流浪乞讨人员及社会上的精神病患者提供精神科的治疗与康复。因为具有非营利性、社会福利和优抚性质，所以，享受财政全额拨款的补助。

（2）优抚性质精神病医院地理位置特殊。精神病医院离城区远，地处偏僻，原有基础设施、设备较为落后。鉴于这些特殊性原因，医院的事业收入资金没有上缴国库，由财政核准留用，用于医院的发展建设。

（3）优抚性质精神病医院主管部门特殊。优抚精神病医院的主管部门一般为民政部门，首先与同样作为主管医院的卫生行政部门相比，在对医院的管理上存在差异。其次主管部门职能所限，对于下属精神病医院的管理也没有单独的、明确的管理职能，所以，优抚性质精神病医院在资金的管理方式上与其他综合性医院有差异。

二、事业收入管理的现状

笔者结合自身的工作实际，开展对于优抚精神病医院事业收入存在问题的研究，做出了以下分析：

1.事业收入预算管理缺失

优抚精神病医院财政补助经费主要用于在职在编人员工资及公用经费，其中人员工资福利支出占总支出的90%以上。随着财政体制改革的不断深入，财政补助经费在资金预算、资金使用及绩效追踪等的管理上是比较完善的，而事业收入资金却一直游离在预算之外。事业收入资金的使用范围一般情况为药品购置支出、卫生材料购置支出、不在编制内的聘用人员支出以及弥补财政补助公用经费不足的支出，也称一般公用支出。特殊情况下医院要进行项目的建设、大型专用设备的采购，需要自筹资金的时候也要动用事业收入资金。可见，除了人员支出以外其他的支出大部分都是从事业收入资金中支付的。从资金预算及预算公开情况来看，医院按照财政部门的要求编报部门预算的时候只对财政补助经费进行预算，事业收入资金并没有纳入预算，但按照要求事业收入资金在做年度部门预算公开的时候，要纳入预算公开的范围，二者口径不一致。从编制公开报表要求的角度看，收支基本都由财务部门完成编报，财务部门只是单纯地从财务预算编制角度分析，在历年支出数据的基础上结合本年度资金使用计划作为主要的参考，这样往往缺乏合理的编制依据。从执行角度看，实际支出的结果与公开时候编制的预算差异较大，说明仅仅从公开角度编制的数据来约束事业收入资金的使用，是无法发挥预算作用的。从整体预算管理流程来看，预算组织形同虚设、预算体系不完整、预算内容不全面，预算流程不清晰。在全面预算绩效管理不断推进、不断完善的背景下，优抚医院事业收入的管理还只处于粗略计划的阶段，医院没有切实可行的年度计划、没有中期规划，也没有长远的发展战略，这对于医院良性向好的发展是不利的。

2.事业收入资金在医院实有资金账户管理且历年滚存结余较大，没有发挥资金应有的效益

资金结余是指，遵照政府会计制度的规定预算会计核算时，按照医院收支结余分配的规定，年末对非财政拨款结余进行分配，分别转入了专用结余和非财政拨款结余的部分，历年滚存结余是指新制度下产生的专用结余和非财政拨款结余加上新旧制度衔接的时候分别调整进入了专用结余和非财政拨款结余的总和。优抚性质的精神病医院由于本身的特殊性，事业收入资金一直在医院实有资金账户进行管理，如此带来两个方面的影响，首先，事业收入未上缴国库或者未纳入专户管理。国务院深化“收支两条线”改革的意见中指出要将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理。尽管医院的这种管理方式有历史遗留的原因，但医院对这部分资金的管理不存在截留、挪用、私分，也多次主动要求上缴这部分资金，一直未果。这与国家相关的管理规定是不相符的，这部分资金在管理上依然存在一些潜在的风险。其次，大量资金沉淀在实有资金账户，资金使用效益无法发挥。国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知国发〔2015〕35号中明确提出推进财政存量资金统筹使用的相关规定，当地财政部门也下发了《关于清理上缴预算单位实有资金账户存量资金的通知》，其中清理的范围为结转结余2年以上的各级财政资金、本级预算安排结转一年以上的财政资金、预算单位财政拨款基本支出和项目支出净结余。在这次清理中，医院对自有资金部分认真地进行了清查，经财政部门的甄别最终也没有纳入上缴的范围。随着国家对优抚精神病医院建设的投入，基础设施得到明显改善，且医院在保持有稳定收支结余的基础上不需要动用这部分沉淀的资金弥补资金缺口，大量资金无法形成实际支出，资金的滚存结余越来越多，资金的闲置成本越来越高，无法发挥资金的使用效益。

3.事业收入资金管理制度不完善

对于全额拨款的财政性资金，完全按照预算标准核定额严格编制预算，厉行节约安排支出，同时设立绩效目标严格实行绩效管理，不断完善了财政拨款资金的管理。而事业收入资金，由于自收自支，在管理上没有像财政拨款资金一样严格，资金管理制度没有实用性。在收入管理方面，虽然有收入管理制度，但可操作性不强。比如，由于医院的特殊性，大部分病人需要长期住院，医保考核基本是按照综合医院的模式进行，当结账次数与财务结算规定冲突的时候，医院现有的制度没有明确规定或者发现问题后予以跟踪改进，往往没有尽到应收尽收的职责。在支出管理方面，管理重点不清晰，简单的参照主管局的制度，按照分事行权、归口管理的原则，明确了归口管理的科室及科室管理的事项，并未根据自己的实际情况对这部分资金的使用范围、支出预算、议事规则、审批流程进行制度的约束，形成使用资金时缺乏事前的计划性。在绩效管理方面，事业收入资金无绩效管理评价机制，特别是在设备购置或大额资金使用的时候，不需要完成与财政部门之间的资金申请、资金审批、资金下达的程序，资金使用监管力度弱，使用效果无法评估，往往会造成资金使用的浪费。

三、完善优抚性质精神病医院事业收入资金管理的对策

1.完善事业收入资金的管理模式

优抚性质的精神病医院由于历史遗留的原因，财政核准其自收自支，但随着基础设施的改善及财政体制改革的推进，医院对事业收入资金的管理应该紧跟上现代财政管理体制的要求。医院的这部分资金属于行政事业性收费的范围，可以纳入预算，实行严格的收支预算管理。第一，合理编制收入预算。收入预算由医院按照保持低增长率的原则进行编制，不宜强调创收目标，依法管理收入，这样也符合医院特殊的职能。第二，编制支出预算。细化预算编制项目，分别按药品购置支出、卫生材料购置支出、房屋和设备维修维护支出、设备购置支出、不在编制内的聘用人员工资及社会保障缴费支出进行编制；不能细化的公用经费部分可以通过分析以前年度执行情况的基础上核定标准定额，按定额编制支出。第三，对支出进行分解细化，包括执行时间、执行科室，下达到每一个具体执行的部门。在此基础上，实行预算审批管理流程，这要根据当地财政部门的相关规定执行，如果是可以直接纳入当地财政部门预算范围之内的，事业收入资金也采用上缴国库的方式管理，支出按照预算管理规定由财政部门严格审核后按进度下拨；如果当地财政部门在类似资金的管理上是采取通过上缴财政专户进行管理的方式，医院应加强与财政部门的沟通，要求把事业收入上缴财政专户进行管理，使用的时候向财政专户进行申请。当然，如果是采用上缴财政专户进行管理的方式，医院年度收入预算、支出预算，必须报经主管部门审核批准后严格实施。这样就严格执行了收支两条线管理的相关规定，规范了医院资金使用流程，减少了资金使用中存在的风险。

2.对存量资金进行上缴管理或可以暂停提取专用结余—职工福利基金

要解决存量资金的管理模式，有两个建议：一是，对于沉淀在单位实有资金账户的存量资金应上缴财政部门，纳入财政统筹支配管理，医院不再保留对这部分资金的控制权。当然，医院上缴这部分资金需要两个方面的准备工作，首先，财政部门是否愿意收缴这部分资金，这需要包括财政部门、上级主管部门、医院自身多部门的共同努力，积极协调才能把这个历史遗留的问题予以解决。其次，医院要充分认识到资金上缴的正面意义，做好心理建设。近几年国家对精神卫生事业的投入较多，医院动用这部分资金进行大规模发展建设的可能性不大，上缴这部分资金对医院是不存在影响的。资金上缴以后，从医院角度看，没有“余粮”可以壮胆，反而会促使医院精打细算，资金预算的重要性也会自然而然的显现，并且会推动医院对于资金的管理能力。从政府角度看，盘活长期闲置的存量资金、科学合理配置资源、把有限的资金用在刀刃上，存量资金的使用效益也会得到极大的提高，这也符合了财政部关于推进财政资金统筹使用方案的规定。二是，如果存量资金不能完成上缴的情况下，不再计提专用结余，这是值得思考的。优抚性质精神病医院的存量资金是经过历年的发展后结余分配累积下来的，存量资金的构成包括两部分，一部分为专用结余，专用结余的构成主要为职工福利基金，另一部分为事业发展基金即非财政拨款结余。截至目前，收支结余的分配一直沿用历史遗留的政策，40%提取专用结余-职工福利基金，60%转入非财政拨款结余即事业发展基金。专用结余的构成只有职工福利基金的前提下其用途为集体福利设施和集体福利待遇的支出，但是从事业单位绩效工资改革、事业单位规范津补贴、中央八项规定出台以后，职工福利基金在现行的制度体制下已经没有支出的必要了。每年继续按照收支结余的40%提取专用结余-职工福利基金，相当于对结余资金的用途进行了毫无意义的限制，如果不再计提专用结余-职工福利基金，全部结余转入事业发展基金将更有利于医院在适时的时候事业发展的需求，也能在适时的时候相比专用结余更加容易发挥出资金的使用效益。

3.完善事业收入管理制度的建设，推进医院整体资金统筹管理能力

一方面，完善制度建设。制定可行性和适应性的事业收入资金预算管理制度，对于收入预算，明确收入的基本原则、明确收费依据、明确收入预算的编制方法等依法组织收入；对于支出预算，明确支出的基本原则、管理机构及职责、资金使用范围、编制方法等。完善收支管理制度，特别是要完善资金支出管理制度的建设，包括对议事规则的完善、对支出审批流程的规范等；完善绩效监控制度，设定绩效目标，依据规范的程序对资金投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价，评价结果作为改进管理和编制以后年度预算的依据，提高资金使用效益；建立监督机制，单位应当选派责任意识较高且能够承担监管职能的人员，成立专门的内部监管部门，全面检查资金流入与流出情况，对于相关人员进行监督管理，确保预算管理人员严格按照工作流程进行工作；建立定期报告制度，定期向主管部门或者根据管理权限向相关部门报送事业收入资金执行管理情况。另一方面，管控好事业收入资金的最终目的是带动医院全盘资金管控的能力。优抚性质精神病医院资金来源有不同渠道，即主要有财政补助收入和事业收入，各块资金按照不同的来源应建立差异化管理制度，同时财政补助拨款资金和事业收入资金在管理制度上也要实现相互衔接。比如，根据资金性质建立一些特殊的条款用于规范资金的使用范围和审批流程等方面的差异；同时，涉及“三重一大”的事项应建立统一的决策机制，以达到消除重财政资金管理轻事业收入资金管理的目的。优抚性质的精神病医院，按照其特殊的性质和职能是不以营利为目的的，但同时承担依法管理收入的职责。所以，对于资金管理制度方面的建设显得更加重要，医院要有加强制度建设的意识，并借内部控制制度建设不断推进的契机，把资金管理制度的建设落到实处，改善资金管理现状。

结语

优抚性质的精神病医院有其特殊的职能，但是如何在如此特殊的模式下跟上财政体制改革的步伐，这是医院自身作为直接管理者需要思考的问题。不仅只有对财政拨款才严格执行相关的规定，对事业收入资金的管理更应该挖掘自己的创新性，进而带动整个医院财务管理的步伐。