生态环境损害救济机制的体系化构建——以公私法协动为视角

彭中遥

一、引言

整体的法秩序拆解为不同的法领域会自然而然地导出一个结果，即不同法领域之间的交叉地带因对某一行为的重复评价与规制，而使特定行为具备多重违法属性，由此引发更为复杂的行为评价、责任认定和追责程序。[1]法领域的交叉地带也由此成为实务操作的难点和理论研究的重点。

生态环境损害责任游走于公法与私法之间，[2]而理论界对该领域的公私法协动问题却鲜有涉及，由此导致生态环境损害救济之法律实践极易陷入迷途。应当明确的是，作为一个前提性认知，所谓“生态环境损害救济机制”并非仅指某一具体制度，而是目标一致(维护环境公共利益)、功能相似(要求环境危害行为人承担生态修复、损害赔偿责任)的一系列环境法律制度之统称。[3]在现行法律框架下，我国生态环境损害救济机制大致可归为两类：一是以行政权为主导的公法救济机制，①该类机制又被称为行政执法机制，主要包括环境行政处罚(如环境行政罚款)、环境行政命令(如责令生态修复)以及环境行政强制(如环境行政代履行)等方式；二是以审判权为主导的私法救济机制，此类机制又被称为民事索赔机制，主要包括环境民事公益诉讼(由环保组织或检察机关提起)以及生态环境损害赔偿诉讼(由省市政府及其指定的生态环境、自然资源主管部门提起)等方式。

当前，我国学界尚未就生态环境损害救济机制之应然选择达成基本共识，从最新的立法实践看，公法机制和私法机制均存在于相关法律文本之中。例如，我国《民法典》侵权责任编有关“生态修复与损害赔偿”之规定②就采用了私法救济机制的模式。又如，我国《固体废物污染环境防治法》(2020修订)则采用了公法机制与私法机制并存的立法模式。具言之，该法第113条规定了“罚款+责令改正+代为处置”的行政执法机制，第121-122条规定了环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行的民事索赔机制。然而，该法并未就公法机制与私法机制间的衔接或选择问题予以明确规定，这必然会给固体废物污染防治领域的生态环境损害救济工作带来难题。显然，对于我国究竟应该选择何种机制来实现生态环境损害救济之问题，现行立法尚未形成定论，亟需从学理上进一步予以探讨和厘清。在此背景下，唯有对两种机制的运行现状进行有效梳理并对其优劣之处进行深入分析，方可妥善处理多元救济机制间的顺位关系及适用情形，进而实现我国生态环境损害救济机制的体系化构建与协同化运作。有鉴于此，本文拟从公私法协动视角出发，尝试就我国生态环境损害救济机制的体系化构建问题作一初步探讨。

二、公法机制应对生态环境损害的现状与局限

从历史上溯源，在民事索赔机制建立之前，我国环境保护工作的开展主要仰赖行政执法机制。早在1978年，我国《宪法》就明文规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。2014年修订的《环境保护法》更是强调：“保护环境是国家的基本国策”，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，上述条款实则是将环境保护明确为中央及地方政府的一项义务与责任。[4]可以说，自改革开放以来，经过四十余年的发展与变迁，我国业已建立较为完备的环境行政执法体系，其运作流程大致可归为“制定命令与标准—设立行政许可—监察遵守情况—追究法律责任”的“四阶构造”(图1)。

图1 环境行政执法体系的“四阶构造”③

需指出的是，本文对环境行政执法机制采狭义理解，特指“四阶构造”中的第四阶段，即追究法律责任阶段。换言之，本文所称的“环境行政执法机制”仅包含环境行政处罚、环境行政命令以及环境行政强制等责任追究方式。从整体性视角观之，环境行政处罚乃是环境行政执法体系中“设命令、定标准、施处罚”中的关键一环，是保障“命令—控制”措施得以有效施行的倒逼力量；环境行政命令则是行政机关对环境危害行为人施加行政处罚之同时，责令其改正或限期改正违法行为；而环境行政强制则是为保障行政处罚、行政命令之实现，由行政机关对环境危害行为人所采取的行政强制措施与行政强制执行。④由此可见，行政处罚、行政命令及行政强制均为我国环境行政执法机制的重要组成部分，从应然层面分析，三者间理应是一种协同适用而非彼此孤立之关系。

然而，从过往实践情况看，我国生态环境主管部门通常倾向于运用行政处罚(尤其是行政罚款)之方式，[5]较大程度上闲置乃至忽视了“责令修复+代履行”的行政执法机制。[6]例如，在“松花江重大水污染事故”中，原国家环保总局仅对事故责任单位处以100万元的行政罚款，并未实质性追究行为人的生态修复与损害赔偿责任，由此出现了新闻媒体所报道的罚款“顶破天”却仍便宜了行为人的法律尴尬结果。[7]此类行政追责畸轻案件的频现，使得人们产生了一种普遍的误解，即认为行政执法机制仅能对环境危害行为人进行惩戒与规制，而无力对受损生态环境进行填补与救济。[8]诚如相关研究表明，我国环境行政执法过程中存在着财产罚额度过低、行为罚适用极少以及声誉罚不具备实质拘束力等缺陷，这导致我国生态环境法治时常呈现出一副疲弱之态。[9]但需认识到，上述困局之产生更多是源于执行上的问题，而非行政执法机制本身完全不能对受损生态环境予以填补与救济。事实上，依照我国《行政处罚法》(2021修订)第28条以及《行政强制法》(2011)第50条之规定，行政机关在对责任人课以行政处罚之同时，还可对其作出责令改正之命令以及具有运用行政代履行机制之权限。这类“责令改正+代履行”机制实则在一定程度上具有填补与救济生态环境损害之功效。

为更直观地揭示其功效，此处以我国水污染防治领域的立法规范为例试说明之。根据我国《水污染防治法》(2017修正)第85条之规定，当环境危害行为已造成水环境污染损害后果时，生态环境主管部门可以通过行政处罚(行政罚款)之方式使环境危害行为人遭受经济上的不利益；同时，行政罚款并不免除行为人的生态修复义务，生态环境主管部门仍可通过行政命令(责令修复)之方式要求行为人采取治理措施消除水体污染、修复受损生态环境；倘若行为人拒不履行上述义务，生态环境主管部门还可通过行政强制(环境行政代履行)之方式确保生态修复目标的实现，由此产生的费用由拒不履行义务的行为人承担。依此理解，但凡受损生态环境具有修复的可能性与可行性，生态环境主管部门均可通过“责令修复+代履行”的行政执法机制予以有效因应。与此同时，也应认识到，“责令修复+代履行”机制并非解决一切生态环境损害问题的“灵丹妙药”。从新近颁行的《民法典》所列之生态环境损害赔偿的范围看，⑤现有行政执法机制尚难实现对生态环境损害问题的周延应对。其局限性至少有三：

其一，“责令修复+代履行”机制的适用场域较为有限，无法适用于生态环境损害无从修复、难以修复等情形。依照现行法律规范，“责令修复+代履行”机制之适用须以受损生态环境具有可修复性为前提，修复目标在于将受损生态环境恢复至损害发生之前的功能与状态。⑥但是，生态环境损害问题具有复杂性、潜伏性及累积性，在许多情形下，生态环境损害往往呈现出不可修复性与不可逆性。例如，在环境危害行为业已造成大气污染或水体生态系统破坏的情形下，鉴于大气和污水具有流动性、扩散性，遭受污染的大气和流水很可能会出现无从修复或难以修复之局面。[10]针对此种无从修复或者不具有实质修复可能性的损害(如大气污染、污水流动等情形)，生态环境主管部门显然无法通过“责令修复+代履行”机制来实现对受损生态环境的填补与救济。

其二，生态环境损害现场调查、鉴定评估等合理费用亦无法通过行政执法机制要求责任人负担。在我国过往的环境行政执法活动中，主管部门所产生的现场调查、环境监测、鉴定评估以及执行监督等费用，均被视为行政执法的“事务性费用”，由主管部门自行承担。⑦从有关指导性案例看，[11]我国司法实践中生态环境损害的现场调查、鉴定评估等费用动辄数十万乃至上百万，如此高昂的“事务性费用”已然成为横亘在环境行政执法工作中的绊脚石。受制于执法经费，主管部门通常倾向于使用更为便捷、简易的行政罚款方式，而非通过现场调查、鉴定评估等流程来核算生态环境损害结果，一定程度上忽视了“责令修复+代履行”机制之运用。[10]但从域外经验看，无论是采取公法救济路径的荷兰，抑或是采用私法救济路径的美国，其均将现场调查、鉴定评估等合理费用归为环境危害行为人所应负担成本之范畴，此乃发达国家生态环境损害救济工作的共通做法与普遍经验。

其三，生态系统服务功能所遭受的期间损害、永久性损害⑧均无法通过行政执法机制得到有效救济。当前，我国参照欧盟2004年《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》之有关规定，从学理上将生态修复措施划分为基本修复、补充修复以及补偿修复三种类型。[12]其中，基本修复乃是将受损环境及其生态系统服务功能恢复至基线水平的各类措施；当基本修复难以实现时，则可采取补充修复措施予以替代；而补偿修复则是专门针对生态系统服务功能的期间损害、永久性损害的各类恢复措施。⑨在欧盟语境下，上述三类生态修复措施均非建立在金钱赔偿之上，而是通过等量分析之方式进行实物补救，以实现“环境有价”“损害担责”之目标。[13]但我国现行法律规范仅就基本修复措施予以简要涉及，尚未涵涉补充修复、补偿修复之措施。根据“法无授权不可为”的基本原则，[14]当生态环境、自然资源以及生态系统遭受期间损害或永久性损害时，有关行政主管部门显然无法运用补充修复与补偿修复之措施，无力通过一般意义上的行政执法方式实现对生态环境损害类型的“全面覆盖”。

综上，在现行法律框架下，我国环境行政执法机制存在其固有局限，既无法适用于生态环境损害无从修复、难以修复等情形，也难以涵盖现场调查、鉴定评估等合理费用，以及生态系统服务功能所遭受的期间损害、永久性损害。为克服单一环境行政执法机制所存在的固有局限，我国理论界与实务界在呼吁对行政执法机制予以完善的同时，亦开始尝试通过民事索赔机制的创设与运用来解决生态环境损害问题。

三、私法机制应对生态环境损害的勃兴与不足

在传统意义上，我国环境行政执法机制主要聚焦于如何对环境危害行为人进行惩戒与规制，而一定程度上忽视了对受损生态环境的填补与救济。为因应传统行政执法机制之固有局限，近年来我国开始探索环境司法领域的制度变革与创新，建立起以审判权为核心的民事索赔机制，希冀借助法院司法判决之方式，要求环境危害行为人承担生态修复与损害赔偿责任。这方面的典型代表便是环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼制度。

从制度演进视角观之，我国环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼制度均经历了一个演进与发展的过程，体现出渐进型的环境法治发展道路。从规范文本上看，2012年修正的《民事诉讼法》第55条首次从中央立法层面赋予“法律规定的机关和有关组织”提起环境民事公益诉讼的原告资格。2014年修订的《环境保护法》第58条分两款对社会组织提起环境民事公益诉讼的资格条件予以细化规定。2017年修改的《民事诉讼法》《行政诉讼法》增设专款，明确规定了检察机关维护环境公共利益的两条路径。⑩自此，我国形成了较为完整的环境公益诉讼制度框架。在环境公益诉讼立法轨道全面铺开、原告主体类型化发展以及司法实践持续推进之背景下，党中央、国务院又先后出台了有关政策文件及司法解释，试点并全面推行生态环境损害赔偿制度，意在赋予行政主管部门更多手段与方式(赔偿磋商、索赔诉讼)来解决生态环境损害问题。2021年施行的《民法典》第1234、1235条之规定更是首次在法律层面设立了环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的连接通道，并为上述两项制度提供了最基本的实体法依据。[15]

有学者基于年度观察与实证分析指出，目前我国业已建立起一套以民事索赔为主导的生态环境损害救济机制。[16]依照最高人民法院所公布的官方数据，仅2019年上半年，全国法院共受理环境民事公益诉讼案件491起，同比上涨175.4%(其中，环保组织提起的有179起，检察机关提起的有312起)；受理生态环境损害赔偿案件49起，同比上涨145%(其中，生态环境损害赔偿诉讼案件21起，司法确认案件28起)。上述民事索赔机制之创设与运用对于我国环境司法专门化以及生态环境损害救济均具有重要的现实意义，能够通过法院居中裁判的方式弥补传统环境行政执法机制在损害填补责任能力方面之不足，较为全面、中立及终局性地实现对受损生态环境的填补与救济。然而也应看到，相较于行政执法机制而言，生态环境损害民事索赔机制亦存在先天不足。具体而言：

其一，囿于个案裁量的本质特征，生态环境损害民事索赔机制难以形成具有普遍性、可重复适用的一般规则，而仅能将司法裁判之效力聚焦于特定个案，无法像行政执法机制一样批量化地处理具有共通性的生态环境损害案件。从这一意义上来说，民事索赔机制必然无法成为一种可广泛适用的、常规化的生态环境损害问责机制，故其对潜在污染源的威慑力较为有限。由此导致的问题是，民事索赔机制在实现个案正义的同时可能会带来整体意义上的不公。[17]一旦环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼案件的被告可被随意选择，其难免走向异化，有悖于环境正义之初衷。

其二，生态环境损害民事索赔诉讼耗时耗力，且诉讼成本较高，导致受损生态环境难以得到及时救济。在当前司法实践中，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼均参照适用环境民事侵权诉讼的法定程序予以展开。在一般情形下，民事诉讼程序从一审、二审到再审，往往会耗费一年乃至数年的时间。[18]显然，司法审判的冗长性与环境治理的紧迫性之间存在难以弥合的矛盾。

其三，人民法院囿于有限的司法资源与专业能力，通常难以单方面处理非常重大、复杂的环境科学技术问题。域外经验已充分证明，即便是在民事索赔机制较为发达的欧美国家，欲仅凭法院的司法资源与法官的专业知识，尚难有效应对生态环境损害案件。为破解这一僵局，有学者建议应借助法院之外的专家资源(如行政机关的技术专家、检控机构的专家、科研机构的专家、当事人提供的专家等)，[19]实现生态环境损害案件的专业化审判。

此外，还应注意到，由于整体设计的欠缺以及司法实践的各自为政，我国环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼非但未能发挥其制度合力，反而时常陷入相互干扰、排挤之困局。近来司法实践中所出现的江苏德司达公司偷排废酸案、重庆藏金阁公司环境污染责任纠纷案，以及山东章丘重大非法倾倒危险废物案均为其典型例证。之所以产生上述困局，其根由在于长期以来我国法律对环境问题采用还原主义思维，忽视了环境问题的复杂性以及环境公益维护的多面性，忽略了生态环境损害民事索赔路径在整体法秩序中的协调性及其自身逻辑的一致性。例如，从规范设计层面看，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼就存在高度趋同性，除起诉主体与诉讼程序有所差别外，“两诉”在适用范围(生态环境损害)、诉讼被告(环境危害行为人)、诉讼目的(维护环境公益)以及责任承担方式(生态修复或损害赔偿责任)等方面具有同质性。此种制度安排必然会导致针对同一“生态环境损害”结果，三类主体(行政机关、检察机关、环保组织)均可作为原告提起生态环境损害索赔诉讼。[20]诚然，此举可视为我国在新时代生态文明建设与环境司法改革之大背景下，为充分调动各方主体积极性而采取的方略。但纵观既有法律规范，其既未就“两诉”关系作出明文规定，亦未对政府缘何在生态环境损害救济场域可同时享有行政执法权与民事索赔权等争议问题予以合理解答。法律规范层面的阙如以及理论争议问题的凸显，加剧了相关司法实践陷入僵局之风险。

综上，生态环境损害民事索赔机制尽管在损害填补责任能力方面具有一定优势，能够较为全面、客观、中立地通过司法判决之方式，要求环境危害行为人承担生态修复与损害赔偿责任，但囿于个案裁量的本质特征，此类民事索赔机制存在着威慑力有限、审理周期较长、诉讼成本较高等先天不足。而且，受制于传统还原主义法律思维的影响，我国环境司法实践中分散式、补丁式的制度创新已然导致相关制度运行陷于后天失调的窘境(如环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼存在重叠、冲突之困局)。对此，我们亟需超越还原主义环境司法观，在法秩序统一原理下重塑生态环境损害民事索赔机制。

四、公私法协动视野下生态环境损害救济机制的体系化构想

如上所述，在我国生态环境损害救济场域，公法机制与私法机制均存在其各自的优势与不足。易言之，单独依赖或偏好某类救济机制，不足以实现对生态环境损害问题的周延应对。事实上，生态环境损害问题的复杂性、科技性、累积性及综合性等特质，决定开展救济工作需仰赖多元化机制。故此，公私协动也就成为我国生态环境损害救济机制之应然选择。

从域外经验看，各国法秩序并不会简单将生态环境损害救济工作交由单一的公法机制或私法机制来完成，而是尝试通过公法与私法的协同互动及优势互补，实现填补生态损害、维护环境公益之既定目标。[21]典型如日本，其在生态环境损害救济场域就建立起一种“行政执法+民事索赔”的混合机制，即生态环境损害救济工作主要依托行政执法方式予以展开，但当行政执法出现“救济失灵”或“管制俘获”时，则允许市民或社会组织通过提起民事索赔诉讼的方式实现对受损生态环境之填补与救济。[22]又如在欧盟，其最初是依照1993年《关于救济环境损害绿皮书》确立了以民事索赔为主导的救济机制，经过十余年的探索，于2004年制定了《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》，由此建立起以公法为导向的救济机制。[23]可见，在生态环境损害救济场域，尽管各国公法机制与私法机制所占比重存有一定差异，但二者通常倾向于维系一种动态平衡关系，呈现出公私协动的普遍规律与发展趋势。

其实，此种发展趋势在近年来我国主推的生态环境损害赔偿制度改革中已有所体现。如在2017年中办、国办联合印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称“改革方案”)中，就明确赋予了有关行政机关可以通过赔偿磋商、索赔诉讼这一套组合拳，来追究环境危害行为人的生态修复与损害赔偿责任。同时，“改革方案”明确规定了“磋商前置、诉讼御后”的救济规则。从本质上讲，生态环境损害赔偿磋商乃是一种柔性行政执法方式，[24]而生态环境损害赔偿诉讼则是一种兼具行政执法与民事索赔混合特征的环境司法方式。[25]党中央、国务院之所以将上述两种方式(赔偿磋商、索赔诉讼)共同置于我国生态环境损害赔偿制度改革的整体框架下，旨在通过此举实现两者的功能协动及优势互补；也即是说，将行政机关主导模式下磋商效率高、赔偿资金到位快之优势，以及司法机关主导模式下裁判内容更为全面且具有法律终局力之优势结合起来，共促“环境有价”“损害担责”目标的实现。很显然，公法与私法的协同互动及优势互补并非为一种美好而空洞的幻想，此种协动尝试已在我国生态环境损害救济场域得以展开。

然而如前所述，我国在推行生态环境损害赔偿制度改革之初，存在严重的还原主义倾向，既未充分考虑到该项制度改革的必要性、正当性及合理性问题，亦未厘清其与既有环境法律制度(环境行政执法、环境民事公益诉讼)之间的衔接、整合及协同问题，这就导致上述救济机制极易陷入“单兵突进”“各行其是”的乱象之中。[26]另有研究表明，我国生态环境损害各项救济机制在学理研究与程序设计方面也存在断裂、脱节的情形。此种学理研究上的阙如与程序衔接上的错位，已然引发了一系列亟待解决的争议问题：如政府索赔性质不清压缩了环境行政公益诉讼的适用空间，政府索赔诉讼优先挫伤了环保组织提起环境民事公益诉讼的积极性，等等。[27]因此，有必要克服传统的还原主义倾向，在公私法协动视野下，运用法秩序统一原理及系统性思维对有关制度进行衔接、整合及完善，如此，方可实现我国生态环境损害多元救济机制的体系化构建与协同化运作。未来，我国可重点从以下两方面做出努力：

一方面，就生态环境损害救济机制体系化构建的基本思路而言，应当遵循“多元救济、尊重专长”“政府主导、依法实施”以及“执法优先、司法补充”的基本原则。具言之，所谓“多元救济、尊重专长”原则，是指生态环境损害救济工作理应坚持公私法协动、多类主体参与、多种救济机制并行的多元共治体系，并且彼此间需尊重各自的优势与专长，形成政府治理、社会调节、企业自治的良性互动格局；所谓“政府主导、依法实施”原则，即指政府部门在生态环境损害救济场域理应占据主导地位并扮演优势角色，但相关救济工作须依法开展，不得有违比例原则、法律保留原则以及信赖保护原则之基本要求；所谓“执法优先、司法补充”原则，乃指生态环境损害问题的首要解决方式绝非诉诸于司法机关的个案裁量，而应仰赖更为便捷、灵活、高效的行政执法方式，唯有在一般意义上的行政执法机制无法有效应对生态环境损害问题时，民事索赔机制(环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼)才存在补充、介入之必要与空间。

另一方面，就生态环境损害救济机制体系化构造的具体设计而言，可重点围绕政府行政执法与民事索赔的优化适用、赔偿磋商与索赔诉讼的有序衔接，以及环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的有效整合等问题予以展开。具体来讲：其一，基于行政权与司法权优化适用与合理配置之考量，未来我国在生态环境损害救济场域，应当优先发挥行政权在生态修复和损害赔偿问题上的主导作用。换言之，如若通过“赔偿磋商+责令修复+代履行”的行政执法方式能够实现填补生态损害、维护环境公益之既定目标，则不必动用司法资源。唯有在穷尽行政执法方式仍无力解决生态环境损害问题时，民事索赔机制才替补登场。循此为进，应当通过立法赋予政府主管部门更多的环境保护职权，充分发挥柔性的赔偿磋商机制，以及刚性的“责令修复+代履行”机制在生态环境损害救济场域之应有功效，将“穷尽行政执法方式”作为政府提起民事索赔的前提条件，同时谨慎、有限地适用生态环境损害赔偿诉讼制度。从应然层面分析，生态环境损害民事索赔机制仅有较为有限的适用空间，理应作为行政执法机制的补充与兜底，如此即可确保生态环境损害救济场域行政权与司法权之归位，进而实现救济体系、制度逻辑的周延与自洽。

其二，在明确了政府部门的优势角色以及行政执法的主导地位后，有必要通过进一步的制度安排建立起对政府主管部门的监督、督促及制约机制，尽量避免其出现专断恣意、怠于履行职责的情形。对此，可以借助环境行政公益诉讼(检察建议前置)、环境保护督察等制度，[28]监督、督促政府主管部门依法履行环境保护职责。事实上，以往实践表明，把有限的时间、精力及经费用在监督政府部门完善或执行环境法律上，远比取缔个别污染源更有意义。故此，在生态环境损害救济场域，我国应当遵循“由行政机关负责治理、再借助各类监督措施督促行政机关依法履行职责”之图式，此乃符合我国环境治理制度构架与权力配置的最优化选择。

其三，强调行政执法机制的优先性、主导性，并非意味着完全否认民事索赔机制存在的必要性、合理性。事实上，当行政执法机制无从运用或无能为力(诸如海洋生态环境损害赔偿纠纷、跨域环境污染与生态破坏纠纷)时，环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等民事索赔机制就可补位发挥作用。此时的重点在于，如何妥善处理好行政机关、环保组织以及检察机关三类原告主体间的起诉顺位问题。若简单依循我国《民事诉讼法》(2017修正)第55条第2款以及《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(法释〔2020〕17号)第17条之规定，在生态环境损害救济场域，我国似乎宜普遍建立“行政机关→环保组织→检察机关”三位一体且逐层递进的民事索赔主体结构。但仔细查阅和分析相关法律文本可知，生态环境损害赔偿诉讼仅适用于已经造成严重生态环境损害后果，且经由磋商无效或无从磋商之情形；而环境民事公益诉讼不仅可以适用于已经造成严重生态环境损害后果，而且可以适用于仅有损害社会公共利益重大风险之情形。两相比较不难发现，环境民事公益诉讼具有更大的适用空间，既可对生态环境损害进行事后性救济，又可针对环境风险进行事先性预防。据此，仅有在造成严重生态环境损害后果，且已穷尽各类行政执法方式(包括但不限于行政磋商、行政处罚、行政命令、行政强制)之情形下，“行政机关→环保组织→检察机关”的起诉顺位方可成立。[29]依此设计，即可在耗费较少资源的情况下，最大化发挥三类主体的环保合力与司法功效。

五、结语

毋庸讳言，前文所阐述的基本思路与具体建议仍存在较强的还原主义色彩，并未从根本上破解我国生态环境损害多元救济机制间叠床架屋、各自为政的乱象。但本文分析足以表明，在我国现行法律框架下，公法机制与私法机制均存在局限，生态环境损害救济机制之选择是两种不完善事物间的抉择。故此，构建合作互补式、公私协动式的生态环境损害救济机制乃是一种合理且可行的优选方案。[30]未来一个可供思考的方向是：我国应该如何依照“执法优先、司法补充”之原则，通过公法框架下的制度创新将生态修复、损害赔偿尽量纳入地方政府的职责范畴，并辅之以相应的监督、督促机制，借此建立起以公法为主导的生态环境损害救济机制。如此设计，既可突出行政机关的优势角色与主导地位，亦可明确司法机关的辅助角色与补位、监督功效，此乃我国生态环境损害救济机制体系化构建的长远发展方向。

注释：

① 公法是一个较为宽泛的概念，具有广义与狭义之分。从广义上说，公法一般包括宪法、行政法、刑法以及诉讼法；而狭义上的公法特指宪法与行政法。例如，美国学者约翰·亨利·梅利曼就认为公法主要有两方面内容：“(1)居首要地位的宪法性法律，它规定政府机关组织及其活动的原则；(2)行政性法规，它调整对公共事务的行政管理以及行政机关与私人的关系。”参见(美)约翰·亨利·梅利曼著，顾培东、禄正平译.大陆法系[M].知识出版社,1984:109.本文所指之公法仅采狭义理解，特指狭义公法中的行政法。是故，本文所探讨的“公法救济机制”的实质在于运用行政权来启动、实施生态修复与损害赔偿法律责任规则。

② 参见我国《民法典》第1234、1235条之规定。

③ 此图参见张宝.环境规制的法律构造[M].北京大学出版社，2018:165.

④ 有关环境行政处罚、环境行政命令以及环境行政强制的法律规范，参见我国《环境行政处罚办法》(2010修订)第10条、第12条第1款，以及我国《行政强制法》(2011)第2、9条之规定。

⑤ 参见我国《民法典》第1235条之规定。该条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：(1)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；(2)生态环境功能永久性损害造成的损失；(3)生态环境损害调查、鉴定评估等费用;(4)清除污染、修复生态环境费用;(5)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”

⑥ 参见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条，以及《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条之规定。

⑦ 参见《环境损害鉴定评估推荐方法》(第II版)第4.7条之规定。

⑧ 根据原环境保护部2016年制定的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》第3.5与3.10条之规定，所谓“期间损害”，是指“生态环境损害开始发生至生态环境恢复到基线的期间，生态系统向公众或其他生态系统提供服务的丧失或减少”；所谓“永久性损害”，是指“受损生态环境及其功能难以恢复，其向公众或其它生态系统提供服务的能力完全丧失”。

⑨ 参见《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》第3.7、3.8以及3.9条之规定。

⑩ 参见我国《民事诉讼法》(2017修正)第55条第2款，以及《行政诉讼法》(2017修正)第25条之规定。