“居兼业任”政策人事匹配的困境及影响机制——基于湖北省H市A小区的个案研究

彭庆军，朱 厘

（中南民族大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

小区业委会、物业公司与社区居委会三方之间的矛盾是城市基层社会治理的难题之一，“三方联动”往往联而不动。近年来，党建引领开始发挥关键作用，“符合条件的社区‘两委’成员通过法定程序兼任业主委员会成员”政策逐步实施，但兼任效果不一。本文选取湖北省H市A小区的个案进行扩展研究，以深入探究“居兼业任”政策的有效运转究竟依赖于何种条件。

一、问题缘起与案例选取

近年来，为了破解小区业委会、物业、社区居委会之间的“三方联动”困境，形成社区共治合力，党建引领成为最有效的举措。2019年5月，中共中央办公厅发布的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》明确提出：“推进在业主委员会中建立党组织，符合条件的社区‘两委’成员通过法定程序兼任业主委员会成员。”理论上讲，这一规定（以下简称“居兼业任”）的出台，既有利于解决小区业委会自身成立难、运行难、换届难、监管难等问题，也有利于进一步改善业委会与物业公司、社区居委会之间的关系，维护广大业主权益，从而形成城市社区治理合力，为建立党建引领下的社区居委会、小区业委会、物业公司协调运行机制指明了具体路径。

“居兼业任”是指推荐符合条件的社区两委成员兼任小区业委会成员。湖北省H市是较早实施“居兼业任”试点的城市。2015年，全市开始推进“红色物业”等工程，“居兼业任”成为“红色业委会”组建的重要政策举措，推动了H市一大批小区业委会的成立，解决了许多小区业委会的成立难问题。但这一兼任政策的实施效果，与兼任人员能力素养密切相关。

A小区地处H市中心城区，是典型的老旧还建小区，2010年交付入住，共有8栋高层住宅，1443户。之所以选择A小区作为典型案例，主要基于以下考虑：一是在A小区业委会刚成立时，“居兼业任”政策处于良好状态，兼任人员完全符合“条件”，但成立后的运转实践却出现了较大反差。2015年，乘H市“红色”工程的政策东风，此前一直难以成立的A小区业委会得以成立，所属社区党委成员C女士（同时也是A小区业主）成功当选小区业委会主任。但此后一系列矛盾证明，C女士的兼任陷入两难，她既辞不了职，也难以较好履职。二是由于A小区是旧城改造小区，而实施该小区旧城改造项目的是一家区属国有企业，因此其开发商及其附属的物业服务公司不同于其他商品房小区的私营企业，而是区属国有企业。理论上讲，这为建立党建引领下的三方协商共治提供了良好的条件，“居兼业任”能更好地协调三方之间的矛盾与冲突。然而，三方具体的利益矛盾和不同的行为逻辑致使各方仍然难以有效协同，各方期待更高层级的权力介入。

因此，选择以H市典型小区业委会为个案，深入探究党建引领三方协调共治机制有效运行下“两委”成员兼任小区业委会成员面临的困境，并在此基础上进一步分析“居兼业任”政策有效实施的影响机制。

二、“居兼业任”政策人事匹配的现实困境

“居兼业任”这一政策举措主要涉及的是社区党委（居委会）与小区业委会之间的关系。该政策实施的关键是匹配合适的作为联结社区两委与小区业委会的中间桥梁与关键节点的兼任人员，兼任人员是。因此，“兼任人员”是该研究理想的分析对象。从理论上讲，主要从身份、利益与能力三方面对“兼任人员”的条件要求进行综合匹配。

（一）身份定位困境

在国家治理中，兼任现象较为普遍，大体分为同级兼任及“以上兼下”两类。从横向上来看，一些领导干部会身兼数职，但往往以某实职为主，同时兼任数个议事协调机构的负责人等。从纵向上来看，较为普遍的是“以上兼下”，这样更有利于调动相关各方力量，形成共治合力。不管是横向还是纵向的兼任，在高度科层化的体制内，都没有任何身份上的困境。然而，社区两委成员兼任小区业委会成员，则存在着严重的身份困境。

1.准行政身份困境

社区居委会与小区业委会同属群众自治组织，并无行政上的上下级关系。我国《城市社区居民委员会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《物业管理条例》规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”但在实践中，社区居委会“既是社区居民的代言人和社区自治的组织者，又是基层政权的触角，具有准行政组织性质”，而小区业委会则是“基于建筑物区分所有权形成的，在物业管理区域内依法建立的、管理本区域内物业的自治组织”[1]。A小区业委会主任C女士是所属社区党委退休人员党支部书记。从法律上来讲，她不是“官”；但从业主角度来看，业主常将社区党委（居委会）看作是政府或政府的代表，故而将社区工作人员视为“领导”，具有准行政身份。2015年，由于业委会没有从物业手中拿回公共收益，C女士的准行政身份使业主倍感失望，认为作为社区领导的C女士未能在维护业主权益方面发挥其应有作用，而对其颇有微词，进而不支持业委会的工作。而社区则认为，C女士作为业委会主任，未能调和好小区的内部矛盾，不利于社区和谐稳定，存在工作过失。作为“兼任”人员的C女士陷入“进退两难”的困境之中。

2.职业身份困境

一般来说，社区居委会成员是社区党委成员，主要围绕上级下达的任务展开工作。除了少部分社区居委会主任（党委书记）拥有事业编制或行政编制以外，绝大部分社区两委成员在职业身份上均属于社区工作者。然而，对于兼职小区业主委员会成员而言，则多了一份工作职责。作为小区业主委员会成员，职业身份具有志愿者属性。业委会成员或是兼职，或是退休赋闲人士，并不以业委会工作作为谋生手段，不会比其他参与者或非参与者获得更多的收益，相反，他们必须做出更大的牺牲奉献[2]。在A小区，业委会成员没有固定报酬，只有每月200元的补助，并不具有强物质激励机制。

业委会副主任L先生说，“我们做这些事情，完全是凭一腔热血，现在很多人做事都是看对他有没有好处，业委会这个事情都不搞的话，小区就会越来越烂……很多时候我们都是吃力不讨好，做了很多事情，业主还经常骂我们，说不为他们的利益着想”。

3.业主身份困境

按照法定程序，当选为小区业委会成员的社区两委成员，必须为该小区的业主。作为小区业主同时又是社区两委成员，其他业主更希望其代表小区业主争取更多政府支持，特别是在与开发商、物业公司产生利益冲突与矛盾时，诉求更为迫切。而当部分小区业主与社区居委会产生矛盾，特别是小区业委会其他成员与社区居委会之间存在意见不一时，兼任人员的业主身份更加尴尬，使其常常受到其他业主的指责。在A小区，C女士作为所在社区两委委员，理所当然要服从社区工作安排，执行社区工作要求，但当业委会副主任与社区及街道产生矛盾冲突时，C女士的业主身份制约其作为“社区两委委员”的职责履行。业委会主任C女士说道，“我当这个业委会主任，并不是我的初衷，是因为当时有这么个政策，恰好我也是这个小区业主，在社区的强烈动员下我才参选的，我真的不想多说，反正是多方不满意”。

（二）利益取向冲突

人事兼任，往往是为了更好地协调平衡相关各方的利益。然而，一方面当组织实现利益要求的主体性与实现途径的社会性之间失衡时，内部利益矛盾将达到无法调和状态[3]。另一方面，外部利益矛盾也使得利益各方容易从合作走向对立。内外利益矛盾的交织严重影响人事“兼任”政策效果，特别是使兼任人员陷入利益冲突困境。

1.兼任人员的个体内在利益冲突

当“居兼业任”人员代表社区居委会履职时，其行为遵循的是行政逻辑，维护的是社区公共利益；而当代表小区业主时，其行为遵循的是社会组织逻辑，维护的是小区公共利益。尽管都是代表公共利益，但二者的逻辑起点不同。在当前压力型体制下，维护辖区社会稳定，服务辖区公民是社区的主要责任；而小区业委会主要是为了维护小区全体业主的利益，这种基于物权的公共利益，主要体现为经济利益。当小区业委会维护其物权所属的公共经济利益时，往往会与社区居委会所重视的“社会稳定”产生冲突。特别是当兼任人员为了完成上级的维稳任务时，这种内在的利益取向冲突更加激烈。一方面，在科层压力下，作为社区两委成员，维护稳定是其基本职责。另一方面，作为小区业委会主任，作为广大业主的一员，维护小区利益就是维护自身利益。对于C女士而言，社区两委成员的身份，赋予了社区管理的职责。同时，作为A小区业主，有其个人利益。两种身份交织，产生了个体内在利益冲突。

2.业委会内部利益冲突

在小区治理实践中，并非所有的业主积极分子都完全受利他型动机和公共权益所驱动。相关案例研究表明，许多业主参选业委会有着强烈的个人利益动机，由此产生的业委会内部派别冲突与寡头矛盾并不鲜见[4]。A小区业委会内部的利益冲突自成立之初就开始出现。最初缘于小区业委会主任C女士与副主任L先生之间因对待物业公司“公关”行为的不同态度，不断延伸到电动车充电棚修建等其他小区公共事务，矛盾不断外溢到整个业委会及小区业主，形成两大派别。无论是C女士还是L先生，都认为自己是一心为公。在C女士看来，L先生处处与物业公司硬碰硬，毫无灵活性，即使是顺利更换物业公司，这种硬碰硬的方式也不一定能彻底解决问题。在L先生看来，C女生本来就是社区两委成员，开发商及物业公司又是区属国企，她与社区及物业是一个利益共同体。但调研发现，许多业主认为，尽管名义上都是为公，但C女士对待物业公司“公关”的态度难免让人认为有“为私”之嫌，而L先生也有另换物业之私。作为兼任人员的C女士，在面对业委会因内部利益矛盾而陷入困境后，最后选择“既不辞职，也不履职”。

3.组织间利益冲突

兼任作为一种跨组织人事配置，本身就是为了协调组织间的利益矛盾与冲突。但在“居业矛盾”中，“居兼业任”也可能无法实现协调利益冲突的初衷。社区居委会作为城市行政组织的神经末梢，行政化趋势明显。而以物权为基础的小区业委会的组建、运行、换届等都是技术性、经济利益性特别强的事务。如A小区业委会的成立，就是乘武汉市“红色引擎”政策东风。对A小区所在的社区而言，成立A小区业委会是一项行政工作，受到上级部门考核指标等硬约束。在与前期物业的“四资”（资金、资产、资源、资料）移交问题上，社区居委会与小区业委会发生了矛盾。有业委会成员发现所交接的“四资”存在造假，号召其他业委会成员拒不接受此次移交材料。而“四资”移交作为政府助推成立业委会的硬性考核指标，时任社区党委书记认为业委会不配合社区工作；而业委会则认为社区居委会不维护小区业主的利益，有与物业公司合谋之嫌。双方成员基于自身组织利益而产生冲突，此时作为社区党委成员同时兼任小区业委会主任的C女士只能选择沉默。由此，C女士因未能明确支持业委会拒不接收“四资”而备受其他业委会成员甚至业主的指责，同时又因为没有顺利完成小区物业与业委会之间的“四资”移交，社区认为C女士也有一定的责任。A小区物业公司副经理Y先生认为，“业委会跟社区有矛盾，其实跟‘四资’移交有关，社区的第一责任就是‘维稳’，他肯定想赶紧把‘四资’移交了，这样就能完成了一个任务，担心闹到上面去也不好，他就压着业委会赶紧接收，L先生那边就不愿意接收，他觉得不清不白的，我是第一届我接收了，后面第二届来了就不得不接收了，越到后面越不清楚……不能随随便便就接了，这样就跟社区产生了矛盾”。

（三）能力素养欠缺

对于小区业委会而言，开发商和物业公司具有专业人才优势和高度组织化优势，通过“居兼业任”政策，有利于加强业委会的力量，但要找到符合条件的社区两委成员来兼任，不仅存在人员数量严重不足问题，而且更面临能力素养欠缺的困境。

1.小区治理经验不足

党政系统中的领导干部兼职，因其一般经历了多层级多岗位锻炼，不存在治理经验不足的问题。但社区与小区不存在行政层级关系，社区两委成员的工作多具有行政事务性、公共服务性，对小区物管工作则少有涉及，一般不具备相关的物管专业能力。且由于社区本职工作任务繁重，无法抽出时间对相关专业知识进行系统学习。因此，社区两委成员兼任小区业委会主任，有利于维护小区社会稳定，但业务能力稍显不足，特别是如果小区业委会成员中有其他比较专业的人士参加时，更容易显得其相形见绌。在A小区，业委会主任C女士相关经验不足，但副主任L先生则对小区物管的相关法律法规政策十分熟悉，并且通过其私人关系网络为社区做实事，比如以较低成本修缮电梯等。同时，他提出的A小区公共收益管理办法、业委会值班制度以及项目分管制度等措施，都受到其他业委会成员和许多业主的赞同。而兼职业委会主任的C女士，在小区事务管理过程中，因其物管的相关专业能力不足，主要发挥了号召作用而非主导作用。选拔一位既是社区两委成员，又是小区业主，同时还具备丰富的小区物管知识及能力的兼任者的难度较大。

2.利益协调能力不强

在小区治理中，要协调好社区居委会、小区业委会、小区物业等各方利益关系，需要有较强的利益协调能力。小区业委会与小区物业之间，是基于法律上的甲乙双方市场关系，而社区居委会与小区业委会之间是指导关系，两者的利益协调难度较大。由于相关法律法规知识储备不足，同时其自身协调能力与权威不足，C女士在业委会成立之后，无法解决因物业移交“四资”所导致的社区居委会、小区业委会及小区物业三方之间的利益矛盾。业委会委员J女士认为，“C女士年纪有点大了，很多事情办不了，也没有能力办，L先生在业委会的工作就干得多一些，当时过去了快一年，什么事情都没有得到解决，什么事情都是一直拖着，C女士也觉得她挺疲惫的”。

3.组织动员能力较弱

基于全体业主大会选举产生的业委会，对其成员特别是业委会主任的组织动员能力要求较高。按照《物业管理条例》，尽管业委会有许多职权，但许多涉及到全体业主利益的事务必须召开业主大会，但业主大会的召开“应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加”。类似规定对业委会成员提出了较高的组织动员能力要求。社区两委成员兼任小区业委会主任，理论上不存在这方面的能力缺陷，但实际运作过程中，由于社区的行政化而使社区两委成员难以在规模庞大的小区中扎根，特别是当小区出现业主维权现象时，作为兼任人员，主要是维护稳定；但对于那些小区积极行动者而言，将小区业委会主任视为“对立者”。A小区业委会成立之初，C女士也获得了相当一部分小区业主的支持和拥护。但当A小区出现针对物业的维权活动而业委会主任C女士无能为力时，许多业主在态度上转向积极支持向物业维权的业委会副主任L先生。

总之，“居兼业任”政策成功与否关键在于能否找到“符合条件”的兼任人选。从以上A小区的实践来看，“符合条件”的人选面临着身份困惑、利益冲突与能力不足等难题。

三、“居兼业任”政策人事匹配的影响机制

钱穆在论及中国政治制度史时曾强调，“制度必须与人事相配合，人事比较变动，制度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事；限制人事”，但“若离开人事单看制度，则制度只是一条条的条文”[5]（P4）。事实上，无论是法律还是政策，在具体的实践中都离不开科学的人事匹配。兼任作为一项特殊的人事政策，其实施效果受制于具体的兼任人员。以上案例显示，“居兼业任”政策的有效实施，受制于兼任人员的身份、利益与能力。小区治理与兼任人员的科学匹配受到市场、行政与社会的影响（参见图1）。

图1 “居兼业任”的人事匹配影响机制

1.市场前置性机制

一般来说，体制内的兼任不受任何市场因素的影响。但“居兼业任”不同，一方面，按照相关法律和政策规定，社区两委成员要能兼任小区业委会成员，一个隐含的前提条件是必须首先是该小区的“业主”。而能否成为“业主”，是由市场因素决定的。另一方面，小区业委会与聘请的物业公司之间，也是基于市场的甲乙双方关系。“物业公司的普遍引进提供了市场化方式的日常管理，这种外在权威与市场结合为业主提供了基本的秩序，为房产商品化的迅速扩张提供了基础，但也是小区矛盾的主要来源”[6]。因此，小区业主与业委会成员构成以及物业公司聘请，都受到市场机制的影响。

2.行政决定性机制

“居兼业任”政策中符合条件的社区两委人员，不管是在前期的招录还是后期的推荐，都受到行政机制的决定性影响。尽管我国社区工作者绝大多数都不是公务员，也不具有事业编制，但其招录程序遵循行政逻辑。按照现行政策规定，社区工作者是面向全社会公开招聘的，而非专门面向小区业主。很多社区工作者本身并非是本社区居民，更勿论社区两委成员。因此，符合条件的两委成员就极少，这在根本上影响到“居兼业任”政策的人事匹配。另外，即使有刚好符合条件的社区两委人选，但如果他本身兼任意愿不强或能力不够，“被推荐”不可避免。这是我国压力型行政机制所决定的。A小区的C女士，实际上是压力型行政机制下“被推荐”的结果。

3.社会程序性机制

按照我国现行《物业管理条例》规定，业主委员会特别是业主委员会主任的产生，需经过三个程序。一是要在街道、乡镇政府的指导下成立业主大会。业主大会由物业管理区域内的全体业主组成“业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益”。二是业主委员会由业主大会选举产生，“业主委员会执行业主大会的决定事项”。三是“业主委员会主任、副主任在业主委员会成员中推选产生”。尽管业主大会的成立需要政府的指导，业主委员会选举产生后需要向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案，但从整个程序来看，业委会及其主任和副主任的产生，遵循的是社会自治逻辑。社区两委推荐的符合条件的兼任人选，也必须遵循这一法定程序。因此，小区业委会是基于社会遴选产生的。在自上而下的行政指导下，“符合条件”的社区两委成员要顺利通过这一严格的法定程序难在小区重塑自己的社会基础。

“政治路线确定之后，干部就是决定因素”。“居兼业任”作为一项特殊的人事政策，其关键在于能否匹配到符合条件的兼职人员。与党政干部遴选不同的是，“居兼业任”人选的产生，不仅依赖于行政力量，更受制于市场因素与社会因素。

四、小结

在城市基层社会治理中，相较于社区“两委”和小区物业公司，小区业委会具有先天弱势。从小区业委会与物业公司的关系来看，小区业委会是基于市场关系的甲方而成立的，而我国房地产开发模式决定了作为乙方的物业公司已经先于甲方产生。从小区业委会与所属社区“两委”的关系来看，小区业委会的成立与小区社会自治力量的强弱有关，而我国社会自治的发展还需要社区“两委”的大力扶持。因此，“居兼业任”政策的提出，确实有利于加强小区业委会的力量。然而，“为政之要，莫先于用人”，“居兼业任”政策的关键在于选用兼任人员。湖北H市A小区的案例研究表明，符合条件的兼任人员难觅，即使“被推选”，也面临着身份、利益与能力困境。兼任困境在于业主委员会成立受到市场、行政与社会等多重因素的制约。

“居兼业任”政策的出台，本质上是加强和改进城市基层党建的一项重要举措。通过党建引领，解决城市基层社会治理中小区业委会、物业公司和社区居委会各方之间难以协调的难题。换言之，以党建引领的政治逻辑统领城市基层社区治理中的市场、基层政府与社会各方力量，化解各方之间的矛盾。但城市基层党建是一个系统工程，相比其他政策举措而言，“居兼业任”政策在实践中更易成为工作抓手，但作为党建引领的重要举措，“居兼业任”政策要克服以上案例所显示的人事匹配困境，整合市场、行政与社会各方的力量，还需要同步加强“推进在业主委员会中建立党组织”“通过发展党员、引导物业服务企业积极招聘党员员工、选派党建指导员等方式，加强社区物业党建联建，延伸党的工作手臂”“推进机关国有企事业单位党员干部下沉社区”等基础性城市基层党建工程。