“模糊－冲突”模型视角下禁渔令政策执行有效性分析——以湖北省襄阳市禁渔令政策为例

邓 文，都超然

（武汉理工大学法学与人文社会学院，湖北 武汉 430070）

2020年7月30日，在中共中央政治局会议上，习近平总书记明确指出要“推动实施一批长江、黄河生态保护重大工程，落实好长江十年禁渔”。同年8月19日，习近平总书记在考察安徽马鞍山时进一步指出“实施长江十年禁渔计划，要把相关工作做到位”。8月20日，习近平总书记在合肥主持召开推进长江三角洲一体化座谈会时进一步强调“长江禁渔是为全局计、为子孙谋的重要决策”，要求“沿江各省市和有关部门要加强统筹协调，细化政策措施，压实主体责任，保障退捕渔民就业和生活。要强化执法监管，严厉打击非法捕捞行为，务求禁渔工作取得扎实成效”。习近平总书记对长江禁渔作出的一系列高频次指示，为推动长江禁渔令政策执行指明了方向。基层政府的政策执行是影响禁渔令政策执行有效性的关键。当前沿江各省市和有关部门全方位推进禁渔令的实施，但是政策执行的模糊性和冲突性高，导致执行效果与政策初衷存在偏差，部分地区甚至陷入了“禁渔令下难禁渔”的困境。

根据禁渔令的要求，“一江两湖七河”将实行十年禁渔，长江流域三分之一的禁渔任务在湖北。襄阳范围的禁渔以汉江为主，覆盖汉江襄阳段及南河、北河、小清河、唐河、白河、唐白河、蛮河等主要通江水域，《襄阳市人民政府关于汉江襄阳段等重点水域全面禁渔的通告》对违规捕鱼、垂钓及“江鲜”市场行为做出明确规定，该通告标志着襄阳全域禁渔行动正式展开。汉江在襄阳行政区划内流长195公里，流域面积1.73万平方公里，占襄阳市版图面积的88%，汉江沿线居住着世代捕鱼的渔民，禁渔令影响到襄阳600多名渔民。根据《汉江襄阳城区段禁捕渔民退捕安置补偿工作方案》的要求，汉江襄阳城区段禁捕渔民退捕安置补偿分为撤回许可补偿、渔民安置补偿和奖励三部分，退捕安置工作开展以来，各县镇的禁渔工作陆续开展。基于此，本文以“模糊－冲突”模型为理论视角，以湖北省襄阳市禁渔令政策执行为例，深入剖析禁渔令政策执行过程，进而提出完善禁渔令政策执行的相关建议，实现禁渔令的有效执行。

一、“模糊－冲突”模型及其适用性

1.“模糊－冲突”模型的内容

马特兰德提出“模糊－冲突”模型这一理论分析框架，该理论把影响政策执行的关键因素界定为模糊性和冲突性。根据政策的模糊性与冲突性，会产生行政性执行、试验性执行、政治性执行和象征性执行四种执行模式。（见表1）

表1 “模糊－冲突”模型①Matland R.E.Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation[J].Journal of Public Adm inistration and Research，1995，（2）.

“模糊－冲突”模型把政策的模糊性划分为三个方面，包括政策问题的模糊性、政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。“政策问题的模糊性是指一些公共性的问题较零散、分散甚至难以察觉，政策制定者无法科学统一地进行定义。政策目标的模糊性是指目标允许诠释的灵活性程度，或者主体诠释、构想和应用这些目标的灵活性，即当没有具体的指标来衡量政策的目标，就会产生误解和不确定性。政策手段的模糊性是指是否有详细的行动或计划来实现政策目标。”[1]作为政策内在特性的模糊性难以避免，反而模糊性在某种程度上能够限制冲突，具有一定的积极意义，某种程度上的模糊性并不能表明着政策制定存在缺陷。政策的模糊性可能会带来信息沟通上的阻滞、政策适用对象参与不足以及基层治理简单化等问题，固有的模糊性会导致对政策的多重解释，影响政策执行的有效性[2]。政策的冲突性是指当不同的政策参与者出现认知、利益和目标不相同时产生的冲突，冲突一部分源于个人主观态度及与他人的意见相悖。即使不同政策参与者目标利益一致，也可能产生政策手段上的冲突，不同的执行主体倾向于采取不同的手段。政策冲突包括政策目标间的冲突性、政策参与者间的利益冲突、政策手段间的冲突、多个政策间的冲突等。政策冲突的高低会造成不同的执行效果，较低的冲突程度能够倒逼政策执行者，促使执行者发现问题从而寻求解决办法；较高的冲突程度可能会造成多方博弈，阻碍政策执行。多方政策参与者都希望实现自身利益最大化，推动政策向有利于自身的方向发展，在这个博弈过程中无论是一方压倒性的胜利，还是几方互不相让，都会出现无法实现政策执行有效性的局面。

2.“模糊－冲突”模型的适用性

“模糊－冲突”模型是依据西方国家背景提出的，我国政策执行的政治制度和社会环境与西方不同，因此要灵活地运用这一模型。禁渔令执行中的问题界定较为清晰，本文重点分析政策目标和政策手段的模糊性。本文借鉴袁方成的做法，以“社会力量”修正原模型中的“联盟”，在禁渔令政策的象征性执行中，发挥支配性作用的“联盟力量”主要指渔民、沿江居民等社会力量，渔民群体成为禁渔令政策执行的支配性因素，通过各种渠道影响“禁渔令”政策的执行进程[3]。（如表2所示）

表2 “模糊－冲突”模型修正

二、禁渔令出台的背景及其执行过程

1.禁渔令出台的背景

随着长江白鲟生物性灭绝，长江生态环境问题引发高度关注。根据农业农村部通告，自2020年1月1日起，我国开始实施长江十年禁渔计划。这一计划可追溯至2003年我国开始实行的以“划区分时、统一实施”为原则的长江禁渔期制度，长江水生生物资源衰退的态势得到了初步缓解。但是随着经济发展与生态环境治理的矛盾进一步凸显，长江流域的生态环境治理及生物多样性保护再次引发广泛关注，更加严格的禁渔令势在必行。

基于对长江日益脆弱的生态环境、经济发展和人们的美好生活需要，农业农村部发布有史以来最严的禁渔令，主要宗旨是加强水域生态文明建设，深入推进渔业高质量发展。这次为期十年的禁渔行动，涉及九项具体执法行动措施。襄阳市根据国家农业部通告制定一系列适用于襄阳的禁渔规定，明确猎鱼的违法违规行为，具体到“三无”渔船、电鱼、网鱼、多钩锚鱼等违法捕鱼行为。这一次的大规模、严格的禁渔，不仅仅明确了哪些属于违法捕鱼的行为，更是对每位公民提出了要求，甚至还细化了钓鱼人作钓方法。但是禁渔令颁布以来，襄阳市部分地区并未严格贯彻落实禁渔令政策。“江鲜”在餐桌上很受欢迎，市场上一直供不应求，早春时节，部分“江鲜”每斤价格可达几百甚至上千元，在巨大的收益面前，部分渔民无视禁渔令继续捕鱼。另外，禁渔政策本身也存在不完善的地方，比如惩戒措施力度不足导致政策的约束力不足。

2.禁渔令的执行过程

禁渔令出台之后，基层政府主要工作是加强政策宣传。襄阳市相关部门借助互联网开展了大规模的宣传，达到了较好的宣传效果。在访谈调研中，不管是渔民还是基层执行者都表示通过网络了解到相关政策要求。除了网络传播，各级各部门还通过电视、报纸和广播等传统的方式宣传禁渔令，提升了禁渔令的政策知晓度。另外，相关部门工作人员深入渔民中对禁渔令进行口头介绍和讲解。禁渔令的传播具有一定的持续性，在禁渔令政策出台之前，各界已经对禁渔形成了一定的认识，随着政策的正式出台，民众的接受度逐渐提升，为禁渔令系列政策的执行提供了群众基础。

随着宣传推广的深入，禁渔令进入到了执行阶段，襄阳市开始了排查和收缴工作。根据《襄阳市人民政府关于汉江襄阳段等重点水域全面禁渔的通告》，禁渔水域范围内实行为期十年的禁渔，襄阳行政区划内水产种质资源保护区永久禁捕。此次禁渔涉及部门众多，包括农业部门、渔政部门、环保部门、公安部门、市场监督管理部门和交通运输部门等，以期实现全方位监管、多角度结合的禁渔，提升禁渔令的有效性。禁渔令执行以来，虽然部分地区排查工作存在冲突，但是问题并未激化，实现了较为平稳的过渡。排查的目的是收缴不合要求的渔具，包括主动上缴和强制收缴两项工作。首先是通过宣传引导，劝导本地区的渔民主动上缴捕鱼的工具。渔民世代以江为生，靠捕鱼生活，禁渔令不可避免地引起渔民的不满，另外，基层部门简单、直接的收缴方式导致部分渔民不配合，拒不上缴捕鱼工具，拒绝与执法人员协商沟通。对于拒不上缴的渔民，执法人员强制收缴不符合要求的渔具等。

排查收缴工作进行的同时，治理偷捕等非法捕鱼行为成为禁渔令政策执行的重要环节。禁渔令颁布以来，襄阳市启动“禁渔大巡查、大防控”工作，沿江公安机关对汉江段进行拉网式巡逻，向沿岸居民宣传禁渔知识，联合海事、渔政等部门在汉江水域全面搜索非法捕捞船只和人员。但是，白天渔船藏在岸边，偷捕的渔船深夜偷捕，在凌晨的时候驶离江面。渔民的偷捕行为主要集中在晚上，甚至是凌晨，给巡查和执法带来了很大困难。夜间非法捕鱼，一旦被渔政执法人员发现，偷捕的渔民会想尽办法逃逸，水面执法本身存在着一定的难度，追逃过程使得渔政执法人员和偷捕者的人身安全都难以得到保障[4]。

三、禁渔令政策执行中的模糊与冲突问题分析

1.禁渔令执行过程的模糊性问题

中央作为政策制定者对政策作出顶层设计，以纲领性方式确定了禁渔令的政策目标、政策方向、政策内容，而地方政府要进一步细化目标、制定相关政策，这给政策目标的模糊性制造了空间。襄阳市依据农业农村部要求，制定了适用于襄阳的禁渔令政策，明确了水产种质资源保护、禁捕退捕和退捕补偿三方面的工作目标。从襄阳市发布的禁渔令通告来看，目标的确立具有一定的模糊性，未依据襄阳的情况提出更为具体的目标，这种大而化之的目标增加了政策执行模糊的可能性，影响政策执行效果，这就要求基层政府细化政策目标，明确政策细节，提升政策执行的有效性。

政策手段的模糊。禁渔令涉及地域广阔，鉴于我国地方差异性较大，“一刀切”的政策很难适用各个地方。因此，在顶层设计的时候，中央政策手段的模糊性较高，并未细化政策工具、程序等，相应的惩戒机制、补偿机制需要进一步完善。政策手段的模糊性增加了对不同政策适用对象执行政策的难度。在禁渔令执行中，权责划分不清对襄阳政府执行禁渔令政策造成一定的难度。因为政策的模糊性，下级政府对政策理解存在着较大差异。政策能否取得成功在很大程度上取决于执行部门对政策的理解程度和贯彻力度，禁渔令涉及部门众多，因此在当下禁渔令的政策结构中，需要明确权责，以减少基层政府的自由裁量权[5]。禁渔令对于渔业发展良好地区和不临江地区有不同的影响，不同地区对禁渔令的接受程度也有所不同，执行方式自然不同。在访谈中发现，襄阳禁渔涉及范围较广，不同区域的渔民对于禁渔令反应的差异较大，城区汉江段的渔民大多为聚居，具有一定的群体性，退捕安置进行较为顺畅。但是，汉江沿江地带的渔民和周边村镇的居民对禁渔令有完全不同的意见，乡镇渔民群体松散，管理困难，对政策的接受程度也有差异，造成执行困难。因此，需要基层政府基于政策适用对象的特点以差异化的方式执行政策，提升政策执行有效性。

2.禁渔令执行过程的冲突性问题

本文从政策执行的主体和客体两方面分析禁渔令执行中的冲突问题。从政策执行主体看，不仅府际存在着冲突，而且作为执行客体的政策适用对象间也存在着冲突，这些冲突直接影响着禁渔令的执行效果。

府际间存在冲突。首先，禁渔令的执行由中央向各地方自上而下推进。中央是政策的制定者，各下级政府是政策的传达者和执行者，因此，各级政府政策目标和政策利益存在一定差异，但是在执行中，政策制定者往往希望下级政府在贯彻执行政策上尽善尽美，政策执行者的主要目标是完成任务并通过考核。这就导致各级政府之间有冲突存在。当政策执行者希望以最低成本最大限度地完成任务时，就必然会出现政策预期目标被忽略的情况，但是政策的预期目标是政策制定者利益的体现，那么政策执行在两者博弈中诱发了执行的偏差。其次，不同执行部门之间也存在冲突。在访谈中发现，具有监管职责的渔政部门和水利部门在如何监管和权限的划分方面存在争议。根据禁渔令政策规定，渔政部门是禁渔的主要监管单位，与地方政府共同完成退捕和禁捕的相关事宜，但是禁渔工作也涉及到水利部门，执行部门之间存在着业务上的交叉，由于没有明确的权责划分，给管理增加了难度[6]。在访谈中，江边居民提到，他们发现有渔民偷捕后，向当地渔政举报，渔政表示这是水利部门的职责，水利部门表示偷捕应该由执法部门管辖，最终举报不了了之。权责的不明确导致执行部门之间存在着推诿，引发了部门间的冲突，引起执行偏差，影响政策执行的有效性。

政策适用对象之间的冲突。渔民作为禁渔令的主要被执行对象，与政策执行的相关度较高，参与政策执行的程度也较高。部分渔民世代生活在江边，渔业是他们赖以生存的基础。禁渔令出台之后渔民的收入锐减，特别是部分地区执法工作人员与渔民间的矛盾激化。由于缺乏法律知识，渔民往往处于弱势地位，自身的利益诉求无法得到满足。随着禁渔令的深入推进，基层政府与渔民的矛盾会更大规模地爆发，从而引发更大的政策执行困境[7]。另外，作为被执行对象的渔民与普通群众之间也存在冲突，对于沿江居住的居民而言，禁渔令是一项有利于优化生存环境的政策，他们对禁渔令十分支持，在访谈中居民对禁渔令给予了很好的评价，认为禁渔令的执行让生活环境改善，也有部分居民表示会对偷捕行为加以举报。因此对于江边居民而言，禁渔令政策执行难度较小，但是对于渔民而言，这一政策切断了他们的主要经济来源，基本生活需要难以保障，渔民抵触禁渔令，做出偷捕行为。

3.高模糊－高冲突：禁渔令的象征性执行

通过前文分析可知，襄阳市禁渔令政策执行呈现出高模糊－高冲突的特征。基于“模糊－冲突”模型，当模糊性与冲突性均很高时，执行部门倾向于选择象征性执行。目前，襄阳地区的禁渔令即为典型的“高模糊－高冲突”政策。在2020长江十年禁渔计划全面实施阶段，虽然襄阳市严厉打击偷捕盗捕行为，宣传禁渔的相关政策，但是政策执行的有效性并不高。

从理论上讲，禁渔令旨在解决长江地区生态环境恶化，渔业资源枯竭的问题，通过系列政策法规的规范管理，人为控制捕捞情况，限制对长江资源的过度挖掘行为。禁渔令政策的实施也使社会对生态环境的关注度提升，明显改善了长江沿线的环境。但是，禁渔令政策执行实际操作中却面临着不少困境。譬如，禁渔令中强调实行的渔民“上岸”计划，该计划鼓励渔民自主择业，以解决渔民上岸后的生产生活问题，这在一定程度上减轻基层政府监管的压力。但是，在实际执行中，渔民自主上岸的难度大，在访谈中了解到，为鼓励渔民“上岸”襄阳市采用补偿加安置的形式，对渔民的捕捞工具、捕捞权等实施补偿式收回，根据原居住情况加以安置，并帮助解决后续就业创业问题。但是无论是补偿还是安置，都需要付出巨大的人力、物力、财力，地方财政面临巨大压力。工作人员和渔民普遍认为补偿安置问题是“上岸”计划难以实现的根本原因。政策文本中对补偿安置进行了一定的说明，但各地方实际执行中的标准有所不同，造成了政策模糊。综上，渔民想要争取更多利益，地方政府资源有限，难以实现渔民的预期结果，配合程度也随之降低[8]。

从目前襄阳的退捕情况看，七成渔民对补偿不满意。禁捕渔民退捕安置补偿工作方案可以保障渔民暂时的生活，但是渔民情况较复杂、劳动能力和文化程度偏低，加上渔民对自然资源的依赖程度较高，社会关系网络较差，获取信息渠道少，导致渔民退捕意愿较低。对渔民而言，“上岸”后最迫切的需求是就业。如何有效退捕和解决渔民退捕后的生活需要是禁渔令的核心工作，也是禁渔令能否有效执行的一个重要评价指标。

禁渔令政策的执行涉及到各级政府及其水利部门、农业部门、环保部门等，襄阳市下设各县区宣传了禁渔令的相关政策，渔业部门收缴了违规渔具，但是后期的监管及渔民补偿等工作的开展，需要多方的合作。具体细节和相应补偿工作上权责划分不明确，监管部门的职责不明确，政策手段模糊，部门间的冲突，都加剧了禁渔令政策的象征性执行，导致政策执行失效。

四、提升禁渔令政策执行有效性的建议

禁渔令政策的执行较为复杂，涉及到对渔民利益、生计的保障以及相关部门的权责划分和长江经济带的发展等，禁渔令的政策目标能否实现也与执行密切相关。针对禁渔令政策执行中的高模糊性和高冲突性，从政策目标和手段、政策执行者和参与者三个角度提出建议，提升禁渔令政策执行有效性。

1.明确禁渔令政策的目标和手段

由于各级政府所管辖的范围不同，政策目标和手段也因层级而异。地方政府禁渔令政策的制定是对上一级政策目标的分解和再创新。基于各地情境，政策目标需要进一步细化，也需要根据政策执行的情景采取不同的政策手段，以保证执行效果。随着禁渔令的持续推进，地方政府需要依据农业农村部的要求及时修改、制定和实施适合当地的禁渔政策，例如各地方可根据当地禁渔涉及的范围和人员来确定禁渔令执行的进程，将十年禁渔期划分为多个阶段，分阶段细化阶段目标，以保障我国禁渔计划得到有效执行和科学推进，实现渔业产业长期可持续发展。各部门要在渔民退捕、生态修复各方面细化当地禁渔目标，在禁渔令政策的具体目标上正视问题和更新理念，将立足点放在如何实现禁渔以及达到何种禁渔目标上。各级各部门要明确政策执行手段，完善相关规章制度，加强沟通协调，财政补贴及时拨付到位，让渔民能够接受并支持禁渔。

2.强化府际间的协调

禁渔令涉及部门众多，府际间的协调对执行效力产生重要影响，良好的协同执行可以发挥政策模糊性的积极作用，同时降低政策执行的冲突性。这也就意味着政府要有更强的跨部门协调能力，实现分工明确、落实追责。因此，各相关部门要明确权责，划分好各自的职责范围，形成府际间的联动合作，例如针对江边居民反馈的举报偷捕最终无人管理的现象，需要渔政和执法部门集中有效力量，通力合作，从而达到对偷捕的有效控制。另外，由财政部门牵头，协同各部门完善渔民的补偿及善后工作，更好地实现长期稳定的禁渔目标，提升禁渔令政策执行的有效性[9]。

3.关注政策适用对象

政策参与者的配合程度直接影响政策执行的效果，渔民群体作为禁渔令政策执行的关键性要素必须受到更高重视。需要结合渔民生计状况，制定可持续的补偿框架，按照不同年龄段和需要制定不同的补偿方法。财政部门应当出台相应文件，明确渔民补偿标准，劳动就业部门进行再就业的准备工作，开展就业培训、定向招聘活动等，实现收益最大限度的还原，解决后顾之忧，避免退捕后重新反捕。同时加强监管，通过对于渔民的奖惩措施调动禁渔的积极性，实现良性禁渔。针对不同区域的渔民采用不同的退捕方式，城区规模性的渔民和乡镇“散户”渔民需要选择不同的安置方式，尤其要关注乡镇的渔民，解决渔民最为关心的问题才能降低政策执行的冲突性，实现地方政府禁渔政策有效执行。渔民作为影响禁渔令政策执行最主要的社会力量群体，需要引导渔民主动参与到禁渔行动中，例如通过渔业行业协会对渔民的诉求进行统一反馈。

五、结语

基于“模糊－冲突”模型的理论视角，本文通过对襄阳市禁渔令政策执行中的模糊性和冲突性进行分析后发现，由于层级管理的特色，禁渔令政策初期，政策目标和手段具有模糊性；在当前长江经济带转型发展的背景下，地方渔业、水利、农业和环保等部门在政策手段方面存在明显的矛盾和冲突，而江边居民、渔民有各自不同的利益诉求，也存在着冲突，因此目前禁渔令在执行过程中呈现出高模糊－高冲突的象征性执行模式。本文从明确政策目标和手段以降低政策的模糊性、实现府际间的协调以明确各职能部门权责和关注政策适用对象以提升其参与政策执行的积极性三个方面提出提升禁渔令政策执行有效性的建议。本文仅以襄阳市为案例进行分析，为提高研究结论的普适性，有待进行多案例的验证。