党的全面领导释放“最多跑一次”改革效能的实践机制——基于L县级市改革的思考

王 绪，王 敏

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081）

建设人民满意的服务型政府是国家治理现代化的基本要求，更是中国共产党宗旨的本质体现。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”[1]（P16），中国特色社会主义制度优势的发挥集中体现在党的全面领导上。党的全面领导在实践上等同于党对一切工作的领导[2]（P71），但这并不意味着党直接管理一切，而是对路线、方针、政策上的领导，是为了把方向、谋大局、定政策、促改革[3]（P18），是把党的领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节[4]，从而通过党的领导优势释放治理效能，推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。针对党的全面领导的现有研究，基本上都是从概念界定、演进理路、现实意义、实践路径以及这一政治原则的内在逻辑等宏观层面展开的讨论，鲜有研究基于具体的实践过程阐释党的全面领导的实践逻辑和内蕴机理。

有效的政府治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键内容和重要环节，政府治理实践也是学界关注的热点话题，当前最引人关注的莫过于作为“放管服”改革地方典型实践的“最多跑一次”改革。“最多跑一次”改革的显著成效来自于改革理论、政府模式、实践逻辑等方面的创新，其核心的源动力和改革共识离不开党的全面领导，而后者往往被学术界所忽视，或把这一过程简单表述为“压力机制”“倒逼机制”[5]。基于此，本文以湖南省L市“最多跑一次”改革为对象，试图从中观组织层面探讨党的全面领导下“最多跑一次”改革纵深推进的实践机制。组织作为一个从结构到过程的概念[6]，是组织环境、组织结构、组织行为、组织结果及其内在转化互动过程的综合。在这一理论前提下，“最多跑一次”改革是党的全面领导通过理念塑造、顶层设计、结构重构、压力推动等组织行为实现环境、战略与组织结构和行为的协调与联动的过程（详见图1），本文接下来的分析围绕这一理论框架展开。

图1 理论框架

一、贯彻“以人民为中心”的发展思想引领价值选择

坚持“以人民为中心”是践行党的初心使命、根本宗旨的集中体现，“最多跑一次”改革以“以人民为中心”为根本价值遵循[7]，党如何通过这一理念推动改革深入发展是回答党领导改革实践逻辑的前提。

1.问题导向是“以人民为中心”的核心理念

政党的代表功能可以实现利益表达和利益整合[8]（P15）。作为使命型政党的中国共产党代表中国人民和中华民族的整体利益，党的意志与人民的呼声本质上是统一的。改革实践坚持问题导向，把人民摆在最高位置，以解决人民群众关切的问题为导向，通过不断把群众关切的问题输入党政系统从而持续推动政策优化，实现改革策略的良性积累，使改革呈现逐渐深化的改革路径，保证改革行稳致远。在L市“最多跑一次”改革过程中表现为，伴随群众需求的表达，改革呈现出“一窗受理、一次办成”改革——“最多跑一次”改革——“马上办、就近办、网上办、帮代办”改革——“一件事一次办”改革这一逐渐深化的改革路径。

2.群众路线工作法是坚持“以人民为中心”的推进机制

群众路线工作法是坚持“问题导向”原则的前提，是群众需求的收集渠道，也是群众需求是否被满足的评价标准。“最多跑一次”改革坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的工作方法，以改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享、改革成效由人民衡量为基本原则。“最多跑一次”改革主要是通过领导深入基层开展调查研究，人大代表、政协委员、网格员、代办员等联系群众，召开服务对象座谈会等形式广泛征求群众意见，吸纳群众广泛参与改革，并以群众体验、服务评价等方式检验改革成效，通过群众监督改革的执行情况。这种具有“共容性”特点的环境不但可以保障改革措施切实有效，而且可以不断把群众需要转化为现实政策，保持改革的活力。

3.极限承诺是“以人民为中心”理念的集中表达

极限承诺不仅直接决定着党统领政府改革的总体设计与具体部署，而且彰显着党统领政府真刀真枪推进改革的决心，同时还承载着党统领政府改革的直接目标。“最多跑一次”是政府对群众到政府办理“一件事”“最多跑一次”办完的承诺。政府围绕这一承诺在事项梳理、职能配置、流程优化、技术升级等方面全面推进改革。以这一极限值倒逼政府改革不仅体现了服务群众的决心，而且直观、清楚、明确的承诺也有利于老百姓监督的实现[9]（P38）。做出这一承诺的最终目标是实现政府工作效率和工作能力的全面提高，提升政府活动的质量，从而实现新时代的政府效能革命[10]。

4.党的建设是贯彻“以人民为中心”理念的根本保障

“冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的”[11]（P87），而这些障碍和藩篱往往是来自体制内的，因此切实实现解放思想的关键是党的自身建设。“最多跑一次”改革是一场效率革命、一项群众工作、一个廉政工程、一场作风竞赛[12]。L市在改革过程中通过“不忘初心、牢记使命”等主题教育活动和“支部建在大厅，形象树在窗口”“三亮三比星级化”考评活动、“体验月”等党建自选动作，以及通过加强对工作人员的业务培训和人文关怀等方式激发干部以及工作人员担当作为，推动改革持续创新和有效落地。

二、坚持党的集中统一领导引领顶层设计

习近平总书记强调“党的领导制度是我国的根本领导制度”[13]，中国特色社会主义制度优势的发挥必须坚持党的集中统一领导。集中统一领导是指由党的领导核心和领导集体在集中正确意见的基础上作出统一谋划，再通过党的各级组织转变为全党统一认识、统一行动的领导模式[14]。党的集中统一领导不仅可以通过充分讨论集思广益，在研究实际情况的基础上提出方案，而且可以运用整体性思维充分考量不同改革间的联系，增强顶层设计之间的协调性。

1.以党的集中统一领导实现顶层设计的整体性、系统性、协调性

一方面，“最多跑一次”改革是以问题为导向的改革，它既不是某个具体的改革举措，也不是某项具体的制度安排，而是多层面系统化的改革[15]。L市立足“县域改革模范先行城市”的改革定位，以“全面深化改革攻坚战”为抓手，着力深化9大领域的42项改革，推动改革间协力共进、相互推进，构建并完善配套措施，形成深化改革的环境氛围，破除了改革的阻力，保证改革有效落实。另一方面，“最多跑一次”改革是全面深化改革这一系统工程的重要领域和关键环节，发挥“最多跑一次”改革的撬动作用[16]，推动经济体制、公共服务体制、权力运行机制等领域的改革是系统集成改革的重要内容。

2.以党的集中统一领导推动顶层设计的科学化、制度化

首先，党的领导坚持民主集中制、个别酝酿、会议决定的原则，实现了民主的广泛性和集中的有效性的统一[17]（P102），形成了“共识性决策”模式[18]。L市“最多跑一次”改革中党通过吸纳人大、政府、政协、专家学者、新闻媒体、社会组织、群众等群体，经过充分讨论、研究与论证形成决策共识，制定总的改革方案与规范标准。各部门的改革方案则是对改革总方案的进一步细化和任务分解，以总方案为蓝本，解决了碎片化决策的难题，有效调节了权威体制与有效治理间的矛盾。其次，在改革推进过程中，L市将基层的典型经验转化为党的主张，在党的全面领导下通过国家权力机关将党的主张转化为国家意志，通过制定工作标准、立规建制，推动改革长效发展。

3.以党的集中统一领导实现顶层设计的灵动性、活力性

首先，L市党领导下的“最多跑一次”改革形成的矩阵式组织结构，有利于信息在组织中的充分沟通和交流，为党的顶层设计营造了一个具有“准完美信息”特征的决策环境。这种矩阵式组织结构与党健全的防错纠错机制相结合，可以保证顶层设计的灵活性，并迅速有效地对顶层设计进行修正。其次，L市在党的领导下，通过“深化改革攻坚战”“大干一百天实现双过百”竞赛等方式，动员各级干部和群众的力量凝聚到改革中，为改革注入活力。

4.以党的集中统一保障自主创新与顶层设计的良性互动

L市职能部门和基层单位的自主创新行为在顶层设计的指导下进行，但不完全拘泥于顶层设计的现有框架。顶层设计的进一步建构以基层单位的创新行为为参考，将成熟的自主创新经验通过顶层设计迭代创新的方式全面推广，二者在互动中推动改革创新向纵深发展。L市在改革过程中鼓励部门、乡镇（街道）大胆地试、大胆地立，通过赋权、放权、试点推动基层探索改革新举措，同时建立容错机制，让思改革、谋改革、推改革在全市蔚然成风。

三、以党的领导力和权威性破除执行阻隔

我国政府治理体制经过几十年的运行，已形成了一种强大的思维定势和政府运行机制的惯性，“最多跑一次”改革要打破这一定势和惯性就要对妨碍科学发展的利益固化进行改造[19]（P7），这也就意味着改革动力和压力难以是内生的[20]（P95），而运用党的权威“高位推动”[21]打破固化的藩篱是深化改革极为重要的手段。

1.以“党的领导在场”引导职能部门的注意力分配

中国政府的多委托多任务结构呈现“三元差序格局”，即委托方的权威地位迥然有别，呈现党委政府、政府、职能部门的序列[22]（P8）。代理方会根据委托方权势地位的差异为“委托事务”分配不同的时间与资源。委托方权势越大，代理方对“委托事务”分配的时间、资源、工作也就越多，分配的注意力也就越多。强化党的组织在同级组织中的领导地位，改革中“党的在场”就会提高政策发布方的权威和发布政策的政治位阶，给执行方释放坚定的信号。L市党政主要领导亲自部署、高度重视“最多跑一次”改革，其在正式和非正式场合的表态、部署也直接推动了改革的进程。同时，多个改革方案都是以党政联合发文的形式发布，对职能部门有着极大的动员作用。

2.“领导偏好”：高位推动的直接动力

主要领导的改革偏好会直接推动改革进程。“最多跑一次”改革的深入推进和主要领导的改革勇气、政治智慧密不可分。在当前全面深化改革的部署下，L市委契合中央和上级理念，捕捉群众需求，改革始于改革环境、群众需要和本级领导意愿三者的互动。在“最多跑一次”改革过程中，市委领导亲自谋划部署，据不完全统计，市委主要领导批示超过10余次①数据截止时间2019年4月，数据来源于L市政府内部资料。，并且改革目标直接由L市市委书记制定，正如L市编办负责人说：“我们原本的想法是用2-3年的时间完成这个事，而书记直接表示浙江作为一个省到2017年年底可以实现80%的事项‘最多跑一次’，L市作为一个县级市到2017年底要全部实现。”②资料来源于实地调研访谈材料（编号2019041301）。此外改革政策的落实采取“挂印出征，挂图作战”的形式，“书记态度之坚决、决心之坚定出乎我们的预料”③资料来源于实地调研访谈材料（编号2019041302）。。

3.“一把手负责”：高位推动的结构扩展

在党组织的结构内部，特定层次上的单位会形成一组由党的书记、党委、党员组成的同心圆[23]（P158）。在不同层次上，上级党的书记对下级党的书记又存在“实质权威”。进一步讲，党领导下的“一把手负责”将上下级部门间的指导关系转变为命令关系，实现从“弱关系”到“强关系”的转化[24]（P40）。在“最多跑一次”改革中，L市就依托党组织结构形成了“一把手抓改革”“改革抓一把手”“一把手抓一把手”的压力传导机制，确定部门的主要领导为第一责任人，责任层层落实，确保改革落实到位。

4.督查激励机制：高位推动的主要抓手

督查机制是上级对下级就重大决策、重要文件、重要工作的部署及贯彻落实情况所开展的督促、监督、检查活动的总称[25]（P135）。根据督查主体和督查形式两个维度，L市“最多跑一次”改革过程中形成了市委督查室、市政府督查室的定期督导，市纪委（监察局）不定时巡查、问责，上级党委的定期巡视，以及上级党委政府的不定时检查等多种督查方式。L市注重发挥专家、第三方评估、新闻媒体、网络舆情以及公众等社会力量的监督作用共同推动改革措施落地。在考核激励机制方面，L市将“最多跑一次”改革督查结果纳入年度绩效考核标准，实行量化奖惩，运用督查评比结果表彰、提拔任命在改革中能干事、敢干事的干部。这些激励发挥作用的前提是依托党的领导和党委权威的“隶属激励”。

四、以整体性的组织机制设计打通协同壁垒

科层体制的组织边界和行政区隔是以往政府改革成效不明显的重要原因之一。这是因为打破组织边界的改革成本和改革风险是当前改革主体所不能承担的。因此在原有制度设计和权力结构下协调性组织机构和组织机制的设计是确保变革风险最小而预期治理有效性程度最大化的占优策略，而在这一组织机构设计中党的全面领导有其先天优势。

1.双重嵌入式组织结构是职能部门协调联动的实现载体

首先，领导小组机制是常规治理方式的补充，在跨部门事务的议事、协调中发挥着重要的作用。其作为一种“亚正式制度”[26]是党组织嵌入到政府系统，协调跨部门事务的一种组织结构。在L市“最多跑一次”改革运行过程中，领导小组机制在“领导机构—决策议事协调机构—牵头单位”这一中轴线上，将相关组织的资源、人员和注意力聚集到一起，并借助领导的权威推进执行，而成员单位则通过参与决策、发表意见、传达指示、反馈信息等过程完成从决策到执行再到反馈决策的完整过程，从而实现共识型决策和跨部门协调的有机统一。其次，“党组”作为党嵌入到特定非党组织的一种正式组织结构，在党委的领导下对本单位实行全面领导[27]，这既可以增强特定组织内部的凝聚力，又可以提高同一党委领导下的各组织间的协同力。这种“双重嵌入式”的组织结构推动着L市“最多跑一次”改革中职能部门和行为个体的协调联动。这一结构将党政、各职能部门联结为一个整体，形成了一个权力流向下，信息流向上的结构，实际上构建了“向心型”的组织关系，发挥资源整合、政治动员和组织协调的作用，在具体实施过程中党委通过赋予各个环节的牵头单位以“实质权力”，增强部门资源获取水平和政治支持力度[28]（P63），推动各部门各负其责、共同承担、协调联动，而在部门内部具体政策执行过程中则以党组为中心，将各个科室力量聚集到改革事务中去。

2.多元协调机制是职能部门协调联动的实现过程

L市“最多跑一次”改革中的多元协调机制主要有四种。一是主要领导、议事协调机构主持的协调会、座谈会等会议机制。在这种协调会上，领导协调各职能部门，促使各部门领导在会上当场表态，并围绕某一涉及多部门的具体难题以解剖麻雀的方式进行研究，寻找改革方案，确立改革措施。协调会既有助于收集决策信息、汇聚智慧，又可以增强相关干部对决策的认同。二是牵头单位组织的定期工作会议机制和定期调度会机制。通过在会议上汇报进度、了解动态、发现问题、部署措施、督促落实，系统地推动“最多跑一次”改革进程。三是联合审批机制。由牵头单位负责组织，通过会签或者是一个部门审批、其他部门认同的形式进行的联合审批，简化了流程、精简了环节、方便了群众、理顺了职能。四是办事窗口的空间集中。对于无法通过机构重组、窗口整合等形式来实现流程优化的事项，L市通过办事窗口的空间集中来达到方便群众办事的目的，同时在改革实践中探索出“岗岗通”等制度设计增强窗口的协同性。

3.机构成立与改组是组织机制设计的补充策略

议事协调机构等跨部门机构的设置替代不了具体职能部门在改革措施执行过程中的作用。因此，L市在改革过程中借党和国家机构改革之势改组行政审批服务局，使其由事业单位转变为党政机关，从而拥有了与改革主体地位相符的职权；成立数据资源局，负责全市数据资源管理和电子政务推广工作，推进“互联网＋政务服务”的进程。这些机构改革有力地配合了L市的“最多跑一次”改革。

五、“整体性治理”：一种机制性解释

地方政府“最多跑一次”改革治理创新实践的主要目的是提升政府工作效率和治理能力。从表面上来看，“最多跑一次”改革主要通过事项梳理、流程再造、组织重构、信息技术应用等措施实现企业、群众在资料齐全并且符合法定受理条件的前提下到政府办事最多跑一次的目标，但其背后蕴含的深层次含义是制度的建构和权力的变革。既有利益格局的束缚、原有行政体制的路径依赖和政府组织的碎片化结构导致的协调难题，决定了改革的深入推进单靠政府内部力量难以完成。在“最多跑一次”改革过程中，L市依托党的全面领导重塑行政理念、再造官僚队伍、协调组织行为、整合机构设置、动员全员参与，推动改革不断深化发展。这一过程与整体性治理理论有诸多契合之处，可看作整体性治理本土化的实践载体。

整体性治理是在对传统公共行政和新公共管理理论的扬弃过程中形成的以现代化官僚体系为基础，以公民需求、结果导向、预防导向和文化转变为基本原则，以整合和协调为核心机制，以信息技术和信任机制为重要工具，通过对治理层级、治理功能、公私部门关系的整合，实现行政理念与行政行为无缝对接的整体性治理框架和政府运行图式[29]（P24）。本文试图在党的全面领导是制度优势转化为治理效能的中介变量的基本假设下提出一个理论解释，即“整体性治理机制”是党的全面领导作为中介变量推进制度优势转化为治理效能的实现机制。党的全面领导主要通过价值一统性形成主动性行政文化，实现责任型官僚队伍建设；通过坚持问题导向的一体化决策，实现目标与手段的相互增强；通过各组织成员的行为协同，借助“借力”模式，激活组织活力；通过组织整体化形成的“一轴多级”的网络状组织结构构建向心型组织关系，构建理念相容、行为同频、目标与手段相互增强的整体性政府模式，从而调动多元行政主体协调联动，形成治理合力，提升治理能力。因此，“整体性治理机制”，即党的全面领导作为中介变量，通过总揽全局、协调各方，将党的价值、决策、结构、行为等贯彻到改革的各方面和全过程，通过党的理论优势、组织优势、制度优势推进中国特色社会主义制度优势转化为治理效能。

不同于政府组织的是，党组织可以通过价值引领、顶层设计、高位推动、组织协调等机制，以政治优势稳固改革的方向，以问题导向确保方案的科学设计，以领导参与动员全员参与，以特定治理事项为中心，将任务及其配套资源精准靶向至特定机构和职位，从而提升执行效率[30]。进一步讲，党的领导通过理念引导、自身建设等方式塑造以规章为本、对民负责、主动作为、协同合作、集体主义、勇于创新的主动型行政文化和责任型行政队伍；通过“聚力”方式，以决策议事协调机构为整体性治理的中枢，将成员单位聚拢到一起，负责改革的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进，从而通过“共识型决策”，实现手段与目标的相互增强[31]（P55）；在改革执行过程中，牵头单位或办事机构通过“借力”形式推动协调成员行动一致，在这个过程中特别强调责任、监督、考核以及对信息技术的应用等方面，这样将“碎片化”的组织重塑为一个整体，实现行政理念与行政行为无缝对接，从而破解政府治理改革的内生难题；在组织结构上，党的全面领导下的“党的领导机构—决策议事协调机构—牵头单位”这一中轴上形成了组织间协同的、分合有序的网络状组织结构，从而构建了向心型的组织关系。这一“整体性治理机制”的运行过程集中体现了党的全面领导下制度优势转化为治理效能的过程。

整体性治理着眼于政府内部的整体性运作和治理，强调治理层级、治理功能、公私部门的整合与协调[32]。本文的“整体性治理机制”更多的是强调党的全面领导下基层政府改革的运行状态和运行过程。因此，与人们所担心的运动式治理的长效化难题不同，地方政府治理改革的制度化窠臼体现在纵向层级政府间改革的协调性上。本文主要从基层政府改革横向部门间的互动关系考察改革的实践机制，从而提出制度优势转化为治理效能是通过党的全面领导下的“整体性治理机制”实现的。而把基层政府改革行为放在纵向政府体系中考量将是学界进一步研究的重点。