城乡融合发展视角下宅基地“三权分置”实现形式研究

游 斌，张军涛，于 婷

（东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连116025）

一、引 言

作为新时期中国构建新型工农城乡关系的最高目标和行动指南，城乡融合发展不仅包括要素融合、产业融合，还包括基础设施融合、公共服务融合、生活方式融合。其中，以人口、土地、资本为代表的要素融合是城乡融合发展体制机制的核心（刘守英，2017）［1］。只有破除城乡要素流动的制度藩篱，构建城乡要素合理配置机制，发挥市场机制在要素配置中的决定性作用才能实现城乡要素自由双向流动。在城乡要素流动性增强、要素配置方式转变的社会背景下，宅基地“三权分置”不应再单纯被视为一个农村经济问题，而要在城乡融合发展进程中去探究其权能设置、功能定位及实现形式。

宅基地“三权分置”改革方向明确之后，学术界相关研究集中于两个方面：“三权分置”的内在要求（韩立达，等，2018；付宗平，2019；刘锐，2018）［2-4］；“三权分置”的实现路径（李怀，等，2020；刘双良，2018；刘圣欢，等，2018；张军涛，等，2019）［5-8］。学者们对宅基地“三权分置”进行了大量研究，为进一步的研究提供了有益启发和重要素材。但是存在两方面的不足之处，一是仅仅关注到了宅基地制度改革与乡村振兴的关联性，将宅基地“三权分置”视为一个孤立的农村经济问题，忽视从城乡融合发展的整体性进行研究；二是大多停留于对试点地区实践经验的总结，没有将宅基地“三权分置”纳入一个统一的分析框架，对“三权分置”功能定位和实现形式并没有给出逻辑一致的阐释。沿着上述研究脉络，本文试图构建基于城乡要素流动的宅基地“三权分置”分析框架，从城乡要素流动的基本要求出发，廓清宅基地“三权分置”的基本功能、直接功能和终极功能。在此基础上，系统性论述城乡融合发展视角下宅基地“三权分置”的实现形式。

图1 基于城乡要素流动的宅基地“三权分置”分析框架

二、基于城乡要素流动的宅基地“三权分置”分析框架

城乡之间土地、资本、人口分布的异质性，导致城乡经济活动方式和经济内容不同，正是这种非均衡性导致城乡之间要素回报率的不同，进而为了获得更高的收益，追求报酬最大化，要素在空间位置上发生移动或权属用途发生改变。城乡融合发展对于要素流动的基本要求体现在四个方面。

一是保障城乡居民合法权益，维护社会和谐稳定。要素流动是城乡居民分享经济发展成果的重要途径，城乡居民在要素流动过程中应该始终处于主体地位，其合法权益得到保障是城乡要素流动的基础性前提。二是促进城镇和农村人口双向流动。人口流动是要素流动最直观的体现，不仅大量农村人口转移到城镇工作和生活，而且随着乡村振兴战略的实施，越来越多的城镇居民也转移到农村工作和生活。根据农业农村部统计，2019年中国返乡入乡创业创新人员已达850万人，在乡创业创新人员达3100万人。因此，既要引导农民向城镇有序流转，促进农村“人地分离”；也要保障城镇人口在农村居住和生产经营用地的供给。三是优化配置城乡资本，促进资本与土地的耦合。随着城镇传统经济活动中资本回报率下降，以及农村产业的转型发展，城镇资本加速流入农村。截至2019年底，社会资本下乡主体超过15万家，累计投资超过2万亿元，城镇资本正在成为促进乡村振兴的重要力量。城乡要素流动关键在于为城镇资本流入农村提供生产经营的土地。四是盘活农村存量土地，缓解城镇土地供需矛盾。土地在城乡之间的流动更多体现的是权属和用途的变更，前者是指集体土地通过征收转变为国有建设用地，后者是指集体建设用地通过复垦转变为农用地，将建设用地指标转移到城镇实现土地发展权的转移。集体经营性建设用地入市制度为土地流动增加了一条路径，然而集体经营性建设用地规模很小且分布不均匀（集中于经济发达地区），对于盘活农村存量建设用地效果十分有限。

宅基地“三权分置”承担着在新时期促进城乡要素流动的重要使命，是“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的重要内容。从城乡要素流动的基本要求可以大致廓清宅基地“三权分置”的功能定位，进而围绕基本功能、直接功能和终极功能明确强化宅基地所有权、保障资格权、活化使用权的实现形式。

首先，保障农民户有所居是“三权分置”的基本功能，也是宅基地制度继续存在的意义。在农村社会保障体系有待完善的现实背景下，有必要继续保证宅基地集体所有的性质，以及享有资格权的农民以户为单位通过申请可以无偿获得宅基地使用权。然后，提高城乡土地利用效率和增加农民集体财产性收入是“三权分置”的直接功能，活化宅基地使用权的直接目的就是挖掘宅基地的潜力，使大量闲置宅基地通过流转实现与其他生产要素的耦合，最终显化其财产价值，让农民和集体通过收益权的实现从中分享经济发展成果。最后，“三权分置”的最终目的是促进城乡要素双向流动。通过构建资格权和使用权自愿有偿退出机制，采用多种补偿方式消除农民非农化转移的后顾之忧，推动农村人口向城镇有序流动；允许使用权突破居住自用的用途限制，不仅能够为城镇资本流入农村开展生产经营活动提供载体，而且能够为城镇人口在农村生活提供居住保障，促进城镇人口向农村流动；农民集体将退出的宅基地统一整理、复垦为农用地，借助城乡建设用地增减挂钩政策，将土地要素以建设用地指标转移的方式向城镇流动。

图2 宅基地所有权的权能实现形式

三、城乡融合发展视角下宅基地所有权的实现形式

宅基地所有权实现的基础是建立具有执行力的“村民自治组织”，明确其作为集体土地所有权主体的法律地位，重点是界定权能边界，明确权能实现形式。将农民推选的代表组织起来能够更容易获得农民的信任和支持，有助于农民接受村民自治组织作为行使“农民集体”权利的主体角色，充分发挥村民自治组织对宅基地的民主管理。所有权的实现形式可以从分配权、监管权、处分权和收益权四个方面进行阐释。

（一）宅基地分配权

所有权的权能实现首先应该规范村民自治组织在宅基地分配中的权利，对现行松散的分配制度进行优化，从源头上遏制宅基地闲置和低效利用。享有资格权的农民以户为单位向村民自治组织申请分配宅基地使用权，村民自治组织应该适应城乡融合发展趋势，综合考虑土地利用、自然条件、经济发展水平等实际情况，采用多种方式分配宅基地，如一户一宅、一户一房、农民公寓、农民住宅小区等。注重宅基地对集体成员“户有所居”的保障功能，而不是保障的具体形式，不应该局限于“地”的概念。此外，随着农民对于宅基地的区位条件（如交通、地理条件）越来越重视，区位优势突出的宅基地可能出现供不应求。为了更加公平、公正地分配宅基地，应该通过村民自治组织主导下的择位竞价机制来确定分配方案，显化宅基地的级差地租。应由村民自治组织根据宅基地的供需关系判断是否有必要实行择位竞价，如果确实无法协调农民之间的需求，则应综合考虑该地块前期拆迁、平整等成本以确定底价，邀请有意向的农民参与公开竞价，并对择位竞价相关信息予以公示。

（二）宅基地监管权

依托村民自治组织具体实施宅基地监管能够充分体现集体意志和公共意志，推进农村基层组织的民主化建设进程。监管权的实现可以分为三部分内容：一是制定宅基地管理实施细则。在各级政府出台的政策规定范围内，由村民自治组织结合本集体经济组织的实际情况制定宅基地管理实施细则。比如，集体成员资格界定、分户标准、有偿使用费的收费标准、有偿退出的补偿标准及资金筹措方式、使用权流转和续期的规定等，作为本集体宅基地申请、使用和管理的重要依据。二是审核农民在宅基地分配、流转、退出等环节提出的申请。在分配环节，村民自治组织有权根据申请主体是否满足宅基地申请条件、是否符合村庄规划决定是否同意其申请宅基地，只有经过村民（代表）会议同意并将申请宅基地的原因、位置、面积等信息在本集体公示后才能逐级上报审查和审批。针对使用权已经流转的情形，村民自治组织需要审核申请主体所在户是否还享有资格权，据此决定是否同意该户在流转期限届满后重新获得使用权。在宅基地流转和退出环节，为防范流转过程的风险，村民自治组织应该对流转申请涉及的流转双方的资格、流转用途、流转方式、流转期限、收益分配等内容进行审核，重点审核农民是否满足申请流转和退出的前置条件。三是日常巡查管理。对农民和使用主体的宅基地使用行为进行巡查和监督，如果超出批复面积使用、不符合批复位置使用、不符合批复使用用途等应及时劝阻和上报处理。

（三）宅基地处分权

“两权分离”架构下农民集体对宅基地的管控仅限于初始分配和调换，对其使用的管控非常微弱，造成农民集体在完成初始分配后几乎永久性失去对宅基地的管控。即便是长期闲置的宅基地，如果农民不主动退出，农民集体也只能任由其荒废。对于超面积占用、变更用途等行为，农民集体同样极少干涉，使得农民形成和固化了“宅基地是私人财产”的错误观念。因此，强化所有权的关键在于充实宅基地处分权，强化宅基地使用的底线思维。村民自治组织除了享有决定宅基地是否流转以及如何流转的权利，还享有对宅基地的收回权。在《土地管理法》第六十六条规定的“不按照批准的用途使用土地”和“因撤销、迁移等原因而停止使用土地”两种情形的基础上，村民自治组织还应该对其他违法违规使用的宅基地、符合交纳有偿使用费条件而又拒交的、长期闲置废弃的宅基地依法无偿收回宅基地使用权。而有偿收回的对象大致可以分为主动退出的宅基地使用权和被动退出的宅基地使用权，前者是指农民因自身原因（比如进城工作生活）主动退出，后者是指因“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”等原因使农民被迫退出。针对有偿收回，村民自治组织应根据实际情况提供货币补偿、社保补偿、农业安置补偿和就业安置补偿。

（四）宅基地收益权

宅基地集体所有的性质决定了所有权的实现过程需要体现集体成员的公有利益，通过利益调节实现宅基地对所有集体成员的公平保障。因此，明确权利主体是所有权实现的基础，充实处分权是关键，而核心是明确和强化收益权。只有村民自治组织能够享有收益权，才能拥有在所有集体成员之间进行利益调节的基础。宅基地收益权是指村民自治组织可以独自享有或参与分配在以下情形中所产生的收益：使用主体超出身份限制、超出面积标准、超出用途限制使用宅基地；使用权发生流转或灭失；因征地等行为导致宅基地所有权灭失；采用城乡建设用地增减挂钩导致土地发展权发生转移；农民集体对收回的宅基地进行自主或合作开发利用等。

由村民自治组织对使用主体超出身份限制、超出面积标准、超出用途限制使用宅基地的行为收取有偿使用费，是所有权实现的重要形式。其本质是从经济角度形成一种兼顾公平和效率的倒逼机制提高宅基地的配置效率，一方面有助于在集体成员之间形成公平的氛围，让符合标准的农民不会因为少占用宅基地而自认为利益受损；另一方面对超出标准的使用权人形成持续的经济压力，倒逼其退出不符合规定的宅基地。是否需要交纳有偿使用费取决于使用权是否符合资格权，应该与政府的行政审批和登记结果脱钩，从而彻底解决由于使用权与资格权不对应所导致的结果不公平问题，重新复归“一户一宅、面积法定”的起点公平。原因在于，在宅基地制度不完善、管理不规范的历史时期，一部分不符合规定的使用权也获得审批和登记，如果继续以行政审批和登记结果作为交纳有偿使用费的依据，将使得这种不公平得以延续。通过收取有偿使用费有助于转变农民的宅基地权属意识，摒弃宅基地是私人财产和祖业的错误观念，同时对潜在试图超出标准占有和使用宅基地的农民形成震慑。随着使用权的逐步活化，部分宅基地使用权在向非本集体成员流转中将产生增值收益，农民集体通过行使收益权分享增值收益，能够惠及其他使用权没有发生流转的集体成员。当然，农民集体也可以采取引入社会资本或自主开发利用收回的宅基地，从而获得增值收益。

图3 宅基地资格权的权能实现形式

四、城乡融合发展视角下宅基地资格权的实现形式

资格权的创设是“三权分置”相较于“两权分离”最大的创新和突破，有助于彻底破解使用权无法兼顾保障功能和财产功能的困境。作为农民因其集体成员身份而享有的成员权中的一种，宅基地资格权是集体成员可以申请无偿分配并免费使用规定面积集体建设用地建造自用房屋的优惠权限，以及由于使用权流转获得增值收益、自愿放弃或政府征收造成资格权灭失获得补偿的权利。该权利在性质上区别于用益物权，权利人并不享有对宅基地的占有和使用。从资格权的定义出发，可以将其权能实现分为取得权的实现和收益权的实现。

（一）宅基地取得权

依法申请并取得宅基地是保障农民“户有所居”的关键。宅基地资格权作为集体成员的一种无法转让、无法继承的身份特权，只服务于特定成员的利益（韩文龙，等，2018）［9］。这项“特权”并不会对宅基地使用权的实现产生影响，而只决定权利主体是否有资格申请集体经济组织无偿分配的宅基地，并在规定的面积标准内免费用于建造房屋（包括居住的房屋以及与生活相关的其他建筑物和附属设施）。宅基地取得权的实现应该继续坚持无偿，但是需要将“无限期”改为“固定期限+自动续期（仍享有资格权前提下）”。

其一，在当前宅基地上房屋仍以农民自住为主的背景下，继续坚持宅基地资格权在限定的主体、用途和面积范围内无偿使用，契合宅基地的保障功能，有助于维持农村土地制度稳定，减轻农民负担。相应地，对不符合资格权规定的使用权则应实行差别化、阶梯式收取有偿使用费，通过经济手段惩戒这种宅基地占有和使用的行为。使用权与资格权不对应分为“身份的不对应”“用途的不对应”和“面积的不对应”，分别指非本集体成员通过继承、购买、获赠等方式获得宅基地使用权的情形；使用权人将宅基地上房屋用于非完全自住用途；本集体成员由于历史原因、继承、买卖、特定需求等形成的“一户多宅”、超标准占用宅基地的情形。其二，规定所取得的宅基地使用权具有“固定期限+自动续期（仍享有资格权前提下）”的性质，在不妨碍资格权保障功能的前提下能够让使用权更接近于一项完整的用益物权，为使用权流转制度的设计奠定基础（高海，2019）［10］。在固定期限届满之时，只要该户还有成员享有资格权，使用权就可以自动续期。

基于上述分析，可以将宅基地取得权的实现分为初始取得和再次取得。初始取得是指农民凭借其资格权依法申请获得宅基地使用权；再次取得是指使用权被流转后固定期限届满回弹至所有权，使用权无法自动续期，农民需要通过再次行使资格权向村民自治组织申请并获得原宅基地使用权。因此，对于《土地管理法》第六十二条中规定“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”的正确解释应该是：在原使用权存续期间，资格权人将使用权流转后再申请使用权的不予批准；如果在固定期限届满之时，资格权人再次申请宅基地使用权则应当予以批准。此外，在城乡融合发展的趋势下，不应局限于“地”的取得，只要能够发挥对集体成员“户有所居”的保障功能，都应该被认为是宅基地取得权的实现。

（二）宅基地收益权

资格权本身并不产生收益，只是一项物权期待权，但是权利人仍享有部分收益权。收益主要有两个来源：一是资格权的主动或被动退出时所获得的补偿，二是宅基地使用权流转所获得的补偿。资格权的保障不应该仅仅理解为对宅基地取得权的保障，还应该包括对退出资格权时的收益权进行保障。随着城乡要素流动性增强，越来越多的农村人口向城镇转移，一定比例的农民已经具备在城镇工作和生活的能力，主动退出宅基地资格权将会越来越普遍。通过采用经济补偿、权利保留等方式引导农民有序退出资格权，有助于加快人地分离，最大限度保障农民的合法土地权益，消除农民非农化转移的后顾之忧。其中，经济补偿形式包括购房优惠、货币、物业置换和股份量化等，而权利保留是指保留除资格权外原有的农村待遇不变，允许在满足规定期限后退出资格权的原权利人可以再次选择是否需要重新获得资格权（张军涛，等，2019）［8］。而由于政府征地及其他因公共利益原因导致农民被动退出宅基地资格权的，则更应该采用货币、社保、就业等多种方式对其收益权进行保障。除了将资格权彻底退出，多数农民还可以选择保留资格权，通过出租、转让、抵押、入股、出资等方式将宅基地使用权流转给其他主体，其他主体获得一定期限内的宅基地使用权，而农民则获得使用权流转所产生的增值收益。

五、城乡融合发展视角下宅基地使用权的实现形式

《物权法》规定用益物权人依法享有占用、使用和收益的权利，而且明确宅基地使用权属于用益物权范畴。虽然在第一百五十二条中只提及占有权和使用权，但是，随着“三权分置”权利格局的形成，使用权人享有收益权是必然的。因此，宅基地使用权的权能实现可以从完整的用益物权来进行分析，即认为使用权人能够享有占有、使用和收益的权利。三者之间存在紧密联系，其中占有是使用宅基地和获得收益的基础和前提，而使用和收益则是占有宅基地的目的和结果。

（一）宅基地占有权

宅基地占用权是指使用权人对宅基地事实上掌握和控制的权利，决定了使用权的排他性。当资格权人依法申请取得宅基地使用权或者宅基地使用主体通过流转取得使用权，意味着使用权人依法享有对宅基地直接占有的权利。占有权的实现比较简单，取得即占有，但是，在“三权分置”权利格局下占有权的实现受到身份和期限的约束。

图4 宅基地使用权的权能实现形式

对于身份的约束。城乡融合发展趋势下活化使用权的一个重要途径是对非本集体成员有序开放流转，为农民和集体提供增加财产性收入的选择空间（董祚继，2017）［11］。扩大使用权流转的地域范围，逐步放松对占有权身份的约束，不仅能够提高城镇和农村之间资源配置效率，优化城乡空间发展布局，而且能够实现宅基地的经济价值，提高农民财产性收入。在符合规划和用途管制的基础上将流转范围从村集体经济组织内部逐步扩大到镇域、县域、市域，甚至省域，允许拥有稳定收入来源、固定居住场所的农民将其产权清晰的合法宅基地使用权通过转让、出租、入股等形式流转给非本集体成员，用于发展乡村旅游、健康养老等新产业、新业态。为遏制宅基地流转过程中可能出现的圈地和囤地等投机行为，应规定同一个占有权人所占有的宅基地面积不得超出上限（宋志红，2016）［12］。

对于期限的约束。为防止农民集体失去对宅基地的管控，稳定使用权人的产权预期，应该将宅基地使用权期限规定为“固定期限+自动续期（仍享有资格权前提下）”。资格权人在初始取得使用权的时候应该明确所享有的只是固定期限内的使用权，当期限届满之时，如果该户仍有成员享有资格权则会自动续期。在使用权发生流转的情况下，使用权人只能享有不超过初始使用权剩余期限内的使用权，初始期限届满之时使用权无法自动续期，而是由于所有权的弹力性回弹至所有权，如果原资格权人仍享有资格权，则可以经农民集体确认后依照自动续期规则继续享有使用权，而且原受让人拥有“优先续期权”；如果原资格权人不再具备资格权，则不适用自动续期规则，宅基地完全回复至农民集体。其中，“固定期限”的设计，加之只要流转使用权就会到期回弹，能够保证农民集体不会完全失去对使用权流转的管控，农民集体会在期限届满之时再次确认该户是否仍享有资格权；“自动续期”的设计能够更好地保障享有资格权的农民不丧失宅基地使用权；“优先续期权”的设计能够更好地稳定使用权人的产权预期，合理保障使用权人的利益。

（二）宅基地使用权

在“三权分置”权利格局下使用权实现的关键在于允许使用权人可以不局限于居住自用，在规定范围内改变宅基地的用途。只有突破使用权的用途限制才能满足城乡要素双向流动的需求，发挥市场配置土地资源的功能，进而有效发挥宅基地的财产价值功能，使用权流转也才能具有动力。

满足居住自用需要。宅基地使用权实现最基本的也是最重要的方式是为使用权人建造住宅及其附属设施提供载体。宅基地制度是中国农村经济社会发展中一项带有根本性、基础性和福利性的制度安排，农民通过申请能够无偿获得并免费使用符合规定面积的宅基地使用权，为广大农民提供了安居乐业的基本保障。在农村社会保障水平相对较低、收益范围相对较窄的背景下，使用权的居住自用能够让农民的基本居住权益始终得到保障，有助于维持农村稳定，进而发挥好“三农”对整个社会压舱石和稳定器的作用。

满足生产经营需要。宅基地使用权突破单一的居住自用用途，向居住、生产、生活等复合功能转变，将其用于发展乡村新产业新业态是城乡融合发展的必然要求。2019年印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》和《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住房盘活利用工作的通知》中都明确提出，鼓励农民集体和农民采用自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规利用宅基地发展符合乡村特点的新产业新业态，以及一二三产业融合发展项目。宅基地所有权属于农民集体，所处地理位置的生态价值，决定了使用权用途突破居住自用时应该设定边界。对使用权人利用宅基地从事生产经营活动实行严格的用途管制，不仅应该符合土地利用规划和用地政策，不得擅自变更规划确定的土地开发强度，而且其使用类型不应该对周边区域生态环境和其他使用权人的正常生产生活产生不利影响。

满足居住商用需要。中国城乡住房供应制度呈现二元隔离态势导源于政府对城镇住宅用地供应的垄断（宋志红，2010）［13］。因此，城乡融合发展的趋势下活化使用权的一个重要路径是将其用途拓展至居住商用，从而与城镇住宅用地相互补充。统筹推进存量宅基地盘活利用、集体经营性建设用地入市与租赁住房市场建设，逐步构建“租购并举”的城乡一体化住房保障体系，满足市民、农民以及广大流动人口差异化的住房需求。对于现状集体建设用地开发强度较低的区域，通过对村庄存量宅基地和集体经营性建设用地统筹再开发，增加公共服务设施用地和租赁住房用地的供应量。对于现状集体建设用地开发强度较高的区域，在房屋质量验收合格并符合规划和用途管制的前提下，宅基地上房屋可以由政府收购转变为经济适用房、廉租房、政策性租赁住房等保障性住房，或者由集体经济组织、社会资本统一承租进行规模化经营，又或者通过补办手续，补缴合理的土地出让金、税费等一系列费用后逐步转为合法商业住宅。

（三）宅基地收益权

城乡融合发展视角下宅基地“三权分置”的一个直接功能就是通过收益权的实现增加农民和集体财产性收入。使用权人所享有的只是部分收益权，因为所有权人和资格权人同样也享有部分收益权。使用权人获得收益的方式主要有三种：使用权流转产生的收益、使用权退出获得的补偿、宅基地开发利用产生的收益。

使用权流转产生的收益。使用权人为获得更高的收益，追求报酬的最大化，通过采用出租、转让、抵押、入股等多种方式将使用权流转，流转范围逐步由村集体经济组织内部逐步扩大到村域、镇域、县域，流转期限不得超过初始使用权的剩余期限，从而实现资源要素的优化配置。针对资格权人流转宅基地使用权的情形，村民自治组织应该严格对其进行资格审查，确保使用权流转后拥有稳定的收入来源和固定的居住场所，防止资格权人为一时利益盲目将使用权流转，给社会带来不稳定的隐患。针对使用权受让人，应该满足其对于使用权流转和融资的实际需要，允许受让人在剩余期限届满之前将使用权再次流转获得收益。

使用权退出获得的补偿。建立宅基地使用权有偿退出机制是加快实现人地分离，实现农村集体建设用地集约化利用的重要路径。对于资格权人而言，使用权自愿有偿退出的前提是建立公平补偿标准。区别于政府对农村土地的征收，所有权人是从集体变更为国家，而使用权的退出，其所有权人依然是农民集体，因此，政府无需对这种使用权退出行为进行经济补偿。而且考虑到使用权退出规模庞大、分布零散、情形复杂，政府进行公平合理补偿不但不具有可操作性，而且容易引发新的社会矛盾。因此，使用权退出的补偿标准应该由村民自治组织在基准地价和市场定价的基础上，综合考虑宅基地退出潜力、宅基地使用需求、经济实力等因素合理确定，而补偿资金则可以通过土地增减挂钩收益、乡贤人士捐资、宅基地有偿使用费等多种方式解决。对于所有权人而言，使用权从资格权人退出回弹至所有权之后，由农民集体统一安排进行统筹再利用，首先可以用于满足其他资格权人申请分配宅基地的请求，或者统一整理复垦为农业用地，通过实施城乡建设用地增减挂钩获得收益，或者通过规划调整转变为集体经营性建设用地入市流转获得增值收益。因政府征收土地等原因导致使用权被动退出的情形，使用权人可以获得剩余年限使用权的残值补偿，以及对停产停业的经济补偿。

宅基地开发利用产生的收益。宅基地使用权流转和退出本质上不会产生收益，收益产生的唯一来源是突破居住自用的用途限制，对宅基地进行开发利用。使用权只有通过“使用”才能实现其经济价值，从而让各权利人分享宅基地增值收益。在使用权存续期内使用权人根据地区自然条件、经济发展水平等实际情况，按照土地利用规划和用地政策的规定突破居住自用的用途限制，针对性地选择自主开发利用宅基地，或联合社会资本合作开发利用宅基地从而获得收益。