制度的衔接与整合:“后脱贫时代”农村贫困长效治理的应然向度和路径选择

董黎明，祖俊涛

(1.安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽 蚌埠 233030；2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

一、引言

当前,我国贫困治理工作业已进入“后脱贫时代”[1]，与此同时,农村反贫困形势也相应发生了深刻转变,迫切需要提出前瞻性治理方案以回应时代要求。一方面,历经长期的减贫工作实践,农村贫困问题的性质已从绝对贫困向相对贫困过渡,因病、因残、因学等多维贫困风险，以及脱贫人口返贫问题日渐加剧,为此亟须进一步整合农村社会救助和扶贫开发政策，加快形成农村反贫困合力,以适应后脱贫时代贫困治理的新形势和新变化。另一方面,虽然伴随“后脱贫时代”的到来我国绝对贫困问题会逐渐得以消除,届时农村贫困减贫工作重心将主要集中在特殊社会群体之相对贫困问题治理上,但这并不意味着农村低保救助制度就会失去其“扶危济困”的应尽功能；事实上为了有效应对返贫风险，实现贫困持续治理,更须强化和发挥以农村低保为主的社会救助政策的“兜底脱贫”效用。显然,在当前我国反贫困工作迈入后脱贫时代的背景下,要实现农村贫困问题持续深化治理的目标构想,就必然要从制度的衔接与整合方面入手,真正促成农村低保救助“兜底脱贫”和扶贫开发“精准减贫”的合力,进而为后脱贫时代推进贫困长效治理、切实巩固脱贫成果提供有益协助。

然就政策实践而言,出于农村低保和扶贫开发(以下简称“两项制度”)差异性的制度安排,两者在发挥“双轮驱动”重要减贫功能的同时,其政策环节也出现了一定的交叉和重合现象,不仅削弱了农村低保救助的“兜底脱贫”效益[2],更直接制约了两项制度的有效衔接与深度整合,以致农村反贫困合力形成缓慢,极大阻碍了农村减贫工作成效的实现和提升[3]。针对当前两项制度尚未实现有效衔接的现实情况[4],学者们分别从不同维度深入探析了两制衔接整合所面临的具体困境,并在此基础上提出了相应破解路径。一是强调两项制度目标识别机制不同,认为两制在贫困识别标准、识别方法及识别程序上的互异性政策安排是导致目标瞄准结果出现分歧的主要因素,应着重加强两制目标识别机制的衔接程度,进而促成两制保障对象有效衔接[5-6]。二是从两项制度管理考核规范层面观之,指出两制之间存在部门壁垒以致两库两线分离、跨部门监管评估困难,为缓解困局应优化两项制度的管理考核体系,以加强部门协同治理、促进两制有效衔接[7-8]。三是对两项制度有效衔接的政策实践进行反思,认为基层执行队伍的政策认知不足、治理资源匮乏、执行能力欠缺等不利因素是推进两项制度实现有效衔接进程中的主要困境所在,为此应通过增配基层治理资源、加强治理队伍建设等举措,从政策执行层面来切实提升两项制度衔接与整合的实施成效[9-10]。

通过对既有文献的总结和梳理,不难发现当前研究也存在一定的不足之处,尚有待进一步探索和完善。首先,从理论建构上看,学者们主要以问题为导向,注重探究制度的衔接困境和应对策略,更偏向于实用性研究,而欠缺对两制衔接整合基础性理论方面的探讨。其次,自研究视角观之,研究多是从识别机制设计、管理考核规范及政策实践等某一层面出发具体阐述两项制度的衔接困境及整合路径,以整体性视角对其展开全面分析的相关探究较为缺乏,致使论证过程与研究结果的信度和效度难以得到有力支撑。最后,就研究内容而言,论证多停留在两制衔接整合的实践过程及实施效果等层面,对后脱贫时代背景下整合现有减贫制度促成贫困长效治理的关注相对不足。因而,本文的研究重点在于选择恰切的理论指导及优化路径来实现两项制度有效衔接整合,以达成切实巩固当前脱贫攻坚成果、推进农村贫困长效治理的目标要求。综上所述,本文的研究思路为:(1)针对两项制度有效衔接整合与农村贫困持续性治理之间的内在关联进行必要阐述,为后续论证奠定研究起点和生成逻辑;(2)借鉴公共政策过程理论,运用比较分析方法分别从政策制定、政策沟通、政策执行、政策评估四个层面深入探析两项制度有效衔接的具体困境;(3)基于前文论述,提出促进两制有效衔接整合的优化路径,由此回应后脱贫时代新形势下实现农村贫困长效治理的目标要求。

二、两制有效衔接整合与农村贫困长效治理的内在关联

历经长达数十年来的反贫困政策实践,我国农村减贫工作在取得显著成就的同时,也积累了丰富的贫困治理经验。其中,促进两项制度有效衔接整合已然成为农村治贫策略中的关键决策和实践选择。当前,我国农村反贫困工作业已迈入后脱贫时代,如何巩固脱贫成果防治返贫风险、构建农村贫困长效治理机制,愈渐成为接续推进减贫战略研究中的重要课题。为此,理应在总结既有治贫经验的基础上,厘清两制衔接整合与农村贫困持续性治理之间的内在关系,以期为后续减贫实践提供论证支撑。

(一)两项制度有效衔接整合是农村长效治贫合力形成的核心关键

改革开放以来,随着扶贫开发政策和农村低保制度的相继实施,在两类反贫困领域内重要政策体系的共同推动下,我国农村治贫工作获得了丰硕成果[11]。据国家统计局数据显示:截至2019年末,全国农村贫困人口已由1978年的77 039万人下降到551万人,共计减少76 488万人;贫困发生率亦从之前的97.5%下降至0.6%,累计下降96.9%。两类政策“双轮驱动”无疑增进了贫困治理成效,然则两项制度在不同历史演进中形成的差异性安排,也使其政策功能和覆盖人群存在相当程度上的重合交叉问题,以致反贫困政策运行效率相对偏低,制约了农村减贫效益的进一步提升。从两项制度的演变进程来看,大规模扶贫开发模式始于1986年国务院贫困地区经济开发领导小组正式组建。与2007年建立的旨在维持贫困人口底线生存权的农村低保制度不同,扶贫开发政策致力于区域经济发展来实现贫困缓解,并伴随着农村贫困的发生状况及其特征变化而不断调整,到2013年(1)2013年12月中共中央《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》出台,明确要求建立精准扶贫工作机制,正式奠定了“精准扶贫”思想在我国反贫困工作中的战略地位。该模式已从以往依赖经济减贫的“涓滴效应”转变为“精准扶贫”机制,而农村低保“底线救助”的价值定位仍一以贯之。因此,为提高农村反贫困政策运行效率和实施成效,早在2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》颁布时,就提出了促进两项制度有效衔接、加快形成农村反贫困合力的历史决议。此后,国家又陆续颁布了一系列相关政策文件(见表1),要求在政策、标准、对象、程序及管理上着力推动两项制度有效衔接整合。由此观之,党中央始终将两制衔接整合摆在反贫困战略部署的重心位置,可以说实现两制有效衔接既是形成农村长效治贫合力的核心关键,也是我国在长期减贫政策实践中总结的治理经验。

表1 推动两项制度有效衔接的政策文本及其具体表达

(二)构建农村贫困长效治理机制为两制衔接整合提供了新的契机

随着经济减贫效益的不断削减,我国大规模扶贫开发工作自2015年开始进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期(2)2015年11月中央扶贫开发会议召开,会议强调当前脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段。,再以“大水漫灌”式的扶贫手段已无法从根本上解决深度贫困地区及其群体的脱贫问题,亟须调整过去主要依靠“涓滴效应”实现脱贫的治贫模式,重新构建更为精准化的扶贫开发机制。在此背景下,为了抵消经济减贫效应下降导致脱贫成效弱化的不利影响[12],精准扶贫这一创新理论和战略构想被适时提出,并经过不断完善业已成为当前农村扶贫开发的指导方针。2015年国务院下发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,正式将农村低保兜底脱贫纳为精准扶贫的基本方略,制度的衔接整合亦由此迈入“攻坚克难、加速推进”阶段[13]。此后经党中央系列政策推动,两项制度有效衔接工作虽取得了一定进展,但两项制度在标准、对象、管理及帮扶等衔接问题上尚存在严重的瓶颈障碍,及至目前两类政策仍未实现真正意义上的衔接整合[6]。现下,我国农村扶贫开发工作即将迎来后脱贫时代,反贫困领域内发生的新形势新变化(前文已有论证,此处不再赘述),在给农村脱贫工作提出新任务新要求的同时,也为两项制度有效衔接提供了新的契机。一方面,当此全面打赢脱贫攻坚战收官之年,需进一步强化两项制度衔接力度、整合治贫资源,以有效应对剩余贫困人口脱贫问题，完成决胜全面建成小康社会百年奋斗目标,从社会保障层面推进国家治理体系和治理能力现代化。另一方面,贫困治理是一项复杂艰巨的长期任务,现阶段脱贫目标实现并不意味着治贫课题终结,届时扶贫工作重心将由集中消除绝对贫困转到常态缓解相对贫困问题上,因而更需通过实现两项制度衔接整合的举措来巩固脱贫成果，防止返贫风险，逐步构建贫困治理长效机制。为此,在后脱贫时代来临之际,党和国家高度重视并相机做出重要部署(见表2),在表现治国理政前瞻性的同时也给两制有效衔接带来了新机遇。

表2 有效应对后脱贫时代构建农村贫困长效治理机制的政策安排

三、问题溯源:政策过程视阈下两制衔接整合面临的现实困境

探索两项制度衔接整合的具体困境对实现两制有效衔接和贫困长效治理意义重大。而强调公共政策是由一系列相互关联的关键环节所构成的整体运作过程的政策过程理论,则能够从政策过程的多维层面来剖析公共政策实践所面临的具体困境,不仅有利于全面把握政策实践困境背后的生成逻辑和因果机制,更可以为后续对策建议的提出奠定详实依据和路径选择。因此,本研究拟借鉴“精准扶贫”内涵框架[14],在将两项制度解构为精准识别、精准管理、精准帮扶、精准考核四个方面内容的基础上,分别从政策制定、政策沟通、政策执行、政策考核层面对两项制度展开政策过程视阈下的比较分析,以此来探析两项制度有效衔接所遭遇的瓶颈障碍,进而为实现两制有效衔接整合提供论证支撑。这里需要说明的是,之所以将分析重点放在政策制定、政策沟通、政策执行、政策考核上,是因为两项制度已通过政治领袖、危机事件、媒介注意等触发事件进入政府议事日程并形成了合法化的政策方案,且两项制度亦是一个需要历经长期实践的复杂性系统工程,政策终结仍有待前端环节的总体反馈和评估考证。因此,在探析当前两项制度衔接整合问题时,本研究将着重从政策过程的中间环节来探讨两项制度衔接整合困境背后的成因所在。

(一)精准识别:两项制度识别机制政策设计不同

精准识别是两项制度有效实施的基本前提,其核心要义包括识别内容、识别方法及识别程序三个方面的内涵[15-16],三者协同运用是贫困对象精准认定的必要保障。然从公共政策制定层面观之,两项制度目标识别机制的政策设计既存在重合之处也有一定的差异,而其差异性正是阻碍两制保障对象有效衔接的主要因素。首先,就目标识别内容(3)目标识别内容主要包括贫困对象认定本身及其致贫原因分析两个方面的内涵,参见引文文献之[15][16]。来说,两项制度贫困对象认定条件和致贫原因分析环节不一致。两项制度在贫困对象认定过程中所采用的识别指标不尽相同,与农村低保对象主要以户籍状况、家庭收入和家庭财产为识别指标(4)根据2012年民政部《最低生活保障审核审批办法》规定,农村低保对象的认定主要包括户籍状况、家庭收入及家庭财产三个基本要件。相比,扶贫开发政策的目标识别指标体系更加健全,除家庭年人均纯收入这一两者共同选用的贫困识别标准外,后者还加强了对住房、健康、教育等多维识别指标的运用(见表3),这无疑扩大了扶贫开发对象的受益范围,也使其精准识别效率要更高于前者。

表3 农村低保和扶贫开发两项制度之间的比较

虽然两项制度都将农户家庭收入作为目标识别的核心指标,但由于两者贫困测量方法(5)农村低保标准由属地民政部门按照当地农村居民全年基本生活必需费用确定,并根据当年生活必需品价格和人民生活水平适时调整;贫困标准则是国家统计局每年三月份依据上年度全国农村居民人均纯收入数据经过测算得出。的不同,故在贫困标准设置上出现了“两线分离”现象(见表4),以致两制保障对象在收入指标识别下产生了较大的出入。此外,区别于农村低保仅在政策文本中呈现相关致贫原因描述但事实缺乏这一重要制度环节设计(6)2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明文规定,农村低保对象主要是指因病残、年老体弱、丧失劳动能力，以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。,扶贫开发通过建档立卡制度实现了对贫困对象致贫原因、帮扶需求、帮扶措施及帮扶主体等信息的精准认证。尽管缺少致贫原因分析并不会影响农村低保“输血式”救助工作的开展,但从目标识别来看,由于环节缺位造成贫困原因分析资料不完整也必然会进一步拉大其与扶贫开发对象瞄准精度乃至覆盖范围之间的落差[17]。

表4 近10年来两项制度全国保障标准以及年末贫困人口的变化情况

就目标识别程序来说,虽然两项制度都基本遵循农户申请、入户调查、民主评议、审核审批、民主公示的识别流程规范,但在具体环节安排上两者却表现出了相对的异质性。一方面,扶贫开发政策对收入核查与民主评议环节之间的执行次序进行了重新调整(见表3),改变了以往农村低保因收入核查困难致使后续民主评议制度向“倒序排名”型的“投票选举”偏离或为“避免诘难”而流入“形式化”发展[18]的现实状况,进而从民主评议程序规范层面改善了贫困对象认定的精准程度。另一方面,相比农村低保民主公示实行县村两级公示制度,扶贫开发则通过县乡村三级公示的环节设定进一步扩展了公示层级和公示时间,并以此增进了信息公开的持续性、可及性及透明度,不仅使其制度的民主监督功能得以强化,还从实体规范角度切实提高了扶贫对象认证结果的准确性。总而言之,两项制度在目标识别机制上的不同设计,使得两类政策的受益范围和瞄准效果出现了一定的分歧,从而迟滞了两制保障对象之间的衔接进度,但同时扶贫开发对其识别内容及其识别程序环节上的优化升级,也为完善农村低保目标识别机制、促进两制保障对象有效衔接提供了路径选择。

(二)精准管理:两项制度政策沟通遭遇严重障碍

精准管理是两项制度政策实施的重要保障,旨在通过组织相关部门对政策受益对象及其帮扶措施等具体内容实施动态管理来确保治贫策略的准确落实。从这一意义上看,两项制度的管理内容和管理部门的规范分野,是反贫困政策系统内部横向沟通不畅并由此造成两制管理衔接整合困境的原因所在。公共政策过程理论认为，决策系统内部沟通可分为横向沟通和纵向沟通两种形式,而技术限制、心理因素及渠道阻塞则是政策沟通的主要障碍[19]。事实上,就政策沟通的技术限制而言,随着大数据技术和基础信息平台建设的飞速发展,政府在信息获取及其使用方面的优势不断凸显,通过建立统一贫困信息库来解决制度管理衔接中的信息分割问题并非难以实现,显然制约两项制度管理衔接的关键在于沟通的心理因素和渠道障碍。

一方面,两项制度在管理内容上并没有很大的差异(见表3),除因政策属性不同导致制度保障措施存在出入外,两者都基本囊括了受益对象、执行主体、资金使用及减贫成效等方面内容。因此,在技术手段能够有效应对信息沟通整合问题的前提下,两项制度管理内容上的微观差别本身并不会产生较大的衔接障碍,其背后涉及的部门利益考量才是形成两制沟通管理问题的症结。一个典型例证是,两项制度基于各自管理内容分别构建了所属部门的贫困信息库,但在制度衔接实践中,考虑到“两库”信息资源所内含的部门利益,两制分管部门往往会以相关法律法规、制度规范及协调机制等缺失为由,不愿意开放共享自身为之长期构建的信息数据库[13],由此滋生的沟通心理障碍无疑加剧了两制管理衔接整合的现实困局。另一方面,两项制度沟通渠道受阻,实现管理衔接缺乏必要的有效协调运行机制。协调是跨部门协同合作的基础,因此想要促成两制协同治理就必然要建立一套高效的利益协调机制来消除部门沟通协作间的利益阻扰、渠道障碍及协商成本等制约性要素。但现实情况是,由于两项制度分管部门不一致(见表3),跨部门协调运行机制尚未建立健全,当前两制管理衔接呈现出象征性执行的实践状况[20],为此有必要加快完善部门协调运行机制以促进两制协同共治。

(三)精准帮扶:两项制度政策执行环节出现偏差

精准帮扶是两项制度减贫效用有效发挥的核心关键,具体是指在分析贫困对象精准识别及其致贫原因的基础上采取针对性帮扶措施来确保脱贫成效的精准实现。但以公共政策执行层面来看,两项制度在其政策实践中也分别出现了一定的执行偏差问题,并给两制精准帮扶有效衔接带来了严峻挑战。首先,就农村低保制度而言,其政策目标是针对绝对贫困群体开展“底线救助”以维持其“生存权”,属于“输血式”救助,帮扶措施也以财政转移支付为主,在扶贫开发政策中发挥着重要的“兜底脱贫”功能。但在政策实践过程中,考虑到当前农村专项救助制度目标识别机制尚不健全的现实状况,为了转嫁目标识别成本，提高政策执行效率的策源目标,各类专项救助政策往往会以农村低保对象认定作为其获取救助待遇资格的前提条件[21],致使农村低保逐渐由单一财政转移支付型的现金救助向多种专项救助福利叠加型的“政策束”转变。农村低保与专项救助之间的政策捆绑,不仅加大了两制帮扶措施的衔接范围及其难度,还使得农村低保制度日趋脱离原有的“兜底脱贫”属性而向“泛福利化”偏离发展,进而催生新的减贫成效衔接问题。

就扶贫开发来说,其政策目标是通过制定精准化的帮扶措施来保障贫困群体的“发展权”,属于“造血式”扶持,帮扶措施主要有发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育及低保兜底等,体现的是“靶向给药”型的精准治贫模式。与农村低保相似,扶贫开发政策实践也面临着执行偏差问题。一方面,虽然扶贫开发强调了对贫困人口发展权利的保障,但其保障层次和脱贫条件仍然停留在满足贫困人口“两不愁三保障”的基本生存权上,忽略了贫困对象的实际发展需求,以致两项制度保障层次趋向一致。另一方面,出于精准帮扶考量,扶贫开发制定了多样化的相应帮扶措施,但在政策执行过程中其多被理解为每一贫困户都需要综合性扶持[20],从而忽视了帮扶措施的针对性并由此造成扶贫同质化局面。农村低保救助“泛福利化”和扶贫开发帮扶“同质化”等执行偏差问题,是造成两项制度帮扶衔接的主要困境所在,理应提出具体破解方案,确保两项制度帮扶需求和针对措施有所区分,以此促成两制有效衔接整合，切实发挥好减贫合力。

(四)精准考核:两项制度政策评估体系存在差异

精准考核是改善两项制度减贫工作成效的必要手段,其目的是在对贫困对象动态管理、贫困人口脱贫效果等考核内容实行监测评估的基础上有效弭平不足,进而改进和巩固政策实施成果。而以政策评估层面观之,两项制度绩效考核的主要内容和具体机制存在着明显差异,是制约两制精准考核有效衔接整合的重要致因。就考核内容而言,由于两项制度考核目标不同,在考核内容、标准乃至结果上也有所分别,事实上阻碍了两制考核的有效衔接。一方面,相较农村低保以维持一定的保障人数作为政府关心民政事业的重要标志,扶贫开发工作每年都有着明确的“脱贫指标”。换言之，农村低保的考核目标及内容主要集中在保障对象动态管理上,而扶贫开发则侧重于考核评估“贫困人口的减贫数量”。另一方面,自公共政策评估标准[19]观之,农村低保聚焦的是政策实施带来的社会影响,在政策评估标准上以价值理性为主,而扶贫开发更强调政策实施的效率与效果,评估标准倾向于工具理性选择。两制考核目标、内容及标准的分化,必然会导致考核结果出现显著差别,此在两项制度保障对象之间的数量变化上可窥见一斑：2015年以前全国农村低保人数要低于扶贫人口总数,但在2015年后农村低保人数开始反超扶贫人次,截止到2019年底,农村低保受益人数已是扶贫对象总数的6倍多。

就考核机制而言,两项制度所采用的政策评估模式也迥然不同,进而为两制考核有效衔接整合带来了新的瓶颈障碍。根据民政部关于印发《全国农村低保专项治理方案》的通知规定,自2018年始农村低保专项治理情况将纳入到民政重点工作综合评估范围,并要求建立长效机制以持续深化整改低保动态管理不到位、监督检查流于形式，以及目标瞄准偏离等痼疾难题。与之相对应,2012年国务院扶贫办下发《扶贫开发工作考核办法(试行)》通知,全面部署了2011—2020年扶贫开发考核工作的整体方案,指出考核要通过自评与重点抽查及交叉检查相结合、上级考评与专家参与相结合的方式进行,以确保脱贫攻坚任务如期完成。不难看出,农村低保考核以“常态化专项整改”形式推行,而扶贫开发更多是为了实现脱贫目标而实施的“运动式监管考核”,其长效考核机制尚未形成。

四、路径选择:促进两项制度有效衔接整合的政策调试

总而言之,两项制度在精准识别、精准管理、精准帮扶、精准考核上的差异性政策安排及具体实践,是造成两制有效衔接整合困难的根源所在,但同时两相互异的制度设计和政策实践也为双方互相汲取优势经验以实现制度的深度衔接整合提供了优化路径。基于此,综合两制比较分析结果,可分别从政策制定、政策沟通、政策执行、政策评估层面出发,切实强化两项制度在对象、管理、帮扶、考核上的衔接整合力度,以期促成农村贫困长效治理。

(一)完善农村低保目标识别机制，提高两制保障对象衔接程度

政策制定是指政策规划到政策形成再至政策合法化的一系列流程。就两项制度目标识别机制政策设计而言,两制目标识别方法趋向一致,但在识别内容及识别程序设计上,新一轮扶贫开发政策进行了优化升级,在提高贫困对象瞄准精度的同时,也造成了两制精准识别有效衔接困局。因此,可充分借鉴扶贫开发创新制度设计,以完善农村低保目标识别机制、提升两制保障对象衔接程度。一是,参照扶贫开发贫困对象认定条件,逐步构建以农户家庭纯收入为核心标准,健康、教育、住房等基本生存层次多维标准统筹运用的贫困识别指标体系,既可以保证农村低保“底线救助”的价值内涵,也能从目标识别指标层面加强两项制度保障对象的衔接程度。二是,鉴于扶贫开发通过建档立卡制度准确实现了对贫困人口致贫原因分析的政策实践,可在农村低保目标内容设计中嵌入致贫原因分析环节,不仅能够完善农村低保建档资料进而改进农村低保瞄准效率,还可以根据具体致贫原因有效区分出真正需要专项救助的低保对象,以缓解农村低保与专项救助制度之间的“政策叠加”问题。三是,针对农村低保申请审核审批机制反规范化运行的现实状况[21],基于扶贫开发在收入核查、民主评议、公示公告等环节上的优化设计,可通过调整农村低保收入核查与民主评议次序、建立县乡村三级公示制度等做法,切实增进农村低保目标识别的实体规范化和程序规范化。

(二)构建部门利益协调运行机制，加强两项制度政策沟通协作

政策沟通强调政策相关主体之间的积极互动,以之促成政策过程的有序、有效推进。因此,在当前两项制度主管部门分治，以及部门间利益协调运行机制尚不健全的情况下,想要实现两制跨部门间有效沟通协作及其在管理上的衔接与整合,必然要构建一套科学合理、高效运行的部门利益协调机制,从而促进两项制度有效衔接并最终达成协同共治局面。具体而言,建立健全跨部门间利益协调运行机制,可从短期实践和长远规划两个方面来综合考量。一方面,从短期实践上看,参考我国政府部门常设议事协调机构、部际联席会议及部门协议等横向沟通协调机制的做法[22]。可在国务院扶贫开发领导小组的统筹管理下,定期召开两制有效衔接整合专项联席会议,以便研判制度衔接进程中出现的瓶颈障碍并适时制定应对之策,进而推动两项制度有效协调运行。另一方面,从长远规划来看,为积极应对后脱贫时代农村贫困治理形势,理应在协调好两项制度分管部门核心利益的基础上,逐渐构建由民政部门主管、扶贫办规划监督的统一贫困治理机构，并逐步将其下行至乡镇一级。如此不仅能够将两制管理部门分别建立的贫困人口信息库纳入到具体的主管部门职责范围内,借以消除“两库分离”现象,还可以进一步深度整合农村反贫困治理资源,进而改变两制沟通协作为整体运作。

(三)优化两项制度政策执行过程，促成两制帮扶措施有效衔接

作为公共政策过程的重要阶段,政策执行既是公共管理活动的中心环节,也是政策实施效果出现偏差问题的触发点。故而,面对当前两项制度因政策执行偏离导致其帮扶措施有效衔接不力的现实状况,应以问题为导向进一步优化两制政策执行环节,从而破解农村低保救助“泛福利化”和扶贫开发帮扶“同质化”问题,真正促成两项制度帮扶层次和帮扶措施有异有同、高效衔接的共治局面。首先,就农村低保救助而言,迫于当下农村各类专项救助制度目标识别机制尚不完善的实际状况。从短期实践上考量,可在嵌入致贫原因分析环节的基础上,通过准确的致贫原因分析将切实需要开展某类专项救助的农村低保对象针对性地筛选出来,从而在一定程度上缓解农村低保与专项救助“福利叠加”的现实困局;但从长远规划来看,则必然要加快建设包含农村专项救助目标识别内容、识别方法、识别程序在内的独立制度规范,彻底解决由专项救助工作开展以农村低保对象资格认定为前提条件而导致的政策捆绑问题,促使农村低保实践从“泛福利化”回归到原有的“底线救助”上来。其次,就扶贫开发来说,为有效应对后脱贫时代农村贫困治理形势发生的深刻转变。一方面要适时提高扶贫开发“两不愁三保障”性的政策保障层次,将其与农村低保维持“基本生存权”层次的兜底保障区分开来;另一方面需切实根据扶贫对象的致贫原因分析结果和脱贫需求表达,制定针对性帮扶措施,在确保帮扶政策灵活性的同时,促成两制帮扶措施分类衔接、协同共治。

(四)建立健全两制政策评估体系，增进两制精准考核衔接成效

政策评估是改善公共政策过程及其实施效果的重要保障。目前,由于两项制度考核目标和考核机制存在明显差异,以致两制精准考核有效衔接进程缓慢,因而有必要在完善政策评估体系的基础上推动两制有效衔接整合。首先，就考核目标而言,两项制度因考核目标不同导致其考核内容出现根本性分歧,为此应尽快统一两制考核目标。即将农村低保偏向“动态管理”考核和扶贫开发注重“减贫数量”考核共同统筹到两项政策整体过程评估上来,以便在全面评估两制实施总体情况的同时实现其考核目标及考核内容的有效衔接。其次,就考核机制来说,一方面与加快建立由民政部门主管、扶贫办规划监督的统一贫困治理机构相适应。可综合两项制度既有考核模式实践经验,构建以“常态化专项整改”为主导的“运动式监管”协同运行的两制精准考核机制,并将其纳入到统一的贫困治理机构管理范围内,以此实现两制考核机制有效衔接整合;另一方面,在当前两项制度普遍引入第三方评估的现实背景下,为加强考核评估结果的可信度和有效性,两制监管部门要切实开展对第三方评估机构专业性的事先论证和准确选择,从而确保社会力量参与的中立性、公平性及规范性。此外,基于当下两项制度精准考核主要针对减贫工作本身而缺乏对两制有效衔接的评估现状,还应在完善两制政策评估体系和构建统一考核机制的基础上,加入考核制度衔接整合情况这一关键环节。通过对其衔接进程及效果的准确评估来推动两项制度实现有效衔接整合。